Strategische inkoop van rijksvastgoed
Een onderzoek naar het strategisch inkoopbeleid van het Rijksvastgoedbedrijf
Masterscriptie
Msc. Management van de publieke sector
C.S.S.R. Riko S1810596
Begeleider: Prof.dr. F.M. van der Meer Tweede lezer: Mr.dr. G.S.A. Dijkstra
INHOUDSOPGAVE
Hoofdstuk 1 – Inleiding ... 4
1.1 Introductie ... 4
1.2 Aanleiding ... 5
1.3 Doelstelling ... 6
1.4 Hoofdvraag & deelvragen ... 7
1.5 Relevantie ... 7
1.5.1 Wetenschappelijk ... 7
1.5.2 Maatschappelijk ... 8
1.6 Leeswijzer ... 9
Hoofdstuk 2 – Theoretisch Kader ... 10
2.1 Strategie ... 10
2.2 Strategische planning ... 11
2.3 Strategisch management ... 12
2.4 Beleidsvorming ... 14
2.4.1 Strategische planning & beleidsvorming ... 17
2.5 Drieluik van Haselhoff ... 17
2.6.1 De synoptische benadering ... 19
2.6.2 De politieke benadering ... 20
2.6.3 De interpretatieve benadering ... 21
2.6.4 Strategisch beleid vanuit Haselhoff ... 23
2.6 The Strategic Change Cycle ... 24
2.6.1 De tien stappen uit de Strategic Change Cycle ... 27
2.6.2 Toepassing ... 34
2.7 Analyse van de Strategy Change Cycle middels het drieluik ... 36
2.8 Succes en het Participant Satisfaction model ... 37
2.8.1. Operationalisatie Participant Satisfaction model ... 39
2.9 Samenvatting theoretisch kader ... 39
Hoofdstuk 3 – Casus ... 41
3.1.1 Gefuceerde organisaties & oorsprong Rijksvastgoedbedrijf ... 41
3.1.2 Taken & verantwoordelijkheden ... 42
3.1.3 Doelen van de organisatie ... 43
3.2 Inkoop Rijksoverheid ... 43
3.3 Inkoop rijksvastgoed... 44
2.3.1 Brede tijdlijn ... 46
3.4 Strategisch inkoopplan ... 46
3.4.1 Strategische context & positionering van het Rijksvastgoedbedrijf ... 47
3.4.2 Overzicht partijen, mandaten & overlegstructuren ... 48
3.4.3 Schematische weergave context ... 50
3.5 Het strategisch plan Rijksvastgoedbedrijf ... 52
3.5.2 Tijdlijn strategisch plan Rijksvastoedbedrijf ... 54
Hoofdstuk 4 - Analyse ... 55
4.1 Bryson Stap 1. Initiate and agree on a strategic planning process ... 55
4.2 Bryson stap 2. Identify organizational mandates ... 56
4.3 Bryson stap 3. Clarify organizational mission and values ... 57
4.4 Bryson stap 4. Assess the external and internal environments to identify strengths, weaknesses, opportunities and threats ... 58
4.5 Bryson stap 5. Identify the strategic issues facing the organization ... 59
4.6 Bryson stap 6. Formulate strategies to manage the issues ... 61
4.7 Bryson stap 7. Review and adopt strategic plan or plans ... 64
4.8 Bryson stap 8. Establish an effective organizational vision ... 65
4.9 Participant Satisfaction model ... 66
4.10 Samenvatting analyse ... 67
Hoofdstuk 5 – Conclusies & aanbevelingen ... 70
5.1 Conclusie ... 70
5.2 Reflectie theoretisch kader ... 71
5.3 Aanbevelingen ... 72
HOOFDSTUK 1 – INLEIDING
1.1 INTRODUCTIE
In de publieke sector wordt strategisch handelen van overheidsorganisaties steeds populairder. Deze behoefte wordt gevoed door de ontwikkelingen binnen deze sector en in de samenleving. Men neemt steeds vaker afstand van de traditionele wijze van publiek management en gaat over op nieuwe methoden die beter aansluiten op de huidige ontwikkelingen. Door middel van veranderingen in de structuur en handelswijze werken publieke organisaties aan het behoud van publieke waarden op langere termijn (Bryson et al, 2014). Publieke organisaties nemen hiervoor steeds vaker methoden over die worden gebruikt in de private sector (Mintzberg, 1996).
Van oudsher is er in de literatuur voor publiek management, informatie te vinden over hervormingen binnen de publieke sector. Met de opkomst van het New Public Management (NPM) was er in 1980 een duidelijke ontwikkeling zichtbaar in methoden en handelswijze van de overheid. Men wilde af van verouderde democratische modellen en wilde als overheid flexibeler en passender beleid kunnen opstellen richting haar burgers (Van der Meer, 2009). Men zag in dat werkzaamheden en functies binnen publieke, private en hybride organisaties veelal overeenkwamen. Hiertoe behoorden onder andere management gerelateerde, technische en administratieve functies. Door deze gelijkenis tussen sectoren bestond de assumptie dat deze technieken ook bruikbaar waren in beide sectoren. Deze ontwikkeling vond onder andere plaats in een aantal West-Europese landen waaronder Nederland. (Rainey, 2014, pp. 59-60; Van der Meer, 2009). Besef van de bruikbaarheid van deze technieken in de publieke sector maakte de opkomst van NPM populair.
Over het algemeen beschikken West-Europese landen over een sterke publieke, semipublieke en private sector (Mintzberg, 1996). De omgeving van deze sectoren is echter constant in beweging waardoor verschillende ontwikkelingen plaatsvinden en verschillende trends zichtbaar zijn. Hiertoe behoren bijvoorbeeld financiële en politieke ontwikkelingen, ontwikkelingen in de samenleving en populatie, milieu gerelateerde vraagstukken, marktwerking, juridische ontwikkelingen en grote verschuivingen in verantwoordelijkheid binnen verschillende bestuurslagen. Publieke organisaties krijgen veelal te maken met complexe uitdagingen waarvoor passende oplossingen moeten worden gevonden (Bryson, 2004, pp. 3-4).
In Nederland en andere Europese landen zijn bezuinigingsgolven binnen de publieke sector veelvuldig aan de orde. Er wordt van overheden verwacht dat zij effectiever en efficiënter invulling geven aan de publieke taak met minder middelen tot hun beschikking. Deze bezuinigingen vertalen zich naar het korten van budget en middelen, maar ook naar een afname van het aantal ambtenaren (Van der Meer, 2012). Ook privatisering van overheidstaken is een trend welke steeds meer zichtbaar wordt. Wereldwijd ziet men deze privatiseringstrend verder ontwikkelen (Mintzberg, 1996). Verscheidene overheidsdiensten worden ondergebracht of volledig overgeheveld naar organisaties in de semipublieke en private sector. Hierdoor veranderen de verstandhoudingen tussen organisaties in beide de sectoren (Rainey, 2014, pp. 477-478).
Deze ontwikkelingen hebben invloed op de wijze waarop organisaties binnen de publieke sector vormgeven aan hun beleid. De invulling van het openbaar bestuur verandert hierdoor (Van der Meer
2012. Steeds vaker wordt er afgeweken van rigide vormen van bestuur en richt men zich op beter passende methoden. Bureaucratische en rigide systemen zijn steeds minder populair. De staat transformeert steeds meer van een welvaart- of verzorgende- naar een voorwaardenscheppende staat. De voorwaardenscheppende staat draagt zorg voor het creëren van gunstige condities waarin het maatschappelijk verkeer zich kan manoeuvreren. De overheid is hierbij in gelaagde vorm de verantwoordelijke voor het stellen van kaders waarin maatschappelijke en private organisaties actief zijn (Van der Meer 2012). Deze gelaagde vorm van regeren noemt men ook wel multi-level governance.
Niet alleen de rol van de overheid verandert door deze ontwikkelingen geleidelijk, ook de rol van de ambtenaren krijgt een andere vorm. Waar men bij NPM nog richtte op bewustwording van synergiën tussen functies binnen de publieke en private sector (Rainey, 2014, pp. 59-60), wordt binnen de voorwaardenscheppende staat juist inhoudelijk verschil tussen functies waarneembaar (Van der Meer, 2012). Steeds vaker ontstaan vragen over deze positie. Recentelijk is er bijvoorbeeld akkoord gekomen op de wettelijke wijziging van de rechtspositie van een groot deel van de ambtenaren in Nederland (Walstra, 2016). Ook is er aandacht voor de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de rol van de ambtenaar. Doordat de rol van de staat verandert, worden ook andere competenties en vaardigheden verwacht van de ambtenaren (Van der Meer et al., 2011). Zij moeten binnen de multi-level governance context en de gestelde kaders gericht oplossingen vinden en invulling geven aan het openbaar bestuur en het behartigen van het publiek belang.
