Bestuurder van de Bve Raad (2000-2003)

Kort na het verstrijken van mijn sabbatsverlof meldde zich begin 2000 Gerrit Brokx42. Hij verzocht me om me beschikbaar te stellen voor het nieuwe bestuur van de Bve Raad voor de periode 2000-2004. Veel positieve ervaringen met Brokx had ik tot dan toe niet gehad. Na zijn interventie bij de afronding van de Okf-operatie had ik nog een aanvaring met hem over de bekostigingsafspraken tussen Bve Raad en departement. Daarbij bleek hij niet vatbaar voor afwijkende standpunten. Tijdens de mede door mij georganiseerde trip naar Australië spraken we elkaar nauwelijks en viel hij vooral op omdat hij de neiging had tijdens meetings zich als delegatieleider te presenteren. Ik zei dus niet onmiddellijk ‘ja’. Ik gaf aan dat we waarschijnlijk voortdurend met elkaar in de clinch zouden liggen, omdat ik gewend was mijn eigen speelruimte te bepalen. Hij was daar niet bang voor. Op basis van wederzijds respect voor onze kwaliteiten zouden we het moeten kunnen rooien. Dat laatste bleek het

42 Gerrit Brokx was de eerste, onafhankelijke, voorzitter van de Bve Raad vanaf 1996. Hij was in 1999 lange tijd ernstig ziek geweest. In november 2001 moest hij opnieuw een operatie ondergaan. Hij overleed aan de complicaties daarvan in januari 2002. Ik heb hem dus een kleine anderhalf jaar meegemaakt als voorzitter.

geval te zijn. Ik voerde op zijn verzoek een gesprek met de selectiecommissie en werd in het voorjaar van 2000 voorgedragen als bestuurslid van de Bve Raad. Ik diende mijn wensenlijstje in voor mijn portefeuille en dat werd gehonoreerd. Ik zou me de komende jaren gaan bezighouden met wetgeving, bekostiging en bedrijfsvoering, kwaliteitszorg en toezicht en bestuurlijke verhoudingen. Het bestuurslidmaatschap van de Bve Raad besloeg drie dagen per week en was daarmee mijn hoofdtaak. Twee dagen besteedde ik aan Roc Asa. Overigens was ik gedetacheerd door mijn werkgever bij de brancheorganisatie, ik was financieel niet afhankelijk van mijn functie aldaar. Zowel mijn collega-bestuurders bij Roc Asa als de Raad van Toezicht waren akkoord gegaan met deze constructie. Gedurende mijn sabbatsverlof was gebleken dat de organisatie dat wel aan moest kunnen. De afgelopen jaren hadden wel duidelijk gemaakt dat het bestuursvoorzitterschap van een Roc voor mij geen volledige weektaak betekende. Bovendien had ik weer behoefte aan een ander type bestuurlijke problematiek. In de praktijk kwam het er op neer dat ik twee banen had. Maar die lieten zich goed combineren.

Als bestuurder van de Bve Raad heb ik te maken gehad met enkele cruciale ontwik-kelingen. De belangrijkste daarvan waren: de zogenaamde ‘hbo fraude’ (later het Schutte-dossier genoemd) waarbij ook het bve betrokken was, de evaluatie van de Web, de inrichting van de examens en de oprichting van het Kce, de lesurenver-plichting en de transparante onderwijsprogrammering, de totstandkoming van de wet op het onderwijstoezicht, de introductie van maatschappelijk ondernemerschap, good governance en meervoudig publieke verantwoording, het ontwikkelen van een benchmarkinstrument voor de Roc’s en de vernieuwing van de bestuurlijke verhoudingen met de overheid. Daarnaast bleven bekostigingsvraagstukken een permanente bron van zorg.

