Prestatiemanagement binnen de uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard

(1)

Prestatiemeting binnen de

uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio

Hoeksche Waard.

DE ONTWIKKELING VAN HET PRESTATIEMETINGSSYSTEEM

TUSSEN 2010-2017.

2017

NAAM: HASIBE SIMSEK

STUDENTNUMMER: S1041444

DOCENT: GERRIT DIJKSTRA

DATUM: 10-01-2018

(2)

1

Voorwoord

Voor u ligt het onderzoeksrapport dat de afsluiting is van een vier maanden durende

onderzoeksperiode bij de uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard. Ook is dit onderzoek de afsluiting van de studie Master Management van de publieke sector aan de universiteit van Leiden.

Het schrijven van deze scriptie is voor mij een grote uitdaging geweest. Het zoeken van passende literatuur voor het theoretisch kader, het analyseren van het door middel van de theorieën uit het theoretisch kader zijn allemaal punten die voor mij een uitdaging geweest zijn om deze scriptie te voltooien. Middels deze scriptie heb ik mijn vaardigheden en mijn kennis op een hoger niveau weten te tillen, door veel aandacht te besteden aan het zelfstandig werken, onderzoeksvaardigheden en kennis van het openbaar bestuur. Afgelopen tijd is voor mij een zeer leerzame periode geweest, waarbij ik de vaardigheden heb toegepast die ik beheers en deze vaardigheden heb kunnen verbeteren.

Ik zou in het bijzonder de heer Gerrit Dijkstra willen bedanken voor zijn enthousiasme, begeleiding en steun en mij enorm heeft geholpen om mijn afstudeeronderzoek in goede banen te leiden. Daarnaast wil ik de Uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard bedanken voor de ruimte die de organisatie mij heeft gegeven om mijn afstudeeronderzoek te voltooien. Ik wil met name Nico Stolk, Brecht Sies, Petra van Prooijen, Goof Slooters, Jantine Schelling-Biesheuvel bedanken voor de hulp en ondersteuning die hebben kunnen leiden tot een goed onderzoek.

(6)

5

1. Inleiding

1.1 Inleiding

In de jaren ’80’ kwam de nieuwe managementfilosofie ‘New Public Management op als gevolg van de traditionele, logge, bureaucratische en inefficiënte organisaties in de publieke sector ( Hughes, 2003). Deze organisaties zouden net als in de private sector effectiever en efficiënter ingericht kunnen worden (Hughes, 2003). Er waren tekortkomingen in het traditionele model van de publieke sector die door middel van een bedrijfsmatige aanpak opgelost konden worden. Om bepaalde problemen binnen de publieke sector op te kunnen lossen was het van belang om verantwoording af te leggen over de geleverde prestaties. Daarom is het in de afgelopen jaren belangrijker geworden om naar de harde cijfers (de kwantiteit) te kijken in plaats van naar de kwaliteit van de dienstverlening te kijken voor het afleggen van verantwoording over de prestaties ( Hughes, 2003).

Het accent binnen de publieke sector kwam meer te liggen op de output en de outcomes in plaats van de input. De prestaties en de resultaten werden niet alleen belangrijker, maar ook de output en outcomes van de prestaties werden belangrijker. Door middel van de uitvoering van evaluatiemomenten over de output en de outcomes van de organisaties werd van organisaties verwacht om resultaten van de dienstverlening in cijfers weer te geven. Ook was het volgens Hughes belangrijk dat de publieke sector transparanter en toegankelijker zou moeten worden voor iedereen. De publieke sector en het personeel zouden ook flexibeler ingericht moeten worden (Hughes, 2003). Prestatiemeting bestond al voor de komst van het NPM . Het belang van prestatiemeting als instrument bij organisaties binnen de publieke sector steeg alleen na de opmars van het NPM ( Hughes, 2003).

Volgens de Bruijn 2008 brengt prestatiemeting positieve effecten met zich mee op het functioneren van organisaties binnen de publieke sector. Zo kan prestatiemeting leiden tot transparantie. De harde cijfers kunnen inzicht geven in de belangrijkste producten van de organisatie. Daarnaast maakt prestatiemeting sturing mogelijk, door bijvoorbeeld de medewerkers te belonen indien zij de norm halen. Ook kan prestatiemeting leiden tot het afleggen van verantwoording. Organisaties binnen de publieke sector zijn verplicht om verantwoording af te leggen aan de politiek en aan de burger. Door prestatiemeting kan dit op een andere manier vormgegeven worden, bijvoorbeeld door cijfers, tabellen en grafieken. De informatie is hierdoor goed te communiceren en goed te vergelijken met elkaar ( De Bruijn, 2006)

(7)

6 Het jaar 2015 is een belangrijk jaar geweest voor de gemeenten. Binnen het Sociaal Domein hebben 3 decentralisaties plaatsgevonden ( Movisie, 2015). Het kabinet kondigde in het regeerakkoord aan om de taken in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning, Jeugdwet en Participatiewet te beleggen bij de gemeenten. Vanuit de maatschappij was de vraag naar verschillende vormen van zorg en hulp toegenomen. De wens van de samenleving was om de zorg in het kader van het Sociaal Domein bij de bestuurslaag te beleggen die het dichtst bij de burger staat en dat er een financieringsstroom om het zorgen ondersteuningsaanbod te ontschotten zou komen. Door de vraag naar diverse vormen van zorg en hulp namen ook de kosten van de zorg toe. Om deze zorgbudgetten terug te dringen is er voor gekozen om de taken vanuit het Rijk naar de gemeenten te overhevelen. Verder zijn er ook een aantal inhoudelijke overwegingen geweest om te decentraliseren. Centraal zouden de kansen in plaats van de problemen van de burgers moeten staan. Dit houdt in dat de aandacht meer naar ondersteuning, zorg op maat en preventie moet gaan om de dure vormen van zorg terug te kunnen dringen. Hierdoor was er een instrument nodig waarbij de kwaliteit van de zorg gewaarborgd zou blijven en het organiseren van de zorg efficiënter zou verlopen ( VNG, 2014).

Ook is er binnen de uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard steeds belangrijker geworden ( Hoeksche Waard, 2017). Organisaties willen zoveel mogelijk cliënten, omdat de overheid de marktwerking en de concurrentie heeft opgelegd (Noordegraaf, 2007). De kwaliteit van de zorg kan volgens de Inspectie voor de Gezondheidszorg gewaarborgd blijven wanneer er informatie beschikbaar over de prestaties die geleverd zijn om zo toezicht te kunnen houden op de kwaliteit van de zorg. Ook is deze informatie nodig voor de cliënten die zelf een keuze willen maken om bepaalde behandelingen te nemen en bepaalde zorgaanbieders te kiezen. Van zorgorganisaties wordt dus verwacht dat zij zich moeten verantwoorden en transparanter moeten zijn, zodat diverse partijen inzicht kunnen krijgen in de geleverde prestaties van de organisaties. In het jaar 2007 is de westerse wereld bijvoorbeeld in een kredietcrises beland. In Nederland maar ook in de omringende landen als Duitsland en Engeland was een bezuinigingsperspectief noodzakelijk om de publieke sector anders in te richten en te organiseren. Vooral ten tijden van bezuinigingen wordt van veel overheidsorganisaties verwacht dat elke uitgegeven euro verantwoord wordt. Zo heeft de overheid prestatie-informatie nodig om goede keuzes te kunnen maken en beleid tegen over elkaar af te kunnen wegen ( Trimbos Instituut, 2013).

Gemeenten zijn dan ook vanaf 1 januari 2015 verplicht hun prestatie-indicatoren in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning ( hierna Wmo) weer te geven( VNG, 2014). Deze prestatie-indicatoren zijn ingevoerd om inzicht te verkrijgen in de outcome van de Wmo. Door middel van prestatiemeting krijgen gemeenten, cliënten en aanbieders inzicht in de effecten en de kwaliteiten van

(8)

7 de Wmo om zo de effectiviteit in de toekomst te kunnen verbeteren en de prestaties van verschillende Wmo- aanbieders met elkaar te kunnen vergelijken ( VNG, 2014).

Dat is te zien door vele fusies en reorganisaties die gemeenten doorvoeren om te kunnen bezuinigen. Een middel om de efficiëntie en de effectiviteit van de publieke dienstverlening te kunnen versterken is het gebruiken van prestatie-indicatoren (VNG, 2014). Zo kunnen de werkzaamheden uniform gemaakt worden bij gemeenten die prestatiemeting als instrument hanteren om de geleverde prestaties te verantwoorden. Zo kunnen ook bepaalde gemeenten beoordeeld worden op normen van de Wmo en de behaalde targets binnen de regio ( VNG, 2014).