Ondanks de ontwikkelingen tot een nieuwe vorm van bestuur, blijft de overheid verantwoording dragen voor het garanderen van publieke waarden (Bryson et al, 2014). De ambtenaar is gebonden aan de politieke en maatschappelijke context en dient zich hierin professioneel op te stellen (Van der Meer, 2010; 2012). Door de privatisering en ontwikkeling van de voorwaardenscheppende staat krijgen ambtenaren te maken met het managen van de private sector. Contracten met de private sector worden steeds uitgebreider en een correcte benadering, sturing en monitoring van private partijen is van belang (Rainey, 2014, pp. 478-479). Technieken uit de private sector die hiervoor worden gebruikt zijn echter in mindere mate gericht op de publieke sector. Correcte toepassing van deze technieken is om die reden van belang. Ambtenaren binnen de publieke sector zijn verantwoordelijk voor het managen van het publieke belang waarop uiteindelijk de grootste focus ligt (Bozeman, 2007, p. 183).
1.2 AANLEIDING
De verschillende invloeden vanuit de omgeving zorgen voor aanpassing van organisaties binnen de publieke sector. Niet iedere verandering is echter succesvol. Publieke organisaties moeten bewust omgaan met deze veranderingen en aansluiting vinden binnen een grotere context. Complexiteit wordt veroorzaakt doordat publieke organisaties onderhevig zijn aan vele factoren (Fernandez & Rainey, 2006). In de afgelopen jaren is de omgeving van publieke organisaties in toenemende mate onzeker geworden. Daarnaast zijn netwerken waarin deze organisaties zich bevinden, zowel in de publieke als private sector, steeds meer met elkaar verweven. Veranderingen in dit netwerk hebben direct en indirect effect op organisaties en hun voortbestaan. Deze onzekerheid maakt dat organisaties steeds pro-actiever zullen moeten reageren op de ontwikkelingen in de omgeving (Bryson, 2004, pp. 1,2).
De overheid en overheidsorganisaties falen bijwijlen om bepaalde doelstellingen te behalen en komen daardoor in de problemen. Dit falen wordt onder andere veroorzaakt doordat men bij implementatie van beleid, onvoldoende anticipeert op de omgeving en de wijze waarop hun beleid aansluit op de praktijk (Gunsteren, 1972). Deze fouten in beleidsvorming kunnen tot ernstige gevolgen leiden voor de organisatie zelf en het maatschappelijk belang dat men beoogd te dienen (Lindblom & Woodhouse, 1993, pp. 1-2). Het vormen van beleid in de publieke sector heeft veelal een grote reikwijdte en veel invloed op de maatschappij. Daarnaast gaat vorming van beleid gepaard met complexe vraagstukken en gaat het proces gepaard met machtsverhoudingen, conflicten, sociale kwesties en politieke invloed. Het plaatsen van beleidsvorming in een bredere context helpt bij het effectiever oplossen van problemen binnen de publieke sector (Lindblom & Woodhouse, 1993, pp. 3-5).
Organisaties zullen zich moeten aanpassen om aansluiting te vinden op verschillende uitdagingen vanuit de omgeving. Zij ontkomen namelijk niet aan deze uitdagingen. Het voorspellen van de uitkomsten die bepaalde veranderingen en ontwikkelingen teweeg brengen, is niet mogelijk. Zeker wanneer het gaat om sociale en politieke kwesties is de complexiteit bij het afstemmen van beleid groot (Lindblom & Woodhouse, 1993, pp. 126-127). Organisaties kunnen echter wel anticiperen op de mogelijke uitkomsten van de ontwikkelingen in de omgeving. Door middel van strategisch management kunnen zij deze veranderingen actief monitoren en informatie verzamelen waarmee passende actie kan worden ondernomen. Strategisch management ondersteunt bij de continuering van de organisatie en fungeert als beschermlaag (Haselhoff, 1987).
Publieke organisaties zullen zich door de vele ontwikkelingen en onzekerheden strategischer moeten opstellen dan voorheen ooit van deze organisaties werd verwacht. Ze zullen hun bevindingen, constateringen en doelstellingen moeten afstemmen op deze omgeving en effectieve strategieën moeten formuleren om aansluiting te vinden op deze ontwikkelingen. Om hier proactief en op een gestructureerde wijze vorm aan te geven, wordt gebruik gemaakt van strategische planning. Strategische planning legt de basis voor de implementatie van strategie en strategisch beleid en helpt ambtenaren, leiders en managers in de publieke sector bij het effectief vormgeven van beoogde strategieën. Hierbij moeten uitdagingen op verschillende niveaus en vanuit verschillende invalshoeken in ogenschouw worden genomen. Publieke organisaties leren hierdoor strategisch denken en handelen (Bryson, 2004, pp. 1,2).
1.3 DOELSTELLING
Strategisch management wordt in toenemende mate een belangrijk onderwerp voor publieke organisaties. Door de eisen die worden gesteld met betrekking tot bezuinigingen en maatschappelijke druk om effectiever en efficiënter beleid te voeren, moeten publieke organisaties veranderen. Daardoor worden methoden, die in de private sector al geruime tijd worden gebruikt, ook in publieke organisaties steeds populairder. Toepassing hiervan is echter niet zo vanzelfsprekend als in de private sector. Publieke organisaties hebben doorgaans te maken met meer factoren en moeten daarbij het bestaansrecht en het publiek belang in ogenschouw blijven houden. Het is daarom van belang dat er onderzoek wordt gedaan naar methoden die publieke organisaties kunnen gebruiken om vorm te geven aan strategisch management. Een belangrijk onderdeel hiervan is
strategische planning. Het doel van dit onderzoek is om te onderzoeken in welke mate, en op welke wijze, grote publieke organisaties, strategische planning toepassen bij het voeren van organisatiebeleid. Een belangrijk aspect daarbij is de bepaling of methoden hiervoor correct zijn toegepast of dat er aspecten niet, of onvolledig zijn toegepast. Tot slot is onderzocht in welke mate deze vormgeving van strategische planning heeft bijgedragen aan een succesvolle strategie.
1.4 HOOFDVRAAG & DEELVRAGEN
In dit onderzoek wordt ingegaan op de wijze waarop publieke organisaties vormgeven aan het strategisch planningsproces. Tot een van de onderdelen van publieke bedrijfsvoering behoort inkoop van publieke diensten en goederen. Publieke organisaties dienen op een strategische wijze invulling te geven aan het inkoopbeleid en dienen hierbij rekening te houden met de interne en externe omgeving van de organisatie. Dit onderzoek vindt plaats bij het Rijksvastgoedbedrijf. De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: “Op welke wijze is het strategisch inkoopbeleid van het Rijksvastgoedbedrijf, zoals dat tot uitdrukking komt in de Marktvisie, tot stand gekomen en vormgegeven en hoe laat het eventuele succes dan wel falen van dit beleid zich verklaren met behulp van het strategy change model van Bryson?”
Om een gestructureerd en helder antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag van dit onderzoek, is deze opgedeeld in zeven deelvragen welke gedurende de uitwerking van het onderzoek worden beantwoord. De deelvragen binnen dit onderzoek zijn als volgt:
Deelvragen
1. Wat wordt er verstaan onder de begrippen strategie, strategisch management en beleid? 2. Wat houdt het ‘strategy change model’ van Bryson in en hoe ziet dit model eruit?
3. Wat is strategisch inkoop en hoe wordt dit vormgegeven in de publieke sector? 4. Op welke wijze kan er worden getoetst of een strategie succesvol te verklaren is? 5. Hoe is het strategisch inkoopbeleid vormgegeven vanuit de RVB Marktvisie?
6. Hoe wordt het succes van het strategisch plan van het Rijksvastgoedbedrijf beoordeeld? 7. Hoe wordt dat eventuele succes of falen beoordeeld vanuit het ‘strategy change model’ van
Bryson?
1.5 RELEVANTIE
1.5.1 WETENSCHAPPELIJK
Strategische planning binnen publieke organisaties is een onderwerp waarover nog relatief weinig wetenschappelijke onderzoeken bestaan waarbij daadwerkelijk empirisch onderzoek is uitgevoerd. Er bestaan echter diverse methodes voor de implementatie van strategie binnen publieke organisaties. Veel van deze methoden belichten slechts een onderdeel van het gehele strategisch planningsproces (Mintzberg, 1994a, p. 35). Onderzoek naar alomvattende modellen voor strategische planning is daarom van belang. Ook is het van belang dat onderzoek wordt gedaan naar de effectiviteit en toepasbaarheid van deze alomvattende theoretische instrumenten. Deze onderzoeken dragen bij aan het verbeteren en verder ontwikkelen van methoden en de kennis over
strategisch management. De druk op het gebruik van strategische methoden door publieke organisaties wordt namelijk steeds groter. Zonder overzichtelijke structuren is het voor publieke organisaties zeer complex om een alomvattend beleid te voeren waarin alle aspecten in de interne en externe omgeving worden meegewogen. De omgeving wordt dan ook steeds complexer en uitdagender (Bryson, 2011, pp. 3-4).