1000 uren

Een van de eerste onderwerpen waar ik als bestuurder mee te maken kreeg, was de verplichting voor de Roc’s om een minimaal aantal lesuren te verzorgen per jaar. Dit was een voortdurend terugkerend thema in de sturingsrelatie overheid-instellingen. De overheid had weinig andere mogelijkheden binnen de bestaande wet- en regelgeving om de productietijd van scholen te controleren. Naast de kwaliteitscontrole door inspectie en de diploma-output wilde de overheid daarom ook zicht blijven houden op het aantal lesuren dat een deelnemer volgde43. Een van de laatste voorstellen van toenmalig inspecteur-generaal Ferdinand Mertens was het verplicht stellen voor mbo-opleidingen van het verzorgen van tenminste 1000 lesuren (in onderwijsjargon: contacturen in onderwijstijd). Dat voorstel werd overgenomen in het regeerakkoord van Paars II (1998-2002). Voor de instellingen was dat onaanvaardbaar. De vraag was echter: hoe krijg je de minister zo ver dat hij het regeerakkoord niet uitvoert? Politiek gezien een ingewikkelde klus. De essentie was dat we een instrument moesten ontwerpen dat zowel de politiek in staat stelde

om de productietijd van de instellingen te monitoren als de scholen ruimte gaf het onderwijs te vernieuwen. We kregen in ieder geval minister Hermans zo ver dat hij bereid was de invoering van de maatregel op te schorten om ons in de gelegen-heid te stellen een alternatief op tafel te leggen. Ik stelde een model voor waarvan de hoofdlijnen waren ontwikkeld binnen Roc Asa toen we bezig waren om een intern monitoringsysteem te ontwikkelen voor het nieuwe onderwijsconcept. Dit model – later het Top-model (transparante onderwijsprogrammering) genoemd – onderscheidde vier onderwijsactiviteiten die onder de verantwoordelijkheid van de instelling vielen. Dat waren dus niet uitsluitend lessen meer. Instellingen konden zo zelf bepalen welke eigen activiteiten onder welke categorie ‘top’-activiteiten vielen en hoeveel uren per activiteit per jaar werden verzorgd. Uiteraard waren scholen, noch overheid onmiddellijk zeer enthousiast. Het betekende verantwoording afleggen over het onderwijsproces en voor elke opleiding de verplichting het onderwijsprogramma transparant te maken. Uiteindelijk gingen zowel mijn achterban als de minister akkoord met deze nieuwe benadering. Er werd een convenant gesloten met een overgangsperiode en een invoeringstermijn. Voor mij was echter het belangrijkste dat de 1000-uren maatregel definitief van tafel was. De overeenkomst over het Top-model gaf tijd en ruimte om weer enkele jaren verder te kunnen. Van feitelijke invoering is het door nieuwe ontwikkelingen overigens niet gekomen.

Evaluatie Web

Door Hermans werd ook de evaluatie van de Web uitgevoerd. Deze evaluatie was door de wet (ingevoerd per 1 januari 1996) voorgeschreven. Achteraf gezien kwam hij veel te vroeg, gezien de complexiteit van de Roc-vorming en de inrichting van het ‘webse’ onderwijs. Met de uitkomsten van de evaluatie is ook weinig gedaan. Vooral vanwege de forse tegenstand die de bevindingen opriepen bij enkele belangenorgani-saties. Op zich echter is een dergelijke evaluatie een zinnige zaak. Zeker als het nieuwe wetgeving betreft. Er werd in juni 1999 een onafhankelijke stuurgroep evaluatie web geïnstalleerd, onder voorzitterschap van Fnv-directeur en oud-Rocbestuurder Marianne Heeremans, en er werden enkele tientallen onderzoeksthema’s uitgezet bij universiteiten en andere instellingen. Het totaal leverde een jaar later ongeveer vijftien centimeter evaluatie op. Voor mij als bestuurder van de Bve Raad was de evaluatie vooral van belang om de positie van de instellingen ten opzichte van de overheid en sociale partners te verbeteren.

De kracht en toegevoegde waarde van de Web was het onder één juridische en bestuurlijk regime brengen van verwante werksoorten, gekoppeld aan grotere beleidsvrijheid van instellingen. De zwakke elementen in de Web waren voor de Bve Raad44, naast voorschriften die de administratieve last van de instellingen sub-stantieel vergrootten en het ontbreken van en faire bekostigingsparagraaf, vooral het handhaven en zelfs vergroten van de invloed op het onderwijs van de sociale partners

44 BVE Raad, Minder maar beter. Visie van de Bve Raad op de evaluatie en bijstelling van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (De Bilt 2001).