Tot slot zijn er naast positieve effecten van prestatiemeting ook negatieve effecten van prestatiemeting. Een voorbeeld van een pervers effect is het vertonen van strategisch gedrag. Een organisatie kan bijvoorbeeld de productie volgens de norm van het prestatiemetingssysteem verhogen, maar vanuit professioneel vlak zal deze productie weinig of geen betekenis hebben, omdat het systeem alleen gemanipuleerd wordt in plaats dat de daadwerkelijke cijfers worden verhuld ( De Bruijn, 2006). Hierdoor kan er geen representatief beeld ontstaan van het prestatiemetingssysteem (De Waal & Kerklaan, 2004). In hoofdstuk 2 worden de soorten perverse effecten nader toegelicht. De functie van dit verhaal is om door middel van de twee wetmatigheden ( de Wet van de

Afnemende Effectiviteit en de Wet van de Mushrooming) van Hans de Bruijn te kijken onder welke condities deze perverse effecten zich uiten en of het prestatiemetingssysteem in de loop der tijd continu aangepast moet worden door de dynamiek in de omgeving.

1.2 Methodologie

1.2.1 Ontwerp

Dit onderzoek is een casestudie over prestatiemeting in het kader van de Wmo binnen de

uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard. Om inzicht te verkrijgen in de output en de outcome van de Wmo, wordt in deze casus gebruik gemaakt van het integrale

voortgangsrapportage Sociaal Domein HW (2016) om de prestaties van diverse Wmo-aanbieders met elkaar te vergelijken en in de toekomst te verbeteren ( VNG, 2014). Dit onderzoek is een kwalitatief onderzoek, maar om verdergaande informatie te vergaren en diverse resultaten te kunnen meten wordt ook gebruik gemaakt van kwantitatieve gegevens uit metingen van de uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoekshe Waard. Dit wordt ook wel triangulatie genoemd. Door gebruik te maken van diverse kwantitatieve en kwalitatieve methoden kan de validiteit van de resultaten/bevindingen toenemen ( Verhoeven, 2011).

(9)

8 Er wordt voor het toetsingskader voornamelijk gebruik gemaakt van het boek Prestatiemeting van Hans de Bruijn (2006) om de case ‘ Prestatiemeting binnen de uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard’ te toetsen.

Er is voor een casestudy gekozen om diepgaande informatie in te winnen over de

prestatiemetingssystemen binnen de uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard tussen de periode 2010-2017. Indien er perverse effecten optreden ten gevolge van het gebruik van het prestatiemetingssysteem, worden deze perverse effecten beschreven en verklaard aan de hand van de literatuur in het theoretisch kader. Verder is er gekozen om semi-gestructureerde interviews te houden met werknemers die zich bezighouden met de prestatiemetingssystemen binnen zowel het Sociaal beleidsteam als de Uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard. Om achter de ontwikkelingen van het prestatiemetingssysteem vanaf het jaar 2010-2017 en de

mogelijke perverse effecten die kunnen optreden te komen, worden er respondenten geselecteerd met diverse functies.

Voor dit onderzoek is er gebruik gemaakt van een semi-gestructureerd interview tijdens het

afnemen van de interviews. Dit semi-gestructureerd interview kan er voor zorgen dat er diepgaande antwoorden verkregen kunnen worden.

Tevens wordt er een documentenanalyse uitgevoerd om het onderzoek zo volledig mogelijk uit te voeren en meer informatie in te winnen. Documenten als beschikkingen en rapportages over prestaties en cijfers worden geraadpleegd.

Ook zijn er achteraf nog telefoongesprekken gehouden met Nico Stolk ( project controller Wmo) en Brecht Sies ( interim manager Wmo) om bepaalde onduidelijkheden weg te werken en meer diepgaande informatie te vergaren.

Tot slot wordt door middel van het transcriberen het interview letterlijk uitgewerkt en wordt er gebruik gemaakt van open coderen, waardoor er labels worden gehangen aan de verkregen data/informatie die een verband hebben met de concepten die voortvloeien uit het theoretisch kader (Bryman, 2012).

(10)

9

1.2.2 Onderzoekspopulatie

Wat belangrijk is om te weten is dat het onderscheid tussen het Sociaal beleidsteam en de Uitvoeringsorganisatie Wmo. Het sociaal beleidsteam houdt zich voornamelijk bezig met de beleidscapaciteit en zijn vanuit hun verantwoordelijkheid bezig met de beleidslijn

strategisch/tactisch. De uitvoeringsorganisatie is meer bezig met het klantcontact. Beide domeinen hebben andere prestaties die voorop staan.

Om zowel de beleidsinhoudelijke kant via het sociaal beleidsteam als de uitvoeringskant via de regionale uitvoeringsorganisatie mee te nemen voor de effectiviteit van het prestatiemetingssysteem is dit onderzoek in zijn totaliteit uitgevoerd. Van de uitvoeringskant is gesproken met Brecht Sies ( Interim Manager Wmo). Aan de beleidskant is gesproken met Petra van Prooijen (Regionaal programmamanager/projectleider wmo, lid van het Sociaal beleidsteam), Jantine Schelling-Biesheuvel financieel medewerker vanuit het sociaal beleidsteam Hoeksche Waard en de

seniorbeleidsmedewerker maatschappelijk beleid Goof Slooters en aan de controle kant is gesproken met Nico Stolk (project controller voor het sociaal domein in de Hoeksche Waard). Tot slot is

gesproken met Joost Struijk de transformatiemanager sociaal domein van de regio Hoeksche Waard.

Deze professionals werken vaak samen en stemmen in het kader van de Wmo gezamenlijk af. De overige ambtenaren die werkzaam zijn binnen andere afdelingen worden niet betrokken in dit onderzoek. Er wordt met name gebruik gemaakt van bureauonderzoek en interviews om dit onderzoek uit te voeren.

Deskresearch: De normen waarden, de visies, de instructies en protocollen in het kader van prestaties binnen de Wmo worden geanalyseerd.

1.2.3 Validiteit en betrouwbaarheid

Door middel van deskresearch en interviews ( verschillende kwalitatieve methoden ) met

verschillende respondenten binnen de uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard wordt de interne validiteit verhoogd.

Ook de externe validiteit neemt toe, omdat de onderzoeksresultaten gegeneraliseerd kunnen worden naar de dienstverlening met betrekking tot de Wmo van de gemeenten die binnen deze regio vallen. Voornamelijk in de regio Drechtsteden, omdat deze regio’s vaak met elkaar

(11)

10 kunnen generaliseren naar andere publieke organisaties is het wel van belang dat de dienstverlening met betrekking tot de Wmo wel vergelijkbaar moet zijn met de werkwijze en dienstverlening van de regio Hoeksche Waard.

Door middel van het gebruiken van dezelfde vragenlijst (zie bijlage) tijdens het afnemen van de interviews, stijgt ook de betrouwbaarheid van het onderzoek. Bij een herhaling van dezelfde vragen kunnen er zelfde resultaten/bevindingen aangenomen worden doordat er dezelfde operationalisatie en conceptualisatie van de begrippen worden gebruikt. Dit zorgt voor een hogere betrouwbaarheid van het onderzoek. Een aandachtspunt is wel dat er gelet moet worden op externe factoren, zoals cultuurveranderingen, seizoenswisselingen of reorganisaties die de onderzoeksresultaten kunnen beïnvloeden. Dit kunnen factoren zijn, waardoor de respondenten de omstandigheden anders kunnen waarnemen en de interviewvragen anders kunnen beantwoorden.

(12)

11

1.3 Probleemstelling

Binnen de uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard wordt door middel van

prestatiemeting gestuurd op resultaten en wordt gekeken naar de output en de outcome. Het beleid van het sociaal beleidsteam, waar de uitvoeringsorganisatie Wmo onder valt, wordt uitgevoerd in een gemeenschappelijke regeling (regionaal). Dit betekent dat de prestatiemeting ook in regionaal verband gebeurd. De volgende gemeenten zijn verbonden aan de gemeenschappelijke regeling: gemeente Oud-Beijerland, gemeente Binnenmaas, gemeente Strijen, gemeente Cromstrijen en gemeente Korendijk.

Uit het eerste integrale voortgangsrapportage sociaal domein Hoeksche Waard 2016 blijkt dat er in het jaar 2015 door problemen rondom ICT een gebrek was aan adequate cijfers en er daardoor geen betrouwbaar beeld ontstond van de resultaten, namelijk de output en de outcome. Als gevolg van de ICT-problemen en het gebrek aan adequate cijfers is er geprobeerd om een nieuw ICT systeem in te voeren om dergelijke problemen te voorkomen in de toekomst. Om de sturings- en

monitoringsinformatie te verbeteren wordt er elk kwartaal een uitgebreide rapportage en een dashboard-overzicht opgesteld. Om de informatievoorziening verder te ontwikkelen wordt in het najaar van 2016 een plan van aanpak gemaakt over de ambities en de vervolgstappen om de informatievoorziening te optimaliseren. Dit is een essentieel doel voor de korte termijn. Voor het landelijke sturingsmonitor sociaal domein is het belangrijk om zo snel mogelijk de volledige gegevens aangeleverd te hebben. Dit is als gevolg van de ICT-problemen in 2015 in het kader van de Wmo niet mogelijk geweest ( Integrale voortgangsrapportage Sociaal Domein HW, 2016).

De uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard werkt door middel van een stoplichtenmodel aan de punten van het plan van aanpak. Zo wordt er gecheckt of de

uitvoeringsorganisatie Wmo op schema ligt en of de gemaakte planning nog haalbaar is( Integrale voortgangsrapportage Sociaal Domein HW, 2016).

Figuur 1. Stoplichtenmodel

Punt ligt op schema

Zorgen over de haalbaarheid van de planning Planning is niet haalbaar

(13)

12 ( Integrale voortgangsrapportage Sociaal Domein HW, 2016).

De keuze is van de 43 Wmo- regio’s en 388 gemeenten in Nederland naar de regio Hoeksche Waard uitgegaan, omdat ik werkzaam ben geweest bij de gemeente Oud-Beijerland die deel uitmaakt van de regio Hoeksche Waard. De toegang tot respondenten en het inwinnen van informatie is veel makkelijker geweest voor mij. Daarnaast is uit voorgaande naar voren gekomen dat de

uitvoeringsorganisatie van de regio Hoeksche Waard geen goed werkend prestatie- of

monitoringssysteem had vanwege ICT-problemen en wilde ik dit graag gaan onderzoeken door te kijken naar de ontwikkelingen van het prestatiemetingssysteem vanaf het jaar 2010-2017 ( Integrale voortgangsrapportage Sociaal Domein HW, 2016).

Binnen dit onderzoek wordt gekeken naar het dynamisch aspect van prestatiemeting. Dat houdt in dat de informatiebehoefte geen vaststaand gegeven is oftewel niet statisch is. In dit onderzoek staat het dynamisch perspectief centraal en wordt er gekeken hoe de systemen van prestatiemeting zich ontwikkelen in de loop der tijd. Vanwege het feit dat er perverse effecten volgens Hans de Bruijn (2006) zich voor zullen doen, zal de informatiebehoefte van het prestatiemetingssysteem aan veranderingen onderhevig zijn. Ook kunnen de beleidsdoelen van de belanghebbenden in de loop der tijd veranderen. Daarmee kan ook de informatiebehoefte van deze belanghebbenden

veranderen ( De Bruijn, 2006). Dit kan door verschillende factoren komen: bijvoorbeeld door seizoenswisselingen, veranderende situaties en veranderende doelen ( De Bruijn,2006). Bij het statisch perspectief wordt er gekeken of er perverse effecten zich voor doen en welke perverse effecten zich voor doen. Daar maakt Hans de Bruijn ook een vergelijking tussen

verschillende typen organisaties. In dit geval is er maar één organisatie dus een vergelijking tussen twee typen organisaties kan niet gemaakt worden. Echter zijn de beschouwingen over perverse effecten voor dit onderzoek wel relevant, vanwege het feit dat Hans de Bruijn (2006) zegt dat er perverse effecten zich zullen voordoen en zo zullen de systemen van prestatiemeting zich in de loop der tijd verder ontwikkelen. Dat is dan de koppeling met het dynamisch perspectief. In hoofdstuk 2 wordt deze koppeling nader toegelicht.

(14)

13

1.4 Vraagstelling

De uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard hanteert een prestatiemetingssysteem om de resultaten van de professionals te kunnen monitoren. De werknemers horen te voldoen aan de normen die worden gesteld vanuit de uitvoeringsorganisatie Wmo. Echter kan de prestatiemeting binnen de uitvoeringsorganisatie Wmo van de Hoeksche Waard onderhevig zijn aan dynamiek. Hierdoor wordt binnen dit onderzoek gekeken naar de afgelopen ontwikkelingen tussen het jaar 2010- 2017 van prestatiemeting binnen de uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard.

Hierbij staat de volgende vraagstelling centraal:

1.4.1 De centrale vraagstelling

In welke mate heeft het prestatiemetingssysteem van de uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard zich vanaf het jaar 2010-2017 ontwikkeld en hoe zijn deze ontwikkelingen te verklaren?

1.5 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie

Dit onderzoek is maatschappelijk relevant omdat er zoals in de inleiding is beschreven dat in de hedendaagse maatschappij het accent meer is komen te liggen op het behalen van targets en er niet meer of nauwelijks gekeken wordt naar de kwaliteit van de geleverde diensten maar naar de

kwantiteit. Prestatiemeting dat als instrument wordt gebruikt om te zorgen voor meer efficiëntie, kan ook de kwaliteit van de dienstverlening beschadigen ( De Bruijn, 2006). Daarom is het cruciaal om inzichten te verkrijgen in de effecten van prestatiemeting.

Dit onderzoek is wetenschappelijk relevant, omdat de uitkomsten van dit onderzoek inzicht kunnen geven over het effect van prestatiemeting op de dienstverlening m.b.t. Wmo en de bestaande theorieën over prestatiemeting verder uit te breiden.

(15)

14

2. Theoretisch kader

Binnen dit onderzoeksrapport wordt onderzocht hoe het prestatiemetingssysteem van de regio Hoeksche Waard zich vanaf het jaar 2010-2017 heeft ontwikkeld en hoe deze ontwikkelingen te verklaren zijn. Hiervoor worden de volgende twee wetmatigheden van het boek van Hans de Bruijn gebruikt over prestatiemeting, namelijk: de wet van Mushrooming en de wet van de afnemende effectiviteit ( De Bruijn, 2006).

2.1 Achtergrondinformatie

In de jaren tachtig heeft de opmars van het New Public Management ervoor gezorgd dat publieke instellingen steeds meer op private instellingen gingen lijken. Daarvoor lag de focus bij deze publieke instellingen minder op het verantwoordingsproces en handelden deze instellingen minder efficiënt. Daardoor kregen deze publieke instellingen veel kritiek en namen (gedeeltelijk) het werkproces van private instellingen over ( Noordergraaf et al, 2014). Volgens Steentjes (2012) zijn efficiëntie en effectiviteit gekoppeld aan elkaar, maar hebben een andere betekenis. Zo wordt het begrip efficiëntie oftewel doelmatigheid gedefinieerd als de mate van het gebruik van

middelen/instrumenten voor het bereiken van het einddoel ( Steentjes, 2012). Effectiviteit oftewel doeltreffendheid wordt volgens LaFasto & Larson (2001) beschreven als de mate waarin een organisatie in staat is om het beoogde doel te bereiken( LaFasto & Larson, 2001). In de jaren negentig kwam prestatiemanagement steeds meer op in de publieke sector ( Noordegraaf, et al. 2014).

2.1.1 Efficiëntie

Efficiëntie wordt in dit onderzoek gezien als de mate waarin de uitvoeringsorganisatie Wmo toezicht houdt over de te besteden middelen zoals geld en tijd. De uitvoeringsorganisatie Wmo probeert om met zo min mogelijk middelen de prestaties van werknemers te verhogen en hierdoor de uitvoering van het werkpakket te optimaliseren. Er wordt beoogd om het effect te realiseren ‘ de verhoging van de prestaties van werknemers en zorgen voor een betere kwaliteit van de prestaties’ door middel van de nieuwe prestatiemetingssystemen ( Telefoongesprek Nico Stolk, 2017).

(16)

15

2.1.2 Effectiviteit

Effectiviteit wordt in dit onderzoek gezien als

1. De mate waarin de uitoefening van prestatiemeting leidt tot het realiseren van de verhoging van de prestaties van de werknemers.

De effectiviteit van het prestatiemetingssysteem is van belang voor de verhoging en voor de

verbetering van de kwaliteit van de prestaties van de medewerkers. In dit onderzoek wordt gekeken welke ontwikkelingen zich hebben voorgedaan in de prestatiemeting van de regio Hoeksche Waard en hoe deze ontwikkelingen te verklaren zijn ( Telefoongesprek Nico Stolk, 2017).

2.2 Prestatiemanagement

Er zijn verschillende definities voor prestatiemanagement die de grondleggers van prestatiemanagement hebben toegekend aan dit begrip.

Zo beschrijft De Waal (2002) prestatiemanagement als een proces waarbij de strategie, missie en visie van een organisatie systematisch wordt vastgesteld en meetbaar wordt gemaakt om taken uit te kunnen voeren voor de bijsturing van de organisatie ( De Waal, 2002). Volgens Cokins (2004) andere grondleggers van prestatiemanagement staan systemen, processen en structuren centraal binnen prestatiemanagement. Terwijl de definiëring van De Waal meer het accent legt op de operationalisering dus het meetbaar maken van de visie, missie en de strategie( De Waal, 2002). Ook Noordegraaf et al (2014) hebben bijgedragen aan de begripsvorming van prestatiemanagement. Zij definiëren prestatiemanagement als volgt: Het genereren van prestatiegegevens door het inzetten van diverse technieken ( Noordegraaf et al., 2014). Het doel van prestatiemeting is het oplossen van overbodige overheidsuigaven en de verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening binnen de publieke sector. Het systeem voor prestatiemeting wordt tevens gebruikt als verantwoordingsmiddel om bijvoorbeeld prestaties van de medewerkers mee te delen ( Noordegraaf et al., 2014).

2.2.1 Prestatiemanagement ( De Bruijn, 2006)

In dit stuk wordt de definitie van prestatiemeting volgens Hans de Bruijn beschreven.