Strategische planning heeft betrekking op het rationeel en weloverwogen doorvoeren van verandering binnen de organisatie om aansluiting te vinden op de omgeving. Verandering en aanpassing van publieke organisaties is een terugkerend onderwerp binnen de wetenschappelijke literatuur. Er is dan ook veel literatuur te vinden over dit onderwerp. Er wordt echter in mindere mate gefocust op de voorwaarden waaronder dit moet gebeuren. In organisatietheorieën zijn daarnaast ook conflicterende conclusies opgemerkt tussen verschillende onderzoeken. (Fernandez & Rainey, 2006).
Ook is er in de wetenschappelijke literatuur relatief weinig documentatie te vinden met betrekking tot onderzoek op het gebied van public procurement. Het is echter een zeer uitdagend onderwerp. Publieke inkoopmanagers hebben veelal te maken met ‘wicked problems’. Dit zijn complexe problemen waarvoor geen eenduidige oplossing voor handen is. Deze problemen worden gevormd door de complexe omgeving waarin publieke inkoopmanagers werkzaam zijn maar ook de complexiteit van de opdrachten. Betrouwbaarheid, transparantie en het reduceren van obstakels in het proces zijn bijvoorbeeld belangrijk, maar de inkoper zal ook controle moeten behouden over het proces en de uitvoering daarvan. Daarbij zijn ook de efficiëntie en de effectiviteit van het proces van belang. Publieke inkopers zullen adequaat invulling moeten geven aan het inkoopproces waarbij tevens de publieke waarden gewaarborgd moeten blijven (McCue, 2015). Een onderzoek naar het strategisch inkoopbeleid van het Rijksvastgoedbedrijf is een waardevolle uitbreiding op de bestaande wetenschappelijke literatuur. Daarnaast wordt in toenemende mate ook de effectiviteit van het handelen van overheidsorganisaties belangrijk. Het meten van deze effectiviteit van publieke organisatie wordt vaak als complex omschreven (Sowa et al, 2004). Dit onderzoek draagt bij aan het verhelderen van deze complexiteit.
1.5.2 MAATSCHAPPELIJK
Hedendaags hebben publieke organisaties te maken met bezuinigingsdoelstellingen en politieke krachten die drukken op de wijze waarop verschillende typen organisaties binnen de publieke sector hun beleid vormgeven (Bozeman & Moulton, 2011). Er wordt meer nadruk gelegd op efficiëntie van het openbaar bestuur (Van der Meer, 2012). Het opleggen van doelstellingen is echter niet inherent aan daadwerkelijk efficiënt handelen binnen het openbaar bestuur. Publieke organisaties moeten zich aanpassen. Deze veranderingen zijn betrekkelijk nieuwerwets en gaan dan ook gepaard met trial en error. Hierdoor kunnen publieke waarden in het geding komen en kan overheidsbudget worden verspild met alle gevolgen van dien. Het is daarom van belang dat publieke organisaties betrouwbare handvaten kunnen toe-eigenen om dergelijke omgevingsinvloeden effectief te kunnen vormgeven en passende strategieën kunnen ontwikkelen en institutionaliseren door middel van organisatiebeleid. Ook strategische inkoop door publieke organisaties is hierbij een belangrijk onderwerp en is gekoppeld aan een groot deel van het budget van de overheid. Dit onderzoek draagt bij aan het inzichtelijk maken van het strategisch planningsproces van publieke organisaties, het bepalen van het succes van deze aanpak en het vinden van aanknopingspunten voor verbetering.
1.6 LEESWIJZER
Dit onderzoeksrapport bestaat uit vijf hoofdstukken en een literatuurlijst. In het eerste hoofdstuk is het onderzoek geïntroduceerd. In het tweede hoofdstuk wordt het theoretisch kader van dit onderzoek beschreven. Middels wetenschappelijk onderzoek wordt de basis van dit onderzoek gevormd en worden de belangrijkste begrippen verklaard. In het derde hoofdstuk wordt de casus uitgewerkt en wordt de context van het onderzoek vastgesteld. In hoofdstuk vier volgt een analyse van de theorie en de empirie op basis van de modellen in het theoretisch kader. Tot slot wordt er in hoofdstuk vijf een conclusie getrokken op basis van het onderzoek waarna een inhoudelijke en theoretische reflectie wordt gedaan.
HOOFDSTUK 2 – THEORETISCH KADER
In dit hoofdstuk wordt het theoretisch kader van dit onderzoek uiteengezet. Door middel van wetenschappelijke literatuur worden verschillende kernbegrippen verklaard die van belang zijn voor het beantwoorden van de hoofdvraag. Daarnaast worden ook fundamentele onderzoeksmethoden in dit onderzoek nader toegelicht. De wetenschappelijke structuur in dit hoofdstuk is de rode draad in dit onderzoek. In paragraaf 2.1 tot 2.3 wordt ingegaan op strategie, strategische planning en strategisch management en de wijze waarop deze begrippen met elkaar verweven zijn. In paragraaf 2.4 wordt ingegaan op beleidsvorming en het verband met strategische planning. Vervolgens wordt in paragraaf 2.5 ingegaan op verschillende benaderingen die mogelijk zijn bij beleidsvorming en strategisch handelen. In paragraaf 2.6 wordt een alomvattende methode omschreven voor strategische planning binnen publieke organisaties en de wijze waarop deze methode is toegepast. In paragraaf 2.7 wordt vervolgens een verband gelegd tussen de verschillende benaderingen en de geselecteerde methode voor strategische planning. Tot slot wordt de aanpak omschreven waarmee wordt vastgesteld of een bepaald strategisch beleid succesvol is geweest.
2.1 STRATEGIE
De term ‘strategie’ vindt haar oorsprong in de eeuwenoude krijgsverrichting en krijgskunde. Strategie ontstond doordat de mens kennis ging combineren, gebruik maakte van verbeeldingskracht, middelen accumuleerde en gedrag coördineerde om oorlog te kunnen voeren (Cummings, 1993). Het concept strategie wordt gevormd door het gebruik van krachten en middelen van een militaire eenheid om doelstellingen te bereiken waarvoor plannen en doelen worden geformuleerd en uitgevoerd (Rainey, 2014, p. 193). Strategie is afgeleid van het woord 'strategos', een van oudsher Atheense titel welke ontstond na de democratische revolutie van Kleinsthenes. In Athene ontstond een nieuw sociaal politieke structuur nadat Kleinsthenes een succesvolle revolutie tot stand had gebracht tegen de Spartaanse heerschappij. Kleinsthenes stelde 10 nieuwe regio's aan binnen Athene waarbij iedere regio zowel militair als politiek verantwoordelijk was voor dat deel van Athene. De militair verantwoordelijken binnen de regio noemde men 'strategos', welke samen met de andere strategos de Athenese krijgsraad vormde. Stategos is een samenvoeging van het woord
'stratos', wat leger betekent en het woord 'agein' wat leiding geven betekent. Oorlogsvoering kreeg
door deze indeling een steeds meer gecoördineerde functie (Cummings, 1993).
Het terugkijken naar de oorsprong van strategie kan helpen bij het analyseren van het begrip en het bepalen van de basisprincipes van strategie binnen organisaties (Cummings, 1993). Er zijn in de loop der jaren verschillende opvattingen ontstaan over het begrip strategie. Hierdoor is strategie niet eenduidig en is consensus over de betekenis niet gemakkelijk te vinden (McKiernan, 1997). Ook blijkt hedendaags niet iedere organisatie dezelfde definitie te hanteren bij de term ‘strategie’ (Thomas, Wilson, & Leeds, 2013). De grote variatie aan culturen, ervaringen en percepties en het feit dat perceptie van het begrip strategie verandert voor individuen maakt dat ambiguïteit onvermijdelijk is (Nag et al., 2007)
Het concept ‘strategie’ kan worden gezien als het gebruiken van middelen en sterke punten van de organisatie om doelstellingen op langere termijn te behalen (Rainey, 2014, pp. 195-196). Strategie is een uitbreiding op de missie van een organisatie en een doelgerichte- of in bepaalde gevallen
verhullende, connectie tussen de organisatie en de omgeving. Strategie wordt gebruikt als middel om belangrijke strategische knelpunten te kunnen ondervangen en aan te pakken. Het is belangrijk om patronen te herkennen in een breed perspectief en de verschillende factoren als beleid, beslissingen, middelen en acties hierop af te stemmen. Strategie zal veelal falen indien bepaalde constructieve factoren bij de afstemming ontbreken (Bryson, 2011, pp. 219 - 220)
Het is echter wel van belang dat organisaties zich actief bezig houden met strategie. Hedendaags is strategie namelijk een essentieel onderdeel in theorieën over management en het besturen van organisaties (Thomas, Wilson, & Leeds, 2013). Strategie is nodig om onzekerheid te beperken, continuïteit te creëren en aan intrinsieke behoeften voor orde tegemoet te komen. Strategie kan worden gebruikt als vereenvoudigend concept voor het behalen van doelstellingen en het communiceren van het bestaansrecht van de organisatie. Tevens zorgt strategie voor een focus en coördinatie van interne en externe activiteiten. De kracht van organisaties ligt in het samenwerken en het ondernemen van collectieve acties. Strategie zorgt hierbij voor een consistente richting en een collectief doel (Mintzberg, 1987).