via de landelijke organen beroepsonderwijs. De aanbevelingen van de stuurgroep sloten nauw aan bij de kritiek van de instellingen. Een van de aanbevelingen was om het aantal Lob’s terug te brengen tot vier en de bevoegdheden ervan in te perken. Hermans had echter geen behoefte aan een vervolgdiscussie met de sociale partners en beperkte zich tot procedurele vervolgacties. Hij liet verder alles zoals het was. De evaluatie was gestrand op de machtsverhoudingen in het onderwijs. Deze stand van zaken leidde tot een jarenlange machtsstrijd, vaak onuitgesproken, soms expliciet uitgevochten, tussen de Roc’s en de landelijke organen onderwijs-bedrijfsleven (Lob’s). Anders gezegd: tussen de Bve Raad en het Colo, de brancheorganisatie van de Lob’s, onder voorzitterschap van Roel in ’t Veld. De inzet van de Bve Raad was van meet af aan om de invloed van de Lob’s op de bedrijfsvoering van de Roc’s te beperken tot de formulering van de eindtermen. Voor mij als bestuurder was deze situatie aanleiding om twee initiatieven te nemen. Het doen van een onderzoek naar de bedrijfsvoering van het Roc45, en het initiatief om op basis van het rapport ‘Minder maar beter’ en het document ‘De loopbaan van de deelnemer centraal’46

het initiatief te nemen voor het ontwerpen van een nieuwe wet voor het Bve, in de wandeling Web II genoemd. Het was duidelijk dat we een voorzet moesten doen voor echt innovatieve wetgeving voor een volgend kabinet. Ik kreeg hiervoor fiat van het bestuur en met name van Brokx en startte het project Web II. We trokken Andries Postma, befaamd onderwijsjurist, als auctor intellectualis aan en stelden een resonansgroep samen met in- en externe deskundigen. Uitgangspunt voor Web II was het principe van optimale toegankelijkheid door middel van de borging van de belangen van de deelnemer. Dat betekende dat niet langer institutionele belangen en machtsverhoudingen de inhoud van de wet zouden moeten bepalen. Het eindproduct werd opgeleverd toen Margo Vliegenthart voorzitter van de Bve Raad was geworden. Zij had geen behoefte aan een document dat niet bij voorbaat gebaseerd was op de klassieke machtsverdeling in de sector. Het stuk speelde daarom geen rol meer in de beleidsvorming van de Bve Raad. Een gemiste kans.

Web II is als proeve van wetgeving een goed doordacht voorbeeld van de wijze waarop wetgeving die gebaseerd is op het dienen van de belangen van de leer-ling er uit kan zien. Ik geef daarom graag wat citaten uit dit document47.“De gedachten die aan de Proeve ten grondslag liggen zijn uitvoeriger terug te vinden in ‘De loopbaan van de deelnemer centraal. Analyse en Toelichting’. Centraal staat de loopbaan van de deelnemer en daarmee de deelnemer zelf. De deelnemer heeft een relatie met de instelling die gekenmerkt wordt door rechten en plichten. Op verschillende wijzen is dit in de Proeve tot uiting gebracht. Zo wordt in de Proeve aan de deelnemer een apart hoofdstuk gewijd dat bovendien vooraan is

45 BVE Raad, BVE in Bedrijf (De Bilt 2001). Het onderzoek toonde aan dat de instellingen met het budget voor hun wettelijke taken niet uit de voeten kunnen.

46 BVE Raad, De loopbaan van de deelnemer centraal. Een nieuwe denklijn bij de aanpassing van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (De Bilt 2002).

47 BVE Raad, De loopbaan van de deelnemers centraal. Proeve van een voorontwerp van een gemoder-niseerde Wet Educatie en Beroepsonderwijs (De Bilt 2003).

geplaatst. Voorts worden de rechten en plichten van de deelnemer geformuleerd. Hierin wordt tot uiting gebracht dat hij gezien wordt als een verantwoordelijke persoon. Op twee manieren worden de rechten van de deelnemer geformuleerd: expliciet als rechten van de deelnemer en impliciet als plichten die de instelling ten opzichte van de deelnemer heeft.”

“Een tweede principe betreft de relatie van de instelling tot de overheid. De instelling wordt opgevat als een maatschappelijke onderneming en moet dien-overeenkomstig worden toegerust. Zij is zoveel mogelijk onderworpen aan het gewone recht. Slechts waar dat noodzakelijk is, worden specifieke regelingen ontworpen. Een gevolg van dit principe is dat vele bepalingen uit de vigerende WEB achterwege kunnen blijven.”