Vervolgens wordt er een korte beschrijving gegeven over prestatiemeting volgens Bourne et al (2003).

(17)

16 Hans de Bruijn heeft zich in zijn boek ‘Prestatiemeting in de publieke sector. Tussen professie en verantwoording (2006) verdiept in professionele organisaties binnen de publieke sector, zoals universiteiten, ziekenhuizen, de politie en de rechterlijke organisatie ( De Bruijn, 2006). De Bruijn verteld dat het prestatiemetingsysteem een middel is om de kwaliteit van de

dienstverlening te verbeteren en vooral een middel is om de slechte prestaties van medewerkers oftewel de slecht presteerders te achterhalen ( De Bruijn, 2006). Door middel van prestatie-indicatoren worden de nieuwe prestaties geformuleerd die worden beoogd binnen de organisatie. Daarnaast worden deze prestatie-indicatoren opgesteld om de prestaties meetbaar te kunnen maken. Centraal binnen prestatiemeting staat dat organisaties binnen de publieke sector prestaties hebben die zij beogen en op grond daarvan worden prestatie-indicatoren opgesteld om de beoogde prestaties meetbaar te kunnen maken en te kunnen verwezenlijken ( De Bruijn, 2006).

De Bruijn verteld in zijn boek dat overheidsinterventies lastig meetbaar zijn, want de

overheidsdiensten zijn vaak complex, onderhevig aan dynamiek en is in samenwerking opgesteld. Hierdoor zijn de doelen die de overheidsorganisaties opstellen vaak abstract, waardoor het definitieve effect van prestatiemeting ( de outcome) moeilijker vast te stellen is. Daarom heeft De Bruijn de keuze gemaakt om zich in zijn boek af te bakenen tot de outcome van

overheidsinterventies die gemeten kunnen worden (De Bruijn, 2006).

2.2.2. Prestatiemeting volgens Bourne et al. (2003)

Prestatiemeting is een multidisciplinaire wetenschap volgens Bourne et al (2003). Om de

strategische doelen van een organisatie naar operationele doelen te vertalen en om de prestaties te monitoren kan prestatiemeting als instrument ingezet worden. Er zijn diverse

prestatiemetingssystemen die ingezet kunnen worden binnen organisaties, zoals de Balanced Scorecard van Kaplan & Norton (1992) en het prestatiemetingssysteem van Kueng & Krahn (1999). Volgens Bourne et al. (2003) is de monitoring van prestaties een middel om de prestaties te

evalueren en indien nodig is het een middel om verbeteringen aan te brengen in het proces. Er wordt niet alleen gekeken naar de kwantiteit, maar de eisen en verwachtingen van actoren zijn ook van belang ( Bourne et al. (2003).

(18)

17

2.3 Verhouding Dynamisch versus Statisch

Volgens Longo & Motta (2005) is het prestatiemetingssysteem zelf niet statisch. Dat komt doordat de informatiebehoefte van een prestatiemetingssysteem geen vaststaand gegeven is, omdat het

systeem onderhevig is aan dynamiek en daarom continu aangepast of verbeterd moet worden. De kwaliteit van het prestatiemetingssysteem heeft invloed op de kwaliteit van de prestatiemeting. Het is noodzakelijk dat het prestatiemetingssysteem zich telkens ontwikkeld om de exacte informatie te verschaffen die de actoren nodig hebben. Wanneer er dus een eerste ontwerp is gemaakt van het prestatiemetingssysteem en dit ontwerp is ingevoerd dan heeft het een handleiding nodig of een bepaalde werkwijze om het prestatiemetingssysteem te kunnen beoordelen of het nog wel aan de eisen voldoet die de actoren hebben gesteld aan het proces. De eisen en wensen van de actoren worden vertaald naar prestatie-indicatoren. De kwaliteitsvoorwaarden van het proces zijn dus opgedeeld in prestatie-indicatoren en aan de hand daarvan wordt de kwaliteit van de

prestatiemeting beoordeeld (Longo & Motta, 2005).

Belangrijk om te weten is dat er door middel van dynamiek rond het systeem de criteria die de actoren hebben gesteld aan de werking van het systeem (het proces) niet meer valide kunnen zijn en daarom continu aangepast moeten worden (Longo & Motta, 2005). Dus de externe omgeving kan ook invloed hebben op veranderingen in het systeem. Een voorbeeld is dat de instelling van buitenaf een opdracht kan krijgen voor het valoriseren van het systeem en dat het prestatiemetingssysteem hierdoor ook aangepast en verbeterd moet worden ( Veld et al, 1996).

Door de dynamiek in de omgeving zal het prestatiemetingssysteem zich continu aan moet passen om te kunnen voldoen aan de eisen van de samenleving. De prestatiemeting is geen vaststaand gegeven en kan in de loop der tijd dus veranderen( Veld et al., 1996). Echter kunnen de statische aspecten ook invloed hebben op het vernieuwen van het prestatiemetingssysteem. Zo vertelt Veld et al (1996) dat de praktijk ons leert dat in de loop van de tijd elk prestatiemetingssysteem uitgewerkt zal raken en het systeem zich vervolgens moet verbeteren/aanpassen. Dit komt doordat het systeem een overvloed aan perverse effecten heeft, bijvoorbeeld door een overvloed aan strategisch gedrag of dat de medewerkers de regels van het prestatiemetingssysteem proberen te omzeilen, waardoor het prestatiemetingssysteem geperverteerd kan raken. Het kan ook zo zijn dat wanneer alle medewerkers zich aan de normen van het prestatiemetingssysteem voldoen, het

(19)

18 In dit onderzoek wordt het dynamisch aspect van prestatiemeting onderzocht. Er wordt dus

voornamelijk gekeken naar de dynamische ontwikkelingen, maar omdat het statisch aspect van prestatiemeting (de vaststaande gegevens: de positieve en negatieve effecten van prestatiemeting) ook een effect kunnen hebben op het vernieuwen van het systeem, blijft het systeem onderhevig aan veranderingen. Dus beide aspecten hebben met elkaar te maken. Daarom worden eerst de dynamische ontwikkelingen van het prestatiemetingssysteem hieronder weergegeven en vervolgens de positieve en negatieve effecten van het prestatiemetingssysteem weergegeven die statisch van aard zijn.

Volgens Martins (2000) zijn er aan prestatiemetingssystemen ook systeem en proces voorwaarden verbonden. Dynamiek is een systeemkenmerk. Systemen en indicatoren zijn volgens hem niet statisch van aard ( dus niet vaststaand), maar kunnen in de loop der tijd vernieuwd worden door de veranderende omgeving. Een proceskenmerk volgens hem is dan het voeren van dialoog. Daarmee bedoelt hij dat er naast de kwantiteit van de prestaties ook ruimte is voor een gesprek/verhaal achter deze prestatiecijfers (Martins, 2000).

2.4 Positieve effecten van prestatiemeting

Hans de Bruijn benoemt in zijn boek zowel de positieve als de negatieve (perverse) effecten van prestatiemeting. Dit worden ook wel de statische aspecten van prestatiemeting genoemd, omdat deze gegevens vaststaande gegevens zijn.

De positieve effecten van prestatiemeting zijn volgens de Bruijn ( 2006) als volgt:

1. Zorgt voor oordelen

Wanneer de behandeling van de klacht tot een oplossing leidt, hoeft er niet zo zeer een oordeel geveld te worden. Indien er geen oplossing is voor de behandeling van de klacht dan kan de

ombudsman een onderzoek instellen en oordelen of de klacht terecht of onterecht is. Vervolgens kan de ombudsman aanbevelingen gaan doen over maatregelen die kunnen worden genomen om de klacht op te lossen en in de toekomst dezelfde klachten te voorkomen( De Bruijn, 2006).

(20)

19 2. Zorgt voor transparantie

De mate waarin een organisatie open en toegankelijk is, is van groot belang. Voor het versturen van de managementrapportages en het afleggen van verantwoording kan transparantie een grote rol spelen. Door middel van een rapportage/analyse in de producten en diensten van een organisatie kan verantwoording afgelegd worden( De Bruijn, 2006).

3. Zorgt voor belonen/ afrekenen

Medewerkers kunnen bij goed/slecht presteren beloond of afgerekend worden. De positieve sanctie is belonen. De negatieve sancties zijn bijvoorbeeld straffen of beëindiging van het contract ( De Bruijn, 2006).

4. Zorgt voor leren

Door de transparantie en openheid binnen organisaties, kunnen organisaties van elkaar leren en de positieve punten overnemen. Tevens wordt inzichtelijk voor een organisatie aan welke punten er nog gewerkt moet worden( De Bruijn, 2006).