2.2 STRATEGISCHE PLANNING
Om een strategie in de praktijk vorm te geven maakt men gebruik van strategische planning. Strategische planning helpt managers en bestuurders in de publieke sector om te gaan met strategische vraagstukken (Bryson, 2011, p. 1). Strategische planning valt samen met implementatie van deze planning onder het concept ‘strategisch management’. Bryson (2004) definieërt strategische planning als volgt; 'a disciplined effort to produce fundamental decisions and actions that
shape and guide what an organization (or other entity) is, what it does, and why it does it’ (p. 6). In
de nieuwe editie van zijn boek omschrijft Bryson (2011) strategische planning als volgt; ‘a
deliberative, disciplined approach to producing fundamental decisions and actions that shape and guide what an organization (or other entity) is, what it does, and why’ (pp. 7-8). Opmerkelijk aan de
nieuwe definitie is dat ‘deliberative’ is toegevoegd waardoor beraadslagen, consulteren en overleggen een meer prominente rol krijgen. In dit onderzoek is de meest recente definitie van Bryson (2011) voor strategische planning gehanteerd.
Planning wordt veelal gebruikt als methode voor het hebben van controle, het reduceren van onzekerheden en het minimaliseren van verassingen of onvoorziene zaken (Mintzberg, 1993). Vaak gaat dit gepaard met een bepaalde vorm van formalisatie. Volgens Mintzberg (1994a) is strategische planning een formaliserende procedure voor het vervaardigen van duidelijke afgesproken resultaten in de vorm van een geïntegreerd besluitvormingssysteem (Mintzberg, 1994a, p. 12).
Mintzberg (1994b) benoemt dat strategische planning geen middel is dat strategie voortbrengt maar eerder de resultaten van strategieën die al zijn geïnitieerd bestendigt. Hierdoor is de term strategische planning mogelijk tegenstrijdig. Het gaat namelijk niet om vooruit plannen maar het structureren van wat al bestaat (Mintzberg, 1994b). Door de jaren heen is er steeds discussie geweest over de werkelijke betekenis en inhoud van het begrip ‘strategische planning’. Ansoff (1994) weerlegt de strijdigheid die Mintzberg benoemt. Hij stelt dat strategische planning inderdaad veranderlijk is en dat het juist een flexibel interpretabel concept is (Ansoff, 1994). De omgeving en organisaties veranderen en daarmee ook het gebruik van strategisch management. Het is van belang
om een duidelijke scheiding te behouden tussen de begrippen strategisch management en strategische planning. Veelal beginnen stappen die betrekking hebben op het strategische planningsproces halverwege de implementatie van strategieën die al geformuleerd zijn in een eerder stadium. Desondanks is het raadzaam om strategische planning te beschouwen als eerste stap van strategisch management (Bryson, 2011, p. 28).
Strategische planning kan worden gezien als een handvat om managers of leiders te helpen bepalen wat er gedaan moet worden, hoe dit gedaan moet worden en waarom dit gedaan moet worden (Bryson, 2011, p. 8). Het is een methode waarmee ingespeeld kan worden op een situatie in een specifieke context om tot een bepaald resultaat te komen. Strategische planning berust in mindere mate op een kosten-batenanalyse, meer op een weloverwogen en beargumenteerde samenloop van keuzes waardoor de handvaten die strategisch planning aanreikt, bruikbaar zijn voor gebruik in de publieke sector en het toevoegen van publieke waarde (Bryson, 2011, p. 17).
Bryson (2011) voorziet men van een simplistische structuur van strategische planning door gebruik te maken van de ABC’s van strategische planning. “A” staat voor de positie waar je op dat moment staat. De “B” staat voor waar je nu precies wil naartoe wil en de “C” is de manier waarop je van A naar B komt. De inhoud van A en B betreffen zaken als de bestaande of nieuwe visie van de organisatie, structuren, communicatie systemen, middelen, kwaliteiten van het personeel en mogelijkheden die de organisatie heeft. C betreft het strategisch plan om daadwerkelijk verandering te kunnen bewerkstelligen. Het is echter ook duidelijk dat strategische planning bij C niet inherent is aan het bewerkstelligen van succes. Van belang is dat het plan wordt vormgegeven met de middelen die de organisatie ter beschikking heeft (Bryson, 2011, pp. 9-12).
2.3 STRATEGISCH MANAGEMENT
Om een strategisch plan vorm te kunnen geven is strategisch management van belang. In de wetenschappelijke literatuur zijn er drie stromingen te definiëren wanneer wordt gekeken naar het begrip ‘strategisch management’. Veel theorieën zijn gericht op de private sector. Daarnaast zijn er ook theorieën die zowel de publieke- als private sector ondervangen en theorieën specifiek gericht op strategisch management in de publieke sector. De eerste twee categorieën zijn het beste vertegenwoordigd. Er wordt echter in toenemende mate ook in de publieke sector gebruik gemaakt van strategisch management. Vaak gaat grote verandering gepaard met de inzet en adoptie van door strategisch management geïnspireerde aanpakken vanuit de private sector (Sminia & Nistelrooij, 2006). Deze organisatieverandering en bijbehorende strategische aanpak vloeien veelal voort uit verandering van het beleid of regelgeving, technologische verandering, vervanging van het topmanagement of reorganisaties (Sminia & Nistelrooij, 2006).
Strategisch management is een actueel onderwerp binnen veel organisaties (McKiernan, 1997). Er zijn vele modellen en theorieën beschikbaar die richting geven aan strategisch management (Rainey, 2014, p. 195). De vraag is nu wat er precies onder dit begrip wordt verstaan. Over deze vraag hebben wetenschappers en onderzoekers zich veelvuldig gebogen. De onduidelijkheid wordt onder andere veroorzaakt door de brede toepasbaarheid van het begrip en de overlap met disciplines als economie, sociologie, marketing en psychologie (Nag et al., 2007). Er kan dan ook vanuit verschillende invalshoeken invulling worden gegeven aan strategisch management. Theorieën die
betrekking hebben op strategisch management zijn veelal interdisciplinair (Bettis et al., 2014). Het is echter wel een begrip waar iedereen een beeld bij heeft gevormd (Nag et al., 2007). Bij strategisch management worden veelal competitie, concurrentievoordeel, industrieën, organisaties, en de omgeving als dynamische factoren beschouwd. Oorzaak en gevolg zijn veelal ingebed in tijd en afhankelijk van het gekozen pad. De realiteit is echter vaak te complex, te breed en te divers om volledig begrepen te worden zonder een bepaalde mate van simplificatie (Bettis et al., 2014). Veelal beginnen studies en theorieën over strategisch management met een planning en organisatorische fase (Rainey, 2014, p. 195).
In een zeer pragmatische vorm houdt strategisch management in dat de organisatie een koers uitzet voor zichzelf rekening houdend met bedreigingen vanuit de omgeving om doelstellingen te kunnen behalen. Een goede strategie zorgt ervoor dat een organisatie, zelfs wanneer fouten worden gemaakt in het traject of wanneer er vanuit een minder bevoorrechte positie wordt gestart, toch succesvol kan zijn (Mintzberg, 1987). Strategisch management gaat over het maken van keuzes die nodig zijn om de organisatie te onderscheiden bij het vervullen van de behoefte van de klant (Porter & Lee, 2015). Hierbij speelt tevens het anticiperen op de externe omgeving een belangrijke rol (Bryson, 2010). Het is dan ook van belang dat organisaties zich bezig houden met strategisch management (Mintzberg, 1987).
Strategisch management is een veelomvattender begrip dan strategische planning. Strategisch management is namelijk een overkoepelend concept waaronder strategische planning maar ook de implementatie hiervan samenkomen. Deze implementatie kan geschieden binnen onderdelen van de organisatie of de organisatie als geheel. Het is een continu proces ter vervulling van de taken, verantwoordelijkheden en doelstellingen van de organisatie en het creëren van toegevoegde waarde. Strategisch management behoort tot een onderdeel van het bestuur van een organisatie (Bryson, 2011, pp. 25-26).