Examens

Al tijdens de svm-operatie was het thema ‘examens’ een gevoelig punt. Na het afschaffen van de centrale examens in het mbo ontstonden er grote twijfels over de kwaliteit van de examinering. De inspectieverslagen waren negatief en het gevaar ontstond dat de publieke waardering, en daarmee het civiel effect, van de diploma’s zou afnemen. Al voor mijn aantreden als bestuurder waren er met name bij de werkgeversorganisaties pleidooien gehouden voor het opnieuw invoeren van de centrale examinering. Een niet onbelangrijke overweging hierbij was dat de landelijke organen, bestuurd door de sociale partners, zelf vanouds examens produceerden en afnamen ten behoeve van het leerlingwezen. Zij zagen er wel brood in om de centrale examinering weer in te voeren en die te laten uitvoeren door de landelijke organen. In eerste instantie konden we met het departement tot afspraken komen over kwaliteitsverbetering van de examens via de kwaliteits-zorgsystemen. We kregen daarvoor enkele jaren de ruimte en ook middelen om de Roc’s op weg te helpen. Uiteindelijk leidde dat in onvoldoende mate tot substantiële verbetering. Het was daarom nodig om zelf structureel in te grijpen en daarmee te voorkomen dat de overheid weer opnieuw centrale examens zou introduceren. Daarmee zou de net op gang gebrachte onderwijsvernieuwing in de kiem zijn gesmoord. De Bve Raad en het Colo richtten, daarbij van harte ondersteund door de minister, een commissie in om met een oplossing voor het probleem te komen. Daarvan maakte ik deel uit. Het Colo was er voorstander van om de Lob’s als exameninstellingen een wettelijke status te geven en de Roc’s te verplichten hun examens te betrekken bij de Lob’s. Uiteraard voelde ik daar weinig voor. Dat zou immers betekenen dat de Roc’s weer min of meer uitvoeringsorganisaties werden van de Lob’s. Tegelijkertijd was het wel nodig om op een of andere manier een externe instantie toezicht te laten uitoefenen op de kwaliteit van de examens. Ik stelde voor een onafhankelijk orgaan in het leven te roepen met de functie voorschriften te formuleren met betrekking tot de kwaliteit van de examens en toe te zien op de instellingen bij de uitvoering van de examens. Uiteraard waren zowel de instellingen als de Lob’s niet onverdeeld blij met dit voorstel. De

instel-lingen zouden hun autonomie kwijt zijn en de Lob’s een mogelijk aantrekkelijke marktpositie in de toekomst. Uiteindelijk werd de Commissie Deetman ingesteld om met een definitief voorstel te komen. Daarmee werd de basis gelegd voor de totstandkoming van het wetsvoorstel Kwaliteitscentrum Examinering (Kce). Dit onafhankelijke instituut zou voortaan de kwaliteit van de examens bewaken. Deetman werd voorzitter van het stichtingsbestuur, waar ik ook deel van uitmaakte. Kees Datema, oud-bestuurder van de VU, werd directeur. Bestuurlijk gezien is de totstandkoming van het Kce een voorbeeld van de zelfregulering van de sector en daarmee van de volwassenwording ervan. Door het vroegtijdig overlijden van Datema, het daarop volgende mismanagement van het instituut en de voortdurende conflicten met de Roc’s, verzandden de oorspronkelijke doelstellingen en werd het Kce uiteindelijk onder curatele van de onderwijsinspectie geplaatst.