2.3.1 Positieve effecten van prestatiemeting

Een van de positieve effecten van prestatiemeting is ‘transparantie’. Door openheid en transparantie kunnen organisaties van elkaar leren en kunnen de verbeterpunten inzichtelijk worden gemaakt. Nieuwe zaken leren leidt weer tot innovatie. Hans de Bruijn (2006) vertelt in zijn boek dat er een tweedeling kan worden gemaakt tussen de interne functie van transparantie en de externe functie. Door de interne functie van transparantie kunnen de diverse activiteiten die binnen een

overheidsorganisatie deelnemen aan het primaire proces niet inzichtelijk worden gemaakt, omdat er binnen de interne functie van transparantie weinig externe impulsen voor effectiviteit en efficiëntie zijn. Zo ontstaat er veel weten regelgeving ( bureaucratie). Deze regeldruk kan voor een vertraging van snelle besluitvorming zorgen. Dit wordt ook wel red tape genoemd. In het geval van de externe functie van transparantie gaat het om de inspraak van de burgers op de politiek van de

dienstverlening binnen organisaties van de publieke sector. Politici horen dan de

overheidsorganisaties uit te nodigen om verantwoording af te leggen over de dienstverlening van de overheidsorganisatie ( De Bruijn, 2016).

(21)

20 Een ander positief effect is dat prestatiemeting ook tot belonen leidt, daarmee wordt regeldruk oftewel bureaucratie tegengegaan. Door te sturen op prestaties, worden medewerkers beloond en dit zorgt voor een positieve prikkel voor prestaties (Osborne & Gaebler, 1992).

Er zijn verschillende vormen van sturing. Zo bestaat er inputsturing, outputsturing en

throughputsturing. Inputsturing is een middel om beoogde doelen en prestaties te belonen. Hierbij is het van belang dat er uitgekeken moet worden dat dit niet gaat leiden tot een claimcultuur. Dat houdt in dat de medewerkers gemeenschappelijk naar het hoofd gaan stappen om schadevergoeding te claimen bij elk negatieve situatie. Dit kan een negatieve prikkel zijn voor de prestaties van

medewerkers. Ook throughputsturing kan een negatieve prikkel zijn voor de prestaties van medewerkers. De medewerkers worden beloond op basis van tijdsbesteding en niet op basis van input of output. Throughputsturing richt zich voornamelijk op handelingen of procedures binnen de overheidsorganisatie. In dit geval is het belangrijk om uit te kijken dat deze throughputsturing leidt tot een declaratiecultuur. Dit houdt in dat het voor de medewerkers verleidelijk is om extra uren te maken, omdat deze uren toch worden gedeclareerd. Outputsturing is in tegendeel een positieve prikkel voor prestaties van medewerkers, omdat outputsturing een sturing op resultaten is. Sturen op resultaten wordt ook wel sturen op prestaties genoemd. Dus prestatiemeting is een vorm van sturen op output. Deze vorm van sturen is wenselijk, omdat het een positieve prikkel is voor prestaties ( De Bruijn, 2006).

Een ander positief effect van prestatiemeting is het leer effect binnen en buiten organisaties. Dat wilt zeggen dat niet alleen medewerkers van elkaar kunnen leren, maar ook organisaties van elkaar kunnen leren( Neely et al., 2009). Hans de Bruijn is van mening dat professionals niet met elkaars vakgebied mogen bemoeien, omdat dit dan het leereffect binnen de institutie kan belemmeren. Prestatiemeting kan ervoor zorgen dat het leereffect niet belemmerd wordt. Een goed voorbeeld is het cijfer dat gekoppeld wordt aan een prestatie. Op grond van deze prestatiecijfers kunnen diverse bestuurslagen met elkaar vergeleken worden. Zo kan men binnen een organisatie van elkaar leren. Ook kunnen organisaties van elkaar leren door middel van benchmarking of best practices, waar zij succesvolle casussen met elkaar delen om er van te leren ( De Bruijn, 2006).

(22)

21

2.5 Soorten perverse effecten van prestatiemeting

De positieve effecten van prestatiemeting is hierboven al beschreven. In dit stuk wordt er

uitgebreider ingegaan op de perverse effecten van prestatiemeting, zoals in hoofdstuk 1 beschreven. De resultaten ( de output en de outcome) van een prestatiemeting kunnen altijd leiden tot positieve en negatieve effecten. Hierbij is de vraag niet of deze outputs en outcomes goed/slecht zijn, maar onder welke voorwaarden deze positieve en perverse effecten zich uiten. Om te kunnen kijken onder welke voorwaarden deze positieve en perverse effecten zich manifesteren, wordt er naar de

bovengenoemde twee wetmatigheden gekeken ( De Bruijn, 2008).

De wet van de afnemende effectiviteit veronderstelt dat de effectiviteit van het

prestatiemetingssysteem afneemt, wanneer de prestatiemeting een te hoge impact heeft. Dit komt doordat er sterke prikkels ontstaan voor het ontwijken van de impact ( De Bruijn, 2008).

De wet van de mushrooming veronderstelt dat er soms nieuwe definities nodig zijn om de prestaties te kunnen meten. Door verdere verfijning van de bestaande prestatie-indicatoren dijt het systeem uit. Dit kan gevaarlijk zijn voor het prestatiemetingssysteem, omdat het systeem wordt aangetast. Het systeem kan de daadwerkelijke outpus en de outcomes niet meten doordat medewerkers strategisch gedrag kunnen vertonen ( De Bruijn, 2008).

1. Prestatiemeting is een prikkel voor strategisch gedrag

De organisatie kan volgens de eisen van het prestatiemetingssysteem de productie verhogen, maar de productieverhoging heeft geen of een negatieve betekenis vanuit

professioneel/maatschappelijk oogpunt. De aandacht is meer gericht op het behalen van de streefwaarde( De Bruijn, 2006).

2. Prestatiemeting blokkeert innovaties

De prestatiemeting kan er voor zorgen dat er wordt gedacht in ‘cash cows’.

Dit houdt in dat men kijkt naar de producten die zo snel en makkelijk vervaardigd kunnen worden, zodat er zoveel mogelijk geld kan worden verkregen. Een goed voorbeeld hierbij is een universiteit die continu bezig is met het reproduceren van bestaande kennis. Deze universiteit zal een hogere output hebben maar niet meer innoverend zijn( De Bruijn, 2006).

3. Prestatiemeting blokkeert ambities

(23)

22 mogelijke inspanningen om het gewenste resultaat te genereren. Een goed voorbeeld hierbij zijn scholen die selectief zijn met het binnenhalen van studenten. Zij selecteren op basis van de input, zoals cito score en bepaald aantal prestaties die de studenten hebben. Scholen die intelligente leerlingen weten te selecteren, kunnen goede outputcijfers laten zien van de leerlingen. Dit wordt ‘cherry picking’ genoemd. Ook kan er sprake zijn van ‘counselling out’. Dit houdt in dat wanneer de scholen bijvoorbeeld niet kunnen selecteren, dan passen deze scholen een strategie toe, waardoor leerlingen met slechte resultaten de school verlaten en de outputcijfers van de school hierdoor omhoog gaan. Dat komt omdat de scholen dan alleen goed presterende leerlingen overhouden( De Bruijn, 2006).

4. Door prestatiemeting worden daadwerkelijke prestaties verhuld

Hier gaat het om het feit dat de manager op macroniveau prestaties wilt zien, terwijl de medewerkers op de werkvloer de prestaties op micro niveau zien. Dat wil zeggen dat de betekenissen van prestaties teveel verschillen van elkaar, waardoor er perverse effecten kunnen ontstaan( De Bruijn, 2006).

5. Prestatiemeting verdrijft de professionele habitus van een organisatie

Key Performance Indicators meten kwantitatieve gegevens, waardoor er prikkels ontstaan om voornamelijk meetbare en goed te definiëren waarden van een organisatie te dienen, terwijl productie en diensten een trade off zijn tussen een aantal waarden/concepten. Een goed voorbeeld is dat een museum zich alleen inzet om de bezoekersaantallen te laten stijgen, terwijl andere waarden zoals de educatieve functie van het museum of de integriteit van de collectie achterwege worden gelaten( De Bruijn, 2006).

6. Prestatiemeting leidt niet tot leren, maar tot kopiëren.

Organisaties willen in eerste instantie leren van elkaar, maar vaak gaan ze elkaar imiteren. Dit kan risico’s met zich meebrengen en de stukken/plannen van andere organisaties zijn niet altijd te transplanteren op de eigen organisatie. Doordat bijvoorbeeld de organisatie een andere omgeving heeft en andere waarden of doelen nastreeft( De Bruijn, 2006).

7. Prestatiemeting kan leiden tot straf

Door hoger opgelegde productienormen, kan je bestraft worden indien je de productienorm niet haalt. Een voorbeeld is dat men een lager budget kan krijgen bij gelijkblijvende

prestaties. De slecht presterende werknemers worden geholpen dat ten koste gaat van goed presterende werknemers ( De Bruijn, 2006).

(24)

23 Ook is volgens Power is het controleren van geleverde producten en diensten oftewel prestaties als het ware geexplodeerd door alles in systemen te plaatsen. Alle gegevens worden gemonitord, gecontroleerd en verantwoord. Ook binnen de publieke sector ligt het accent op het meten van prestaties en verantwoorden van prestaties ( Power, 1996). Diefenbach daarentegen vindt dat prestatiemeting leidt tot een bureaucratische wijze van werken doordat alles geformaliseerd en gestandaardiseerd wordt ( Diefenbach, 2009).