Strategische planning helpt bij het verhelderen van doelen, mandaten, strategieën en het bouwen van een solide en bestendige organisatie hetgeen bijdraagt aan succes op langere termijn. Er ligt echter op dat moment alleen een plan, implementatie hiervan geschiedt nog niet. Door middel van implementatie kan de organisatie daadwerkelijk haar beoogde doelstellingen realiseren, zich ontwikkelen en toegevoegde waarde verwezenlijken. Hierbij komt strategisch management aan de orde. Met behulp van een solide strategisch managementsysteem kunnen financiële en organisatorische onderwerpen worden ondervangen, prestaties worden gemonitord en kan de gewenste uitkomst worden gerealiseerd op lange termijn (Bryson, 2011, pp. 26-28).
Binnen organisaties hebben, door de jaren heen, management instrumenten de plaats ingenomen van strategie (Porter, 1996). Het is daarom van belang dat instrumenten en methoden voor het analyseren van strategie zorgvuldig worden geselecteerd op bruikbaarheid. Organisaties zetten strategisch management in om eigen middelen optimaal te kunnen exploiteren om zodoende het beste resultaat kunnen realiseren (Mintzberg, 1994b). Een groot deel van deze verantwoordelijkheid ligt bij de top van de organisatie of aangestelde stuurgroep. Veelal zorgt een sturingsgroep, de zogeheten ‘strategisch management groep’ voor het managen van het proces (Rainey, 2014, p. 195).
Er is onvoldoende grondslag om te beweren dat er bepaalde dominante factoren aanwezig zijn binnen strategisch management. Bepaalde auteurs stellen dat omgevingsfactoren bepalend zijn voor de strategie van de organisatie. Andere auteurs beweren echter dat het goed afstemmen van externe en interne factoren juist belangrijk is. Steeds vaker wordt bij strategisch management ook het belang van andere factoren benadrukt. Voorbeelden hiervan zijn de structuur van de organisatie zelf, de wijze waarop besluitvorming tot stand komt binnen de organisatie en de mate en wijze waarop controle plaatsvindt (Vinzant & Vinzant, 1999). Strategisch management is hiermee een geïntegreerd proces van strategische middelen zoals planning, een methode om middelen en mogelijkheden van de organisatie in te zetten en een methode om controle en evaluatie uit te voeren (Wechsler & Backoff, 1987). Strategisch management kan zowel in publieke als non-profit organisaties worden toegepast. Het is een uitgebreide aanpak ter bevordering van sturing en continuering van de organisatie waarbij rekening gehouden wordt met politieke besluitvormingsprocessen (Bryson, 2011; Walker & Bozeman 2011). Er is sprake van strategisch management wanneer organisaties de planning hebben geïnitieerd en mechanismen hebben ontwikkeld voor de implementatie van de strategie (Vinzant & Vinzant, 1996).
2.4 BELEIDSVORMING
Om een strategisch plan te verwezenlijken is naast strategisch management ook beleidsvorming van belang. Organisaties maken bij zowel de interne- als externe bedrijfsvoering gebruik van beleid. ‘Beleid’ is een gedragslijn voor de realisatie van bepaalde doelstellingen (VanDale, 2017). Vaak wordt de term gebruikt in combinatie met een bepaald discipline, te denken aan het personeelsbeleid of milieubeleid van bepaalde organisaties. De vraag is of deze definitie uit het woordenboek voldoende is om het begrip ‘beleid’ te ondervangen. In de wetenschappelijke literatuur is er zowel onderzoek gedaan naar beleid binnen de publieke als private sector. Dit onderzoek richt zich specifiek op de beleid en beleidsvorming van organisaties in de publieke sector.
Rond 1960 waren de vraagstukken rondom beleid in de publieke sector primair gericht op specifieke problemen als huisvesting, het bestrijden van armoede en het creëren van werkgelegenheid. Vanaf 1980 is er echter een verandering zichtbaar. Vraagstukken over beleid en beleidsvorming hebben steeds vaker betrekking om de samenwerking tussen de publieke en private sector. Hierdoor verandert zowel de inhoud van beleid als de manier waarop beleid tot stand komt. In het samenwerkingsverband tussen organisaties in de publieke en private sector, is steeds vaker een gelijke machtsverhouding te zien. Publieke organisaties zijn niet langer de dominante partij. Hierdoor wordt de hiërarchische verstandhouding genuanceerder en is een top-down aanpak steeds verder verdrukt door sociaal leren waarbij beleid gericht is op het vormen van relaties en samenwerkingsverbanden tussen publieke, semipublieke en private organisaties. Oplossingen worden vaak op een decentraal niveau gevonden binnen een specifieke lokale context (Neufville & Barton, 1987)
Er zijn verschillende wijzen waarop beleid tot stand komt. Zo kan door een bepaald incident of door een bepaalde gebeurtenis worden besloten op richtlijnen op te stellen maar beleid kan ook op incrementele wijze tot stand komen (Lindblom, 1958). Tevens kan de politiek en de publieke opinie van invloed zijn op de vorming van beleid in de publieke sector. Dit is afhankelijk van de prioritering op de politieke agenda en de mate waarin belanghebbenden betrokken zijn (May, 1991). De term
‘belanghebbenden’ omvat individuen of groepen met een aanmerkelijk belang in een organisatie zoals bonden, leveranciers, klanten, medewerkers, de samenleving en media (Rainey, 2014 p. 195; Haselhoff, 1987). Andere auteurs omschrijven beleid als ‘een plan van aanpak, een manier om te
managen of de uitoefening van openbare functie’ waarbij als voorbeeld overheidsbeleid wordt
genoemd (Wallace, 1972).
Beleid is een begrip dat eveneens multi-interpretabel is voor individuen. De makers van een bepaald beleid en diegene waarop het beleid van invloed is kunnen andere opvattingen hebben over het beleid. Beleidsmakers kunnen beleid als ruim begrip interpreteren waar anderen kiezen voor een meer conservatieve en voorzichtige interpretatie. Beleid is echter geen vaststaand gegeven (Wallace, 1972). Door ontwikkelingen en bewegingen in de samenleving kan beleid veranderen, worden aangevuld of juist minder rigide worden. Ook kan de interpretatie van een bepaald beleid veranderen. Verschuivingen in de interpretatie zijn veelal wel incrementeel en onopvallend op korte termijn. Maar er vinden wel constant bewegingen plaats waardoor beleid niet geheel vast te leggen is in steen (Wallace, 1972).
Naast financiële en juridische factoren heeft beleid ook te maken met gedrag van mensen en de invloed hierop (Tiemeijer & Jonkers, 2014). Het beleid dat overheden maken heeft invloed op een significant deel van de bevolking; soms miljoenen inwoners, direct en indirect. Beleid heeft als doel het bevorderen van bepaalde gewenste gedragingen en het bestendigen van bepaalde zekerheden voor zowel interne- als externe partijen. Vanuit de gedragswetenschap worden drie benaderingen voorgeschreven om het gedrag in te bedden in de beleidsvorming van publieke organisaties (Tiemeijer & Jonkers, 2014). Deze benaderingen worden omschreven in een publicatie door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2014) betreffende gedrag en het vormen van beleid. De benaderingen kunnen in cumulatieve vorm maar ook afzonderlijk in de praktijk van toepassing zijn.
De intradepartementale benadering richt zich op het faciliteren en bekrachtigen van gedragsaspecten binnen divisies en onderdelen van een organisatie. De organisatiestructuren en betrekkelijke autonomie van iedere divisie blijft bij deze benadering in stand gehouden. Ook interne richtlijnen en beleid blijven grotendeels behouden. Interne krachten worden versterkt om aan de gestelde eisen van dit beleid te kunnen voldoen. Hiervoor kan bijvoorbeeld kennis in huis worden gehaald of kunnen bepaalde professionals worden aangesteld. Het is echter niet voldoende om slecht één individu aan te stellen. Er moet een bepaalde kritische groep ontstaan met draagvlak. De keerzijde van deze benadering is dat input voor beleid veelal beperkt blijft tot die divisie. Het voordeel is dat kennis blijft hangen binnen de divisie en niet verdwijnt samen met tijdelijk aangestelde krachten of opdrachtgevers.