De autonome school

In de eerste jaren van de 21e eeuw kreeg het concept van de autonome school steeds meer inhoud. De overheid maakte serieus werk van het op afstand plaatsen van de scholen. Dat betekende wel dat de traditionele verhoudingen met de overheid moesten worden vervangen door nieuwe gedragsregels en nieuwe rollen. Onge-veer tegelijkertijd kwam het begrip ‘maatschappelijk ondernemerschap’ op en in samenhang daarmee het fenomeen ‘meervoudig publieke verantwoording’. Al deze ontwikkelingen waren te plaatsen onder de noemer good governance en niet los te zien van het debat in de profit sector over gedragsregels voor ondernemingen (Commissie Tabaksblat). Gezien mijn interesse voor bestuurlijke verhoudingen formuleerde ik op basis van al deze ontwikkelingen een basistekst ten behoeve van het overleg met de staatssecretaris over een convenant waarin de verhoudingen tussen zowel instellingen als brancheorganisatie enerzijds en het departement anderzijds nader werden geregeld. Tegelijkertijd werkten we aan documenten die het gedrag van de leden van Bve Raad onderling en ten opzichte van de vereniging moesten reguleren. We legden daarmee de basis voor een gedragscode ten behoeve van de instellingen waarin de rechten van de deelnemers ook in termen van toegankelijkheid waren geformuleerd. Later zou die worden uitgewerkt in een echte branchecode. Het concept maatschappelijk ondernemerschap had in bijzondere mate mijn interesse. Het was voor mij een benadering die het mogelijk maakte vanuit een nieuw para-digma te kijken naar publieke instellingen in een zich vernieuwende samenleving. De eerder door de commissie Cohen en Roel in ’t Veld gevoede discussie over markt- en taakorganisaties, versus hybride organisaties, vond ik niet vruchtbaar. Ik werd gevraagd, ongetwijfeld via een tip van Brokx, door de toenmalige voorzitter van de brancheorganisatie van woningbouwcorporaties Aedes te participeren in een netwerk voor maatschappelijk ondernemerschap. Die club, het latere Netwerk Toekomst Maatschappelijke Onderneming, beoogde de maatschappelijke positio-nering van publieke organisaties te bevorderen. De deelnemers waren afkomstig uit diverse brancheorganisaties uit de zorgsector en het onderwijs. We lieten een rapport opstellen over maatschappelijk ondernemerschap dat later mede de basis

is geweest voor adviezen van de Ser en dienovereenkomstige stellingname door de overheid. Voor het maatschappelijk debat was vooral de koppeling van publieke dienstverlening en ondernemerschap nieuw. Dit perspectief gaf ook voeding aan de gedachtevorming over governance en de versterking van de positie van de afnemers van de publieke diensten.

Hbo-fraude

In het najaar van 2001 verschenen de eerste berichten over fraude in het hbo. Studenten zouden ten onrechte zijn ingeschreven en voor bekostiging in aan-merking gebracht door de hbo-instellingen. Door de publieke en politieke druk voelde Hermans zich gedwongen maatregelen te nemen. Politiek gezien voelde hij er weinig voor om nog voor de verkiezingen geconfronteerd te worden met zo’n pijnlijk dossier. Hij besloot de instellingen in het hoger onderwijs en het bve in de gelegenheid te stellen zelf inzicht te geven in hun handelen rond bekostiging, inschrijving studenten en deelnemers en diplomering: het zogenaamde ‘zelfreini-gend onderzoek’. De uitkomsten van dat onderzoek zouden vervolgens bepalend zijn voor de volgende stappen. Als portefeuillehouder bekostiging was ik de eerst verantwoordelijke voor de gevolgen van het fraudedossier voor de sector bve. Na het besluit van de minister om ook het bve te betrekken in het onderzoek, stelde het bestuur – Brokx was door zijn ziekte hier niet meer bij betrokken – de leden de volgende strategie voor. In de eerste plaats zouden we alle communicatie en de public affairs delegeren aan het bestuur. Leden, de bestuurders van de instellingen, zouden zich onthouden van individuele statements. Het belang hiervan was groot. In het hbo was inmiddels sprake van een Babylonische spraakverwarring. De Hbo Raad had de regie op dit vlak, voor zover die er überhaupt was, niet meer in handen. In de tweede plaats zouden we het beantwoorden van vragen van het departement ten behoeve van het ‘zelfreinigend onderzoek’ gemeenschappelijk aanpakken. Dat voorkwam interpretatieverschillen en stelde ons als bestuur in staat regie voeren. We belegden informatiebijeenkomsten voordat de leden de vragenlijsten invulden. Op deze wijze hadden we als bestuur goed inzicht in de situatie in het veld en kenden we de knelpunten. Met het departement bespraken we alle probleemgevallen en interpretatieverschillen rond de bekostigingsregels. Door deze aanpak slaagden we er in als bve buiten de hitte van het politieke debat te blijven en te voorkomen dat er iets als de ‘bve-fraude’ zou ontstaan. Tegelijkertijd kregen we een goed inzicht in de bekostigingsproblematiek. Dat de bekostiging complex, ondoorzichtig en voor