De functie van dit verhaal is om door middel van de twee wetmatigheden ( de Wet van de

Afnemende Effectiviteit en de Wet van de Mushrooming) van Hans de Bruijn te kijken onder welke condities deze perverse effecten zich uiten.

2.6 Consequenties

Een aantal consequenties van prestatiemeting zijn als volgt hieronder beschreven: 1. Naming and Shaming:

Naming houdt in dat door gebruik van ranking de medewerkers of de organisatie bekend worden gemaakt door ze op een lijst te zetten of dat ze bekend worden gemaakt door middel van een publicatie. Shaming houdt in wanneer de vermelding/informatie of de publicatie negatief is over de medewerkers of de organisatie. Naming and Shaming kunnen invloed hebben op de keuze van de medewerkers, omdat naming and shaming

consequenties met zich meebrengen. Hierdoor kunnen de resultaten van het prestatiemetingssysteem leiden tot een hoge impact ( De Bruijn, 2006).

2. Interventies vanuit de top: Indien de gestelde prestaties niet worden behaald, dan worden er maatregelen getroffen vanuit de top/het bestuur. De top gaat zich dan bemoeien met de dagelijkse werkzaamheden, waardoor dit kan leiden tot ontevredenheid bij medewerkers. Tevens kunnen hoger behaalde targets zorgen voor consequenties, omdat de medewerkers meer moeten presteren door hoger gestelde eisen ( De Bruijn, 2006).

3. Financiële gevolgen: Indien prestaties worden behaald, kunnen de medewerkers beloond worden. Indien prestaties niet worden behaald, kunnen de medewerkers gestraft worden door bijvoorbeeld een gedeelte van de loon in beslag te nemen ( De Bruijn, 2006).

(25)

24

2.7 De wet van de afnemende effectiviteit

De wet van de afnemende effectiviteit houdt in dat het prestatiemetingssysteem pas effectief is, wanneer de professionals/de medewerkers zich gaan gedragen conform de prikkels van het

prestatiemetingssysteem. Deze wet is gerelateerd aan het sturen op aantallen ( De Bruijn, 2006). De bestuurder kan een beloning koppelen aan het aantal prestaties die de medewerker heeft

verwezenlijkt. Dit kan bijvoorbeeld zijn dat een medewerker kan promoveren in zijn/haar functie door het behalen van bepaalde aantallen, bijvoorbeeld een hoogleraar of een professor met een hoger aantal citaties heeft een groter kans op een betere functie dan een hoogleraar of professor met minder citaties. Dus hoe meer er beloond wordt hoe crucialer het wordt voor een medewerker om aantallen te realiseren. Zo kunnen prikkels voor pervers gedrag optreden. Een voorbeeld is dat medewerkers op papier hogere aantallen laten zien om de bonussen/ de beloningen te ontvangen, wat in de realiteit niet waar is ( Managementboek,2017).

Hoe harder er door het management team gestuurd wordt op aantallen ( en afgerekend wordt op aantallen), hoe groter de prikkels worden om pervers gedrag te vertonen. Hoe groter het pervers gedrag vertoond wordt, hoe minder effectief het prestatiemetingssysteem wordt ( De Bruijn, 2006). Het systeem van prestatiemeting wordt volgens Hans de Bruijn steeds minder effectief, omdat die perverse effecten zich gaan voordoen. Zijn idee is dat naarmate een systeem van prestatiemeting er langer is, zullen degenen die eraan zijn onderworpen zich steeds meer daarnaar richten en zo zullen de perverse effecten zich steeds meer voordoen ( De Bruijn, 2006).

Als men wilt weten onder welke omstandigheden de positieve effecten en onder welke

omstandigheden de negatieve effecten (perverse effecten) zullen optreden dan wordt er gekeken naar de functie die de prestatiecijfers/resultaten hebben ( De Bruijn, 2006). De functie die de prestatiecijfers/resultaten hebben kunnen onderverdeeld worden in een hoge en lage impact. Volgens de Bruijn wordt er een onderscheid gemaakt tussen een hoge en lage impact van de

prestatiecijfers/resultaten. Er is sprake van een hoge impact van de resultaten wanneer de resultaten direct consequenties hebben voor de medewerkers. Er is sprake van een lage impact van de

resultaten wanneer de resultaten geen directe consequenties hebben voor de medewerkers, maar de resultaten alleen gebruikt worden voor de transparantie van de organisatie ( De Bruijn, 2006). Een hoge impact van de resultaten kan voor blokkering van de bestelverantwoordelijkheid, professie, innovatie en ambitie zorgen. De bestelverantwoordelijkheid houdt in dat door middel van prestatiemeting het effect van de terugtred van de professionele habitus kan optreden tussen organisaties en vervolgens in een bestel kan doorwerken. Bijvoorbeeld als een school directeur

(26)

25 alleen geïnteresseerd is in het aantal leerlingen en in het aantal rendementen, dan kunnen scholen elkaar als concurrent zien en kunnen de scholen minder bereid zijn om de eigen ‘best practices’ met elkaar te delen. Dit kan dus een negatief effect hebben op het onderwijs, omdat het meer om geld draait en niet om de kwaliteit van de educatie.

De effectiviteit van het prestatiemetingssysteem neemt af wanneer de resultaten een hoge impact hebben, omdat er veel prikkels voor pervers gedrag naar voren komen. Indien er hogere normen worden opgelegd, zullen de medewerkers de makkelijkste weg kiezen om deze norm te behalen. Dit kan ten koste gaan van de kwaliteit van de dienstverlening. Steeds meer medewerkers gaan op den duur dit strategisch gedrag overnemen. Dit zorgt voor een tegenstrijd, namelijk: Hoe sterker de perverse effecten zijn, hoe meer het prestatiemetingssysteem invloed heeft op het gedrag van de medewerkers. Oftewel Hoe effectiever het prestatiemetingssysteem op de korte termijn is , hoe meer de prestatiemeting invloed heeft op het gedrag van de medewerkers en hoe inefficiënter het prestatiemetingssysteem zal zijn op de lange termijn, waardoor de perverse effecten zullen stijgen. In de loop der tijd daalt de effectiviteit van het prestatiemetingssysteem, omdat de perverse effecten gaan toenemen (De Bruijn, 2006).

Ook kan de effectiviteit van het prestatiemetingssysteem afnemen wanneer de resultaten een lage impact hebben. Doordat de medewerkers geen directe consequenties ervaren vanuit het bestuur, kunnen zij alleen de taken uitvoeren die bij hen belegd zijn en niet meer hun best doen ( geen prikkels meer hebben) om zich te vernieuwen of te verbeteren. Bij een lerende organisatie of een organisatie die transparant is, is het belangrijk dat de medewerkers zich continu verbeteren en vernieuwen( De Bruijn, 2006).

Hieruit vloeit de eerste hypothese voort:

In de loop van de tijd zal de effectiviteit van het prestatiemetingssysteem afnemen als de impact van het prestatiemetingssysteem laag blijft. (De Bruijn, 2006).

De uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard is een lerende en transparante

organisatie. Dus de verwachting is dat er door de transparantie en het leeraspect de impact laag gaat blijven en zo de effectiviteit van het prestatiemetingssysteem gaat afnemen. De verwachting is dat er weinig prikkels bij professionals zullen ontstaan om zich zelf te verbeteren en te vernieuwen, omdat ze geen directe consequenties voelen wanneer zij de prestatienorm niet halen. Naar verwachting zullen zij dan alleen de taken uitvoeren die van hen verwacht wordt. Het vertonen van dit gedrag kan de effectiviteit van het prestatiemetingssysteem beïnvloeden.

(27)

26

2.8 De wet van Mushrooming

De wet van Mushrooming houdt in dat het prestatiemetingssysteem in sterke mate uitdijt doordat de definities/concepten van de prestatie-indicatoren steeds verder worden verfijnd en steeds nieuwe prestatie-indicatoren hierdoor ontstaan. Door het ontstaan van steeds meer en nieuwe indicatoren, moet er ook meer informatie geleverd worden aan de top/het bestuur. De reden dat het

prestatiemetingssysteem uitdijt volgens Hans de Bruijn is dat naarmate het systeem van

prestatiemeting er langer is, zullen degenen die daaraan zijn onderworpen zich steeds meer daarnaar richten en zo zullen de perverse effecten zich steeds meer voordoen. Doordat de ontwerpers zich daar dan weer op gaan richten, gaan zij met een uitgebreider systeem komen ( De Bruijn, 2006). Een goed voorbeeld is het hoogleraarschap aan de universiteit. Een van de zaken die een hoogleraar moet doen op een universiteit is publiceren. Vroeger werd er niet zoveel gelet op publicaties. Vervolgens is het systeem van prestatiemeting ingevoerd. Het aantal publicaties moesten jaarlijks worden geteld. Als wetenschapper wordt er eerder naar de kwaliteit van een publicatie gekeken dan naar de kwaliteit. Na de invoering van dit prestatiemetingssysteem ging het alleen om het aantal publicaties en niet om de kwaliteit van de publicatie. Hierdoor kan het zo zijn dat hoogleraren kunnen denken dat ze te weinig publicaties hebben en dat ze dan van hetzelfde thema een artikel maken en dat ze die dan ook nog eens vertalen of een samenvatting van dat artikel maken om nog meer publicaties te hebben. Dat is dan weer een pervers effect, omdat de hoogleraar er niet beter van wordt. Dus hetzelfde thema wordt dan door de hoogleraar uitgebreid uitgespind om aan de publicatienorm te voldoen. Vervolgens vindt de ontwerper van het prestatiemetingssysteem dit niet voldoende en wordt er ook gekeken in welke bladen het artikel wordt gepubliceerd. Het kan zijn dat de ontwerper dan bijvoorbeeld een artikel in de Volkskrant niet goed keurt of in het Binnenlands Bestuur, maar een internationale publicatie wordt pas goedgekeurd volgens het systeem ( De Bruijn, 2006).