De tweede benadering is de interdepartementale aanpak. Bij deze aanpak wordt de focus niet gelegd op onderdelen of divisies, maar op een centrale partij. Hierdoor is bijvoorbeeld niet een ministerie verantwoordelijk voor een bepaald beleid maar de gehele Rijksoverheid. Hiervoor kan eventueel een centrale partij worden aangesteld welke bepaalde verantwoordelijkheden op zich neemt die betrekking hebben op beleidsvorming en de invulling daarvan. Ook kan deze partij de verschillende divisies ondersteunen bij het beleidsproces en fungeren als kennisinstituut. Beleid en de vorming
daarvan worden hierdoor gelijkgetrokken over meerdere onderdelen. Problemen met betrekking tot beleid kunnen collectief worden aangepakt.
Tot slot wordt het aanscherpen van het beleids- en wetgevingsproces als derde benadering genoemd. Dit is de meest effectieve manier om beleid door te voeren binnen organisaties. Het is op die manier gemakkelijker om instrumenten in te zetten ter bevordering van gewenste output en controle hierop. Voorbeelden zijn evaluaties, openbaarheid en documentatie. Deze benadering leidt veelal tot een algehele stijging van de kwaliteit van beleid. Er zijn echter ten opzichte van de andere twee benaderingen meer aspecten van invloed op deze benadering. Hierbij kan worden gedacht aan factoren met betrekking tot jurisprudentie of maatschappelijke verantwoording en financiële aspecten. Besluitvorming duurt over het algemeen langer en de kansen op falen zijn groter. Het is raadzaam om bij de inrichting van beleid, testen uit te voeren betreffende de haalbaarheid of te onderzoeken of een dergelijk beleid in andere organisaties of landen succes heeft gehad (Tiemeijer & Jonkers, 2014)
Het opstellen en bepalen van beleid binnen organisaties is situationeel (Lindblom, 1958). Beleid moet passen binnen de context en ondersteuning bieden aan het beoogde doel in die context. Het is echter niet altijd gemakkelijk om beleid vast te stellen. Er zijn namelijk veel verschillende actoren die invloed uitoefenen op het proces van beleidsvorming. Beleidsmakers zullen deze actoren moeten meenemen in het beleidsvormingsproces om zodoende voldoende draagvlak te creëren en te onderbouwen waarom er gekozen is voor een bepaald beleid (Lindblom & Woodhouse, 1993, pp. 73-75). Ook zijn kennis en macht belangrijke factoren bij beleidsvorming (Parsons, 2002). De politiek speelt een rol bij het vormen van beleid (May, 1991). Het is niet mogelijk om het politieke aspect uit beleidsvorming te halen, dit is ook niet gewenst. Beleid wordt namelijk gevormd door discussie en compromissen met verschillende belanghebbenden.
Bij beleidsvorming binnen de publieke sector wordt rekening gehouden met het lerend vermogen van de maatschappij en de organisatie zelf. Ook van falend beleid kan men leren. Het is een middel om richtlijnen vast te stellen ter oplossing van bepaalde problemen en om ontwikkeling te faciliteren. Om dit als zodanig te kunnen bewerkstelligen zouden overheidsorganisaties niet direct moeten beslissen wat wel en niet goed is, maar zou beleidsvorming meer als een dynamisch proces moeten worden gezien (Parsons, 2002)
Het vormgeven van beleid wordt omschreven als "het proces van bedenken, ontwikkelen en
afstemmen van een werkwijze en bijbehorende acties gericht op de verbetering van een bepaald probleem’ (May, 1991). Het politieke aspect is niet meegenomen in deze definitie, echter is dit wel
een belangrijk aspect in de vormgeving van beleid (May, 1991; Parsons, 2002). Goed ontwikkeld beleid is belangrijk maar veelal niet voldoende om de gewenste uitkomst te kunnen realiseren. Het is een instrument dat gebruikt kan worden voor de realisatie van doelstellingen (May, 1991).
Om het proces van beleidsvorming te kunnen analyseren is het van belang om verdiepend in te gaan op de verschillende stappen die zijn genomen in het beleidsvormingsproces. Hiervoor dient iedere stap en gebeurtenis van het beleidsvormingsproces in kaart te worden gebracht (Lindblom & Woodhouse, 1993, p. 10). Een bruikbare tool hiervoor is het opstellen van een tijdlijn. Men begint daarbij veelal met het definiëren van de wijze waarop het probleem, waarvoor beleid is opgesteld,
op de politieke agenda is verschenen. Vervolgens worden ook politieke en juridische factoren meegenomen en wordt gekeken naar de wijze waarop implementatie en evaluatie heeft plaatsgevonden. De aanname van deze aanpak is wel dat beleidsvorming een rationeel en logisch proces is met een begin, middenstuk en einde. In de praktijk blijkt dit niet altijd zo te zijn. Doordat veel partijen betrokken zijn, komt het voor dat coherentie over de juiste definitie van het probleem mist. Tevens is het niet altijd duidelijk in welke stap van het proces de definitieve besluitvorming dient plaats te vinden. Ook kunnen bepaalde zaken met opzet onbesproken blijven om besluitvorming te versnellen of voor politiek gewin (Lindblom & Woodhouse, 1993, p. 11). De evaluatie van het geïmplementeerde beleid, wat vaak aan het einde van een proces plaatsvindt, wordt veelal niet gezien als laatste stap in het beleidsvormingsproces tenzij er vervolgacties op het beleid zijn geformuleerd. Geordende stappen zijn niet altijd toereikend bij de analyse van het beleidsvormingsproces. Beleidsvorming is een complex proces waarop veel actoren van invloed zijn. Ondanks de haken en ogen aan deze stapsgewijze manier van onderzoeken op welke wijze beleid tot stand komt, blijft deze manier een populaire en bruikbare methode voor onderzoek. Zeker wanneer er een verdiepende focus plaatsvindt in de stappen van beleidsvorming (Lindblom & Woodhouse, 1993, pp. 10-12).
2.4.1 STRATEGISCHE PLANNING & BELEIDSVORMING
In de literatuur wordt veelal gestreefd naar een alomvattende aanpak voor de vorming van beleid en de achterliggende processen. Dit blijkt echter in de praktijk weerbarstig. Zo wordt veelal ook ad hoc gereageerd. Er wordt hierdoor beleid opgesteld waarvan de gevolgen op langere termijn onvoldoende zijn onderzocht. Zaken als condities voor succes en een analyse van de mogelijke uitkomsten ontbreekt hierdoor (Gunsteren, 1972, pp. 6-7).
Wetenschappelijk onderzoek op het gebied van planning en beleidsvorming wijst uit dat men streeft naar een vernieuwde en alomvattende wijze van beleidsvorming op een gestructureerde manier. Het is echter in de praktijk niet mogelijk om één alomvattende aanpak te hanteren voor verscheidene kwesties. Iedere situatie is anders en verschillende factoren en actoren zijn van invloed (Gunsteren, 1972, pp. 8-36). Voorbeelden hiervan zijn de politieke netwerken, het draagvlak en de macht (Rainey, 2014, p. 144). Ook dient er per casus andere problematiek te worden ondervangen. Vorming van beleid geschiedt als gevolg van deze complexiteit veelal op een dynamische wijze (Lindblom & Woodhouse, 1993).
Dit maakt dat de methoden die gebruikt moeten worden voor de analyse van zowel planning als beleidsvorming flexibel en op meerdere gevallen toepasbaar moeten zijn om aansluiting te vinden op de specifieke situatie. In de volgende paragraaf wordt ingegaan op het proces van strategisch management en beleidsvorming door middel van het drieluikmodel van Haselhoff.
2.5 DRIELUIK VAN HASELHOFF
Het voortbestaan van een organisatie wordt gewaarborgd doordat een organisatie op langere termijn ervoor zorgt dat zij voldoende waarde toevoegt aan de omgeving en de tegenprestatie hiervoor niet groter is dan de opbrengst. De samenleving is uiteindelijk bepalend voor het voortbestaan van deze organisatie. In de publieke sector liggen deze waarden anders dan in de
private sector. In de private sector gaat dit namelijk veelal over commerciële stromen terwijl dit in de publieke sector vaak politiek en maatschappelijk draagvlak betreft.
De samenleving bestaat uit een breed pallet aan actoren. Deze actoren zijn opzichzelfstaand ook dynamisch. Hierdoor ontstaat een complex netwerk waarin verandering directe en indirecte gevolgen heeft voor organisaties. De dynamiek en verbondenheid tussen verschillende actoren binnen een samenleving zorgen er voor dat de omgeving van een organisatie nooit helemaal zeker is. Daarnaast is deze omgeving van organisaties gevoelig voor veranderingen. Door middel van strategisch management zorgt de organisatie ervoor dat er wordt ingespeeld op ontwikkelingen om zodoende een positief resultaat realiseren en toegevoegde waarde leveren aan de maatschappij. Hierdoor verkrijgt de organisatie meer bestaanszekerheid.