(28)

27 Hierdoor wordt er niet alleen gekeken naar hoeveel publicaties iemand heeft, maar ook in welke bladen het artikel wordt gepubliceerd (Een wetenschapper kan wel in een goed blad schrijven, maar de citaties moeten ook goed zijn). Tot slot wordt er bijvoorbeeld ook gekeken naar het aantal citaties. En zo breid het systeem zich uit( De Bruijn, 2006).

De kosten van een prestatiemetingssysteem overtreffen de baten door mushrooming en het kan zo zijn dat het systeem zo ingewikkeld wordt door interne tegenstrijdigheden, waardoor het voor de medewerker of voor het bestuur moeilijk wordt om dit prestatiemetingssysteem te hanteren. Het systeem wordt aangetast, omdat door de verdere verfijning van prestatie-indicatoren is dat en dus een steeds verdere verfijning van het prestatiemetingssysteem er nieuwe manieren van strategisch gedrag kunnen ontstaan ( De Bruijn, 2006). Dit betekent dat door verdere verfijning van de prestatie-indicatoren en het ontstaan van strategisch gedrag, het prestatiemetingssysteem wordt aangetast. De kwaliteit van de dienstverlening kan hierdoor verslechteren. De prestatiecijfers zijn dan ook niet meer representatief voor de geleverde diensten( De Bruijn, 2006).

Een goed voorbeeld is dat een universiteit bijvoorbeeld goede resultaten/outputcijfers haalt uit de prestatiemeting, zoals het verstrekken van veel diploma’s voor afgestudeerden. Dit kan komen doordat de universiteit alleen studenten met hoge cijfers aanneemt, dus de universiteit selecteert op de input. Een gevolg of een reactie hierop kan zijn dat er aanvullende prestatie-indicatoren worden gecreëerd ( De Bruijn, 2006). De oorspronkelijke prestatie-indicatoren‘ aantal diploma’s wordt onderverdeeld in drie prestatie-indicatoren :

1. Aantal diploma’s van studenten met hoge resultaten op het VWO 2. Aantal diploma’s van studenten met gemiddelde resultaten op het VWO 3. Aantal diploma’s van studenten met lage resultaten op het VWO

Dus de prestatie-indicator ‘aantal diploma’s wordt verder verfijnd ( De Bruijn, 2006). Ook na de verdere verfijning van de prestatie-indicator ‘aantal diploma’s, kunnen de verfijnde indicatoren verder verfijnd worden. Zoals hierboven ook is beschreven is het gevolg hiervan dat er steeds een verdere verfijning van het prestatiemetingssysteem er nieuwe manieren van strategisch gedrag kunnen ontstaan ( De Bruijn, 2006). Dit betekent dat door verdere verfijning van de

(29)

prestatie-28 indicatoren en het ontstaan van strategisch gedrag, het prestatiemetingssysteem wordt aangetast. De kwaliteit van de dienstverlening kan hierdoor verslechteren( De Bruijn, 2006).

Ook kan het prestatiemetingssysteem volgens de Bruijn (2006) uitdijen door de volgende verschijnselen:

1. De dynamiek tussen het management team en de professionals op de werkvloer

2. De beperking van de ruimte en de vrijheid van de professionals door middel van steeds meer prestatie-indicatoren en steeds verdere verfijning hiervan.

3. Het vertonen van strategisch gedrag onder de medewerkers.

Dit is een natuurlijke reactie op de complexiteit en de dynamiek van de werkzaamheden en worden hierdoor meer prestatie-indicatoren ontwikkeld om de prestaties te kunnen meten ( De Bruijn, 2006).

Hieruit vloeit de tweede hypothese voort:

In de loop der tijd zal het prestatiemetingssysteem Wmo-net van de Wmo-frontoffice Hoeksche Waard meer uitdijen en de prestatie-indicatoren steeds verder verfijnen.

De verwachting is dat het prestatiemetingssysteem van de uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard in de loop der tijd steeds verder wordt verfijnd en uitdijt, wanneer er perverse effecten optreden. De wet van Mushrooming houdt in dat het prestatiemetingssysteem in sterke mate uitdijt doordat de definities/concepten van de prestatie-indicatoren steeds verder worden verfijnd en steeds nieuwe prestatie-indicatoren hierdoor ontstaan. Door het ontstaan van steeds meer en nieuwe indicatoren, moet er ook meer informatie geleverd worden aan de top/het bestuur ( De Bruijn, 2006).

De reden dat het prestatiemetingssysteem uitdijt volgens Hans de Bruijn is dat naarmate het systeem van prestatiemeting er langer is, zullen degenen die daaraan zijn onderworpen zich steeds meer daarnaar richten en zo zullen de perverse effecten zich steeds meer voordoen. Doordat de ontwerpers zich daar dan weer op gaan richten, gaan zij met een uitgebreider systeem komen ( De Bruijn, 2006).

Hetzelfde thema wordt uitgebreid uitgespind om aan de productienorm te voldoen. Vervolgens vindt de ontwerper van het prestatiemetingssysteem dit niet voldoende en wordt er binnen dit thema weer een ander prestatie-indicator gemaakt waarop gemeten en gestuurd kan worden. En zo breid het systeem zich steeds verder uit ( De Bruijn, 2006).

(30)

29

3. Casusbeschrijving

In dit hoofdstuk wordt de casus over het prestatiemetingssysteem van de uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard kort toegelicht. Als eerst wordt er ingegaan op de meting van de prestaties. Hoe worden de prestaties precies gemeten binnen de uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard? Vervolgens wordt verteld hoe het prestatiemetingssysteem zich in de loop der tijd (2010-2017) heeft ontwikkeld. Tot slot wordt er beschreven wanneer er positieve effecten en wanneer perverse effecten kunnen voordoen volgens de medewerkers van de uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard.

3.1 Achtergrondinformatie

De Hoeksche Waard is een regio in de provincie Zuid-Holland. Deze regio telt 84.718 inwoners. Het westelijk deel van de Hoeksche Waard wordt Beijerland genoemd, door de vele Beijerlandse polders. Per 1 januari 2017 maken de volgende gemeenten deel uit van de regio Hoeksche Waard: Oud- Beijerland, Binnenmaas, Cromstrijen, Strijen en Korendijk. Zowel op bestuurlijk niveau als op ambtelijk niveau werken de genoemde gemeenten samen en is deze samenwerking in een

gemeenschappelijke regeling in het jaar 2010 vastgezet ( Rekenkamer Commissie Hoeksche Waard, 2017).

3.2 Samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard (SOHW)

Op 1 mei 2010 is er een gemeenschappelijke regeling in werking getreden om als vijf gemeenten samen te werken in de regio Hoeksche Waard. De samenwerkingsorgaan Hoeksche Waard (SOHW) is opgericht om de los van elkaar functionerende organen te structureren onder één bestuur, zoals de Commissie Hoeksche Waard en de Portefeuillehoudersoverleggen Veiligheid en Samenleving. Het doel van de SOHW is om gemeenschappelijke belangen van de gemeenten binnen de Hoeksche Waard te behartigen op verschillende terreinen, zoals veiligheid, samenleving en ruimtelijke ordening ( SOHW, 2017).

(31)

30 - Het Algemeen Bestuur ( AB). Hierin is elke gemeente van de regio vertegenwoordigd.

- Het Dagelijks Bestuur( DB). Hierin is elke gemeente van de regio vertegenwoordigd. - Gemeente Binnenmaas heeft de voorzitterschap

- Portefeuillehoudersoverleggen waar de inhoudelijke beleidsvoorbereidingen plaatsvinden van de deelnemende gemeenten.

- Raadsledenoverleg Hoeksche Waard dient als klankbord en geeft informeel advies aan de gemeenteraden of de SOHW zelf ( SOHW,2017).