Haselhoff (1987) omschrijft drie belangrijke aandachtspunten voor strategisch management. Het eerste punt dat wordt benoemd is de ‘macht’. Door middel van het uitoefenen van macht kunnen organisaties inspelen op mogelijkheden tot ontwikkeling en potentiële bedreigingen uit de weg gaan. Macht houdt hierbij in dat de krachten en capaciteiten van de organisatie worden ingezet om in te kunnen spelen op ontwikkelingen in de omgeving. Hiertoe behoort ook het inzetten van de schijn van macht, bijvoorbeeld door informatie te verzwijgen of door het onterecht verheerlijken van output. Macht kan bestaan uit verschillende aspecten en kan daarom ook op veel manieren worden uitgeoefend. De mate van macht is mede bepalend voor de mogelijke strategische opties die een organisatie heeft. Doordat veel organisaties en de samenleving macht uitoefenen, is het niet ondenkbaar dat organisaties welke een bepaalde strategie hebben geformuleerd, deze op termijn moeten aanpassen.
Bij strategisch management is het van belang dat de organisatie zo min mogelijk voor verrassingen komt te staan. Om die reden is het tweede punt van aandacht volgens Haselhoff (1987) de ‘informatie’ waarover organisaties beschikken. Om een gedegen strategisch beleid te voeren is het van belang dat de organisatie beschikt over zoveel mogelijk juiste informatie vanuit de omgeving. Wanneer bepaalde ontwikkelingen een potentiele bedreiging vormen voor de organisatie is de deugdelijkheid van specifieke informatie van steeds groter belang om passende strategische acties te ondernemen.
Het laatste aandachtspunt dat wordt aangedragen is de ‘betekenis’ van de organisatie voor belanghebbenden. Deze belanghebbenden hebben een aanmerkelijk belang en zijn bepalend voor het bestaansrecht van de organisatie (Rainey, 2014 p. 195; Haselhoff, 1987). Bij de vorming van strategisch beleid is het dus van belang dat de organisatie zorgvuldig omgaat met de belangen van alle belanghebbenden en hier een bedachtzame afweging in maakt. Ook de publieke belangen dienen meegenomen te worden in deze afweging, organisaties hebben in deze tijd ook een maatschappelijke verantwoordelijkheid.
Strategisch management omvat dus het gebruik van macht, een juiste informatievoorziening en uitputting hiervan om doeltreffende keuzes te maken en het correct afwegen van alle belangen om zodoende correcte actie te ondernemen. Haselhoff benadrukt dat er ook andere factoren van invloed zijn maar vestigt de aandacht op deze drie. Het voldoen aan alle drie is in de praktijk niet altijd zo evident, veelal botsen de drie punten van aandacht met elkaar. Daarnaast wordt benadrukt dat
zingeving de meest belangrijke factor is voor het voortbestaan van een organisatie. In de wetenschappelijke literatuur bestaan drie verschillende benaderingen voor strategisch management. Dit zijn de synoptisch rationele, de politieke, en de interpretatieve benadering. Deze drie benaderingen zijn terug te vinden in de eerder genoemde criteria (Haselhoff, 1987).
2.6.1 DE SYNOPTISCHE BENADERING
De synoptische benadering is gericht op het creëren van overzicht en het gestructureerd bepalen op welke wijze de organisatie optimaal functioneert in haar omgeving. Hierbij is het frequent uitvoeren van omgevingsanalyses van belang. Door middel van een georganiseerde alomvattende aanpak en rationele besluitvorming wordt bepaald hoe de organisatie kan reageren op haar omgeving naar gelang er veranderingen plaatsvinden. De focus blijft hierbij gericht op het behalen van de duidelijk vooraf gestelde doelstellingen met een zo optimaal mogelijk resultaat. Er wordt niet direct actie ondernomen maar eerst een duidelijk, veelomvattend plan opgesteld waarna implementatie plaatsvindt. Hierbij wordt samenhang gezocht tussen de verschillende strategische acties in het plan. Deze benadering bestaat veelal uit gestructureerde richtlijnen welke aangeven op welke wijze en in welke volgorde strategische beslissingen moeten worden uitgevoerd. Hierbij worden zowel bepalingen gedaan voor het proces als voor de inhoud. De synoptische benadering is een pro actieve benadering waarbij ondernemingen zelf het initiatief nemen om op regelmatige basis de omgeving te analyseren en kansen en bedreigingen te bepalen om passende strategische actie te kunnen ondernemen. Ansoff kenmerkt dit ook wel als de ‘self-triggered response’ (Haselhoff, 1987). Contingentietheorieën, waarbij vorming van de organisatie veelal geschiedt door invloed van factoren uit de omgeving, kunnen onder de synoptische benadering worden geplaatst.
Aan de synoptische manier van strategievorming kleven wat complicaties in de praktijk. Voor een implementatie van strategische beslissingen en acties wordt namelijk een beroep gedaan op de lijn- en staffuncties binnen de organisatie. Hiervoor dienen de verschillende betrokkenen mee te werken met de beoogde strategie. Dit blijkt in de praktijk echter niet altijd evident te zijn. De kans dat er wrijving of weerstand ontstaat is aanwezig. Zeker wanneer voor een radicalere aanpak is gekozen, is de kans op weerstand groot. Voor de implementatie van dergelijk strategisch plan is echter wel de toewijding van deze medewerkers nodig.
Indien de organisatie ervoor kiest om bepaalde interne belangen niet mee te wegen in de strategische besluitvorming, is de kans aanwezig dat bepaalde betrokkenen zich gepasseerd voelen waardoor draagvlak mist of vermindert. Wanneer de leiding alle belangen meeweegt, is het concretiseren van bepaalde strategische stappen echter complex. Veelal worden er compromissen gezocht welke ten koste gaan van de effectiviteit. In beide gevallen missen essentiële elementen voor het met succes implementeren van strategie. In de praktijk komt dit op de schouders te liggen van de onderliggende managementlagen. Hierdoor kunnen er afwijkingen ontstaan in het strategisch beleid. Ook is het de vraag of de strategie die gekozen is door het topmanagement nu wel de juiste is. De synoptische benadering is niet inherent aan een succesvol strategisch plan. Ook het topmanagement kan namelijk verkeerde inschattingen maken bij het opstellen van het strategisch plan.
Er is door verschillende wetenschappers onderzoek gedaan naar de synoptische benadering. Zo wordt onder andere genoemd dat leiderschap een belangrijke factor is in het implementeren van een
strategisch plan. Ook wordt genoemd dat de wijze waarop dergelijk strategisch plan tot stand komt en de strategie wordt geïmplementeerd, alsook sociale en politieke processen van groot belang zijn voor succes. Deze zorgen voor een betere implementatie van een strategie. De synoptische benadering zou hier in mindere mate aandacht aan besteden wat de zwakte vormt van deze benadering voor strategisch management. De synoptische benadering streeft naar vaste rationele structuren en heldere logica om deze vervolgens door middel van een strategisch plan door te voeren in de hele organisatie. Hierdoor ontbreekt een bepaalde vorm van flexibiliteit. De benadering zou onvoldoende aandacht besteden aan het menselijke aspect binnen organisaties. Bij strategisch management zijn juist ook de informele niet rigide processen van groot belang (Haselhoff, 1987).
2.6.2 DE POLITIEKE BENADERING
De politieke benadering richt zich in grotere mate op een praktische aanpak waarbij interne machtsfactoren en gebondenheid een grote rol spelen. Hierbij wordt gekeken naar de processen tussen individuen en de onderlinge verhoudingen in een bepaald kader. Ten opzichte van de synoptische benadering is de politieke benadering een gemoedelijker proces waaruit strategie op een natuurlijkere wijze voortvloeit. Alleen focussen op de externe omgeving kan in de praktijk tot complicaties leiden doordat intern de neuzen niet dezelfde kant op staan. De synoptische benadering besteedt hier in mindere mate aandacht aan ten opzichte van de politieke benadering. Het besluitvormingsproces in complexe context is geen objectief proces. Men moet vele factoren tegen elkaar afwegen om zodoende tot een gedragen strategische keuze te kunnen komen. Dit hoeft niet te betekenen dat de beste optie wordt gekozen. De stuurgroep neemt een besluit dat aan de voldoet aan de gestelde eisen en het minste weerstand op levert.
In de wetenschappelijke literatuur zijn verschillende benaderingen te vinden voor besluitvorming. Zo benoemt Lindblom het proces van ‘muddling through’ waarbij besluitvorming in de publieke sector op incrementele wijze tot stand komt. Een ander theoretische benadering is die van de ‘garbage can’ welke wordt benoemd door March en Olson. De vuilnisemmer staat symbool voor de verschillende elementen in de organisatie. Alle elementen die van invloed zijn op besluitvorming worden zoveel mogelijk los van elkaar gezien. Dergelijke modellen zijn echter niet alleen geschikt voor interne besluitvorming maar zijn ook van toepassing voor organisaties die sterk verbonden zijn met de omgeving.
De politieke benadering richt zich ten opzichte van de synoptische benadering in hogere mate op de processen binnen de organisatie. Zo wordt ook macht op een objectieve manier benaderd. Macht wordt gevormd door de gebondenheid van partijen. Wanneer een partij in mindere mate afhankelijk is van de ander en beschikt over voldoende substituten, is de macht van deze partij groter. Macht ontstaat door een wisselwerking tussen verschillende partijen. Ook macht is geen vast gegeven in de samenleving. In het machtsspel kunnen verschuivingen plaatsvinden waar partijen invloed op uit kunnen oefenen.
De politieke benadering heeft oog voor de dynamische processen binnen de organisaties. De organisatie is geen rigide systeem en er wordt rekening gehouden met het feit dat ieder een eigen belang heeft en eigen doelen nastreeft. Dit geldt ook voor belanghebbenden buiten de organisatie. De politieke benadering houdt in ogenschouw dat er onderhandelingsruimte bestaat tussen de verschillende partijen en organisaties. De omgeving en afspraken zijn dus beïnvloedbaar en indien
nodig kan de organisatie hier invloed op uitoefenen. Bijvoorbeeld door de aanpassing van het productassortiment, door beïnvloeding van medewerkers of door het doen van investeringen. Ook hierbij is macht een belangrijke component in de onderhandeling. Tevens bestaan er verschillen in de mate van betrokkenheid tussen interne- en externe partijen. Zeker in grote organisaties worden verschillende bedrijfsonderdelen beïnvloed door verschillende belanghebbenden. Het beïnvloeden van belanghebbenden vanuit de organisatie is om die reden niet evenredig voor verschillende organisatie onderdelen. De splitsing is daardoor niet altijd helder te krijgen.
Binnen de politieke benadering vindt strategische beleidsvorming plaats op incrementele wijze. Er wordt beweerd dat dit ook niet mogelijk is op een andere manier (Haselhoff, 1987). Een algehele organisatie strategie bestaat namelijk uit verschillende stappen, zogenoemde deelstrategieën. De betrokkenheid van partijen is voor iedere deelstrategie anders en ook de uitdagingen wijken per deelstrategie af. Door deze verscheidenheid wordt aan iedere deelstrategie anders vormgegeven. Het verschil in tijdspad en de benodigde acties zorgen voor een differentiatie en spreiding waardoor realistische implementatie alleen kan geschieden op incrementele wijze.
Om een succesvol strategisch beleid op te stellen als organisatie is het van belang dat er een balans wordt gevonden tussen enerzijds onderhandeling, overtuiging en leerprocessen en anderzijds het inzetten van macht, risico’s nemen en verantwoording dragen voor gemaakte keuzes. Het topmanagement speelt hier een belangrijke rol in. Zij dient sturing te geven aan interne actoren door te stimuleren en te sturen. Hierbij benadrukken wetenschappers dat de top terughoudend dient te zijn met het vaststellen van beleid. Gezien de dynamiek van processen is het belangrijk dat de stuurgroep ruimte openhoudt voor mogelijke aanpassingen.
Binnen de politieke benadering bestaat er echter wel ruimte voor inzichten op basis van de synoptische benadering. Het is belangrijk dat er van tevoren een plan of richting wordt gekozen ter verduidelijking van het doel van de organisatie. Deze dient voldoende onderbouwd te worden. Het is echter niet mogelijk om volledige invulling aan het strategisch plan te geven, dit gebeurt in een later stadium. Daarnaast zijn er ook risico’s verbonden aan de politieke benadering. Zo kan een verkeerde inschatting van machtsfactoren of politieke processen nadelig zijn voor het strategisch management van een organisatie. Ook is het van belang dat de zingeving van een bepaalde strategie kenbaar wordt gemaakt. Dit vormt een uitdaging binnen de politieke benadering. Hier is onder andere voorstellingsvermogen van belang (Haselhoff, 1987).
2.6.3 DE INTERPRETATIEVE BENADERING
Tot slot omschrijft Haselhoff (1987) na de synoptische en politieke benadering als derde en laatste benadering de interpretatieve. De interpretatieve benadering is ten opzichte van de andere twee veel meer gebaseerd op subjectieve beleving van besluitvorming. Wanneer een organisatie de perceptie van haar corebusiness weet te wijzigen, zullen ook processen in de loop der tijd hierop aansluiting vinden. Hierdoor wijzigt ook de strategische essentie van de organisatie. Bij de synoptische benadering is dergelijke wijziging van het strategisch beleid voor een groot deel slechts op objectieve grondslag gebaseerd.
In de literatuur over sociale fenomenen kent men twee vormen van interpretatie van de werkelijkheid. Hierin staan de subjectivistische en objectivistische zienswijze recht tegenover elkaar.
Deze scheiding is van belang bij de verdere uitwerking van de interpretatieve benadering. De objectivistische zienswijze “ziet samenleven als dingachtige feitelijkheid, die de mensen beheerst en
hen van buitenaf vormt in een voortdurend proces van socialisering” (Haselhoff (1987). De
subjectivistische zienswijze “ziet datzelfde samenleven als een netwerk van menselijke betekenissen,
als evenzovele belichaming van menselijke activiteit” (Haselhoff (1987). De objectivistische zienswijze
is vooral terug te zien in de synoptische benadering voor strategisch management. De politieke benadering heeft echter kenmerken van de subjectieve zienswijze. De interpretatieve benadering maakt geen veronderstellingen vanuit een objectivistische zienswijze op de praktijk maar van een beeld van de realiteit geschetst door diegene die de waarneming doet.
In de wetenschappelijke literatuur onderliggend aan de interpretatieve benadering wordt er onderscheid gemaakt tussen twee verschillende gegevens welke altijd van toepassing zijn en twee factoren waardoor complicaties kunnen optreden. Het eerste gegeven is externalisatie, hetgeen een extern gerichte tendens is waarmee een bepaalde subjectieve beeldvorming wordt gevormd door de organisatie. Dit doet de organisatie door de presentatie van productie en producten bij het ter beschikking stellen hiervan aan de maatschappij. Hierbij dient de presentatie te worden geïnterpreteerd als een breed begrip waartoe verschillende mogelijkheden behoren. Het tweede gegeven is objectiviteit waarmee juist afstand genomen kan worden van deze gemaakte maatschappij en deze wordt beschouwd als object voor interactie en beschouwing. Een voorbeeld van een objectivistische fout is dat men een vooroordeel heeft over een bepaalde typering zoals een handelaar. Deze aanname hoeft echter niet te kloppen. Het samenspel van externalisatie en objectiviteit creëert het beeld van de samenleving en wordt beïnvloed door het voorstellingsvermogen en de invulling van individuen. Dit heeft ook visa versa haar werking, de samenleving beïnvloedt het individu.
Een van de factoren waardoor complicaties optreden is vervreemding. Dit ontstaat door het verlies van samenhang tussen producten en het productie. Ook kan als complicatie reïficatie van de realiteit optreden. De objectieve beeldvorming van de omgeving wordt gebruikelijk. Hierdoor staat de realiteit op afstand van de maatschappij. De menselijke dimensie houdt hierdoor geen verband meer met de empirie. Men kan de realiteit dan alleen nog aanpassen. Deze zienswijze valt terug te redeneren naar strategisch management; de organisatie en haar omgeving zijn dynamisch en vormbaar. Dit betekent ook dat de organisatie zelf invloed moet uitoefenen op de omgeving. Wanneer het nut van handelingen duidelijk is kan ook het voorstellingsvermogen worden verbeterd. Dit voorkomt dat de organisatie haar flexibiliteit verliest en verhardt. Er is een tegenbeweging nodig, de zogenoemde de-reïficatie. Gestagneerde sociale processen kunnen weer in werking worden gezet door methodes als interactie en kritische reflectie. Hierbij speelt de organisatiecultuur ook een belangrijke rol. Door in te gaan op de drijfveren en vormen van motivatie kan men het voorstellingvermogen verbeteren.
Binnen de interpretatieve benadering wordt er een interpretatie gegeven van de werkelijkheid. Dit stimuleert het voorstellingsvermogen van de medewerkers. De leidinggevende top dient voor de bevordering hiervan echter wel actief input te leveren zodat men de interpretatie van begrippen op een juiste manier kan weerleggen in de praktijk. Dit kan bijvoorbeeld worden gedaan door middel van het bestendigen van een bepaalde organisatiecultuur, het gebruiken van symboliek en het actief inzetten van communicatiemiddelen waarbij ook de wijze waarop communicatie wordt gedaan van