De SOHW heeft ervoor gezorgd dat er vanaf 1 januari 2016 is een gemeenschappelijke regeling ingevoerd is om de gemeenten binnen de regio Hoeksche Waard op het terrein van de Wet

maatschappelijke ondersteuning samen te laten werken en deze wet uit te voeren. Vanaf die datum is de uitvoeringsorganisatie Wmo binnen de regio Hoeksche Waard een feit. De

uitvoeringsorganisatie Wmo van de regio Hoeksche Waard bestaat uit de volgende gemeenten: Gemeente Binnenmaas, Gemeente Oud-Beijerland, Gemeente Strijen, Gemeente Cromstrijen en de Gemeente Korendijk) om de Wet maatschappelijke ondersteuning ( hierna Wmo) uit te voeren. In dit samenwerkingsverband zijn de taken van de Wmo ondergebracht. Het centraal punt van de uitvoeringsorganisatie Wmo ligt in de Gemeente Strijen. Dit houdt in dat alle Wmo medewerkers vanuit Gemeente Strijen de taken in het kader van de Wmo uitvoeren ( SOHW,2017).

3.3 De uitvoeringsorganisatie Wmo

De Wmo frontoffice is een klein team dat bestaat uit 4 leden. Voor dit onderzoek zijn er 6 interviews gehouden. Van de uitvoeringskant is gesproken met Brecht Sies ( Interim Manager Wmo). Aan de beleidskant is gesproken met Petra van Prooijen (Regionaal programmamanager/projectleider wmo, lid van het Sociaal beleidsteam), Goof Slooters (senior beleidsmedewerker maatschappelijk beleid), Jantine Schelling-Biesheuvel ( financieel beleidsmedewerker en lid van het sociaal beleidsteam HW) aan de controle kant is gesproken met Nico Stolk (project controller voor het sociaal domein in de Hoeksche Waard). Tot slot is er gesproken met de Transformatie manager Sociaal Domein Joost Struijk.

Het doel van het bijeenbrengen van de uitvoering van de Wmo-taken is om het Wmo-beleid

efficiënter en eenduidiger in te kunnen richten en uit te kunnen voeren. Vanuit het bestuur wordt er gestreefd om van de Wmo-frontoffice een zorgloket te maken waar alle burgers die een vraag hebben (bijvoorbeeld een ondersteuningsvraag of een andere soort vraag) kunnen aankloppen. In de toekomst is het mogelijk dat de Wmo front-office, de Jeugdteams en de Participatieteams kunnen integreren. Allereerst is het belangrijk om de Wmo-frontoffice oftewel de uitvoeringsorganisatie

(32)

31 anders in te richten en goed vorm te geven, voordat de andere teams gaan integreren (

Telefoongesprek Nico Stolk, 2017).

Door de verschillende hulpvragen/zorgvragen die binnen komen, kan er zorg op maat gemaakt worden, zorg ingekocht worden en deze zorg kan beschikbaar worden gesteld.

Het team ‘uitvoeringsorganisatie Wmo’ van de regio Hoeksche Waard staat bekend als een resultaatverantwoordelijk team. Dit wil zeggen dat de teamleden meer verantwoordelijkheden krijgen om de wmo taken in te richten en uit te voeren en vervolgens de beoogde resultaten te kunnen realiseren ( Telefoongesprek Nico Stolk, 2017).

3.4 Casus

Om te kunnen controleren of de uitvoeringsorganisatie Wmo wel goed functioneert en de beoogde resultaten wel behaald worden, is het prestatiemetingssysteem in het kader van de Wmo ingezet. Om zowel de beleidsinhoudelijke kant via het sociaal beleidsteam als de uitvoeringskant via de regionale uitvoeringsorganisatie mee te nemen voor de effectiviteit van het prestatiemetingssysteem is dit onderzoek in zijn totaliteit uitgevoerd. Om zowel de dynamische als de statische aspecten van het prestatiemetingssysteem van de Wmo-frontoffice HW tussen het jaar 2010-2017 te kunnen achterhalen, zijn er twee interview rondes gehouden. De eerste drie interviews gingen met name over het statisch aspect van het prestatiemetingssysteem en de laatste drie interviews meer over de dynamische ontwikkelingen van het prestatiemetingssysteem.

De eerste drie interviews zijn met de volgende personen gehouden: Nico Stolk, Brecht Sies, Petra van Prooijen.

De laatste drie interviews zijn met de volgende personen gehouden: Goof Sloters, Jantine Schelling-Biesheuvel en Joost Struijk.

(33)

32

3.5 De ontwikkelingen binnen de uitvoeringsorganisatie Wmo/

Wmo-frontoffice

Het prestatiemetingssysteem heeft zich in de loop der tijd moeten ontwikkelen door de wijzigingen die de uitvoeringsorganisatie Wmo moest doorstaan. Door de decentralisaties die zijn ingevoerd in 2015, zijn een aantal functies opgeheven. Ook de verdere automatisering van werkzaamheden heeft ervoor gezorgd dat het systeem aan wijzigingen onderhevig was. Hieronder worden de

ontwikkelingen nader toegelicht.

3.5.1 De organisatorische ontwikkelingen (Dynamisch)

Ontwikkelingen binnen het bestuur en binnen de uitvoering

Een belangrijke wijziging is dat er door de decentralisaties die zijn ingevoerd in 2015 de uitvoering van de taken binnen één organisatie bijeen zijn gebracht. Het doel hiervan is om het Wmo-beleid efficiënter en eenduidiger in te kunnen richten en uit te kunnen voeren. Vanuit het bestuur wordt er gestreefd om van de Wmo-frontoffice een zorgloket te maken waar alle burgers die een vraag hebben (bijvoorbeeld een ondersteuningsvraag of een andere soort vraag) kunnen

aankloppen. Dus de losse Wmo-vragen die de gemeente binnen de regio Hoeksche Waard individueel moesten verhelpen, werden vanaf 2016 door één organisatie, namelijk de

Uitvoeringsorganisatie Wmo oftewel de Wmo-frontoffice opgepakt ( Interview Goof Slooters, 2018). Daarnaast worden de professionals van de Wmo-frontoffice hedendaags intern opgeleid. De

opleiding gaat specifiek over de Wmo-taken en de Wmo-zorgvragen die naar binnenkomen. Voorheen werden deze professionals niet specifiek opgeleid in het kader van de Wmo-taken en hulpvragen. Hierdoor krijgen zij meer kennis en expertise over het Wmo-proces dan andere professionals binnen de regio Hoeksche Waard ( Interview Joost Struijk, 2018). Doordat er vanaf 1 januari 2016 alle Wmo-taken belegd zijn bij de Wmo-frontoffice en de taken dus verschoven zijn van de 5 verschillende gemeenten naar één Wmo- frontoffice, wil de Wmo-frontoffice nu strengere regels en controles hanteren om de Wmo-taken beter te beheersen. Hierdoor hebben de

medewerkers van de Wmo-frontoffice meer taken op zich gekregen en zich tevens moeten houden met administratieve zaken als: de beoordeling van de inkomende zorgvragen, het corrigeren van

(34)

33 onjuist behandelde vragen, het inwerken van nieuwe professionals binnen het team ( Interview Jantine Schelling-Biesheuvel, 2018)

Deze strengere regels en controles zorgen voor meer sturing en controle binnen de Wmo-frontoffice. De ontwikkelingen binnen de regio Hoeksche Waard hebben dus voor meer procedures, taken, werkzaamheden en prestatie-indicatoren gezorgd binnen de Wmo-frontoffice ( Citaat Interview Jantine Schelling-Biesheuvel, 2018)

3.5.2 Ontwikkelingen op het gebied van de bewegingsvrijheid van de medewerkers

Een andere ontwikkeling is dat de medewerkers van het Wmo-frontoffice team minder

bewegingsvrijheid hebben door de toegenomen regeldruk. Er zijn door de veranderende weten regelgeving meer regels, procedures, processen en voorschriften gekomen. Ook komt deze ontwikkeling gedeeltelijk door de toename van diverse maatschappelijke problemen, zoals de Pgb (Persoonsgebonden budget)-fraude en door de maatschappij die zo complex is ( Interview Joost Struijk, 2018).

Volgens het managementteam is de toename van de regeldruk een manier om de taken binnen de Wmo-office beter te controleren en beter te beheersen ( Citaat Interview Joost Struijk, 2018).

Om de organisatie structuur anders en beter vorm te geven is het aantal procedures gestegen. Hierdoor zijn bepaalde werkzaamheden weggevallen en bepaalde werkzaamheden bijgekomen. Een voorbeeld is dat voor elke zorgvraag een aparte afwerkvoorschrift is ontwikkeld die de professional moet volgen. Ook is er een handleiding gemaakt voor alle zorgvragen in het kader van de Wmo en de situaties waarbij er afgeweken kan worden op de voorschriften (Interview Jantine

Schelling-Biesheuvel, 2018).

3.5.3 Ontwikkelingen op het gebied van prestatievoorwaarden

Door het inwerkingtreding van de Wmo-frontoffice per 1 januari 2016, hebben de professionals nieuwe werkzaamheden en nieuwe autoriteiten gekregen. Hierdoor zijn de prestatievoorwaarden continu aan verandering onderhevig ( Interview Goof Slooters, 2018). Een volgende ontwikkeling is dan ook dat de nieuwe prestatievoorwaarden hebben geleid tot nieuwe regels en nieuwe indicatoren om de continu wijzigende samenleving tegemoet te kunnen gaan (Interview Jantine