Is REDDING NABIJ?
Een analyse van de rol van REDD:
de casus van Ghana
Abstract
Ontbossing en bosdegradatie vormen een groot gevaar: de broeikasgassen die erdoor vrijkomen versterken het broeikaseffect en dragen zo bij aan klimaatverandering. De rol van bossen in klimaatbeleid is met de jaren veranderd. Tegenwoordig neemt het belang van bossen vaak een zelfstandige rol in binnen milieubeleid (Gupta et al., 2013: 26, 27, 83): dit uit zich in initiatieven zoals het Reducing Emissions from Deforestation and Degradation (REDD) programma van de VN. REDD probeert via financiële stimulansen ontwikkelingslanden over te halen om nationale ontbossing en bosdegradatie te
verminderen (UN-‐REDD, 2013). Aan de hand van Ghana als casus wordt aangetoond dat de implementatie van REDD complex is. Volledig efficiënte implementatie van REDD in Ghana is nog niet mogelijk. Wel is REDD over het algemeen zeer waardevol om
milieuvriendelijke initiatieven in ontwikkelingslanden te stimuleren.
Bachelorscriptie
Thema: Politicologische expertise in de arena van klimaatverandering
Sarah Aly
10120041
26-06-2013
Universiteit van Amsterdam
Amsterdam
Begeleider: Dhr. C.L. Kwa
Aantal woorden: 8357
PARAGRAAFINDELING
Afkortingenlijst 3 Introductie 5 PARAGRAAF 1 6Klimaatverandering en de rol van bossen 6 Bossen in politieke paradigma’s 8
PARAGRAAF 2 10
REDD 10
REDD en MRV 12
De fasen van REDD 13
PARAGRAAF 3 15
Situatie Ghana 16
Probleemschets en oorzaken: ontbossing en bosdegradatie 17 Ontwikkelingen van REDD+ in Ghana 18 Stakeholder-‐analyse bossector Ghana en REDD 21
Overheid 22
Civil Society Organisaties 24
Community 25
Privaat 25
Overig 26
Analyse potentie REDD in Ghana 26
Gebreken van REDD+ in Ghana 26
Gebreken op nationaal niveau 27
Betrokkenheid lokale gemeenschap 27
MRV en meetmethoden 28
Corruptie 29
Gebreken van REDD 30
Financieren van REDD 30
Beperkingen Wereldbank en FCPF 31
Biodiversiteit 32
Evaluatie van gebreken van REDD 32
PARAGRAAF 4 34
Conclusies
AFKORTINGENLIJST
AGI: Association of Ghana Industries BNP: Bruto Nationaal Product
CBO: Community-‐Based Organizations CDM: Clean Development Mechanism CEMED: Centre for Moral Education CO2: Koolstofdioxide
COP13: Conference of the Parties (13e)
CRMC: Community Resource Management Committee DOLTA: Domestic Lumber Traders’s Association
EC: European Commission EU: Europese Unie
FAO: Food and Agriculture Organization
FAWAG: Furniture and Woodworkers Association Ghana FC: Forestry Commission (Ghana)
FFC: Forest-‐Fringe Communities
FCPF: Forest Carbon Partnership Facility
FLEGT: Forest Law Enforcement, Governance and Trade FSD: Forest Services Division
FWG: Forest Watch Ghana
GATEX: Ghana Association of Forest Plantation, Wood Millers and Exporters GAWU: Ghana Agricultural Worker’s Union
GoG: Government of Ghana GTA: Ghana Timber Association
GTMO: Ghana Timber Millers Organization IGO: Intergouvernementele organisaties
INGO: Internationale niet-‐gouvernementele organisatie IPCC: Intergovernmental Panel on Climate Change IUCN: International Union for Conservation of Nature JICA: Japanese International Cooperation Agency KCODCE: Katchito Community Development Centre MoE: Ministry of Energy
MoES: Ministry of Education and Sport
MoEST: Ministry of Environment, Science and Technology MoF: Ministry of Foreign Affairs
MoFA: Ministry of Food and Agriculture
MoFEP: Ministry of Finance and Economic Planning MoI: Ministry of Interior
MoJAGOD: Ministry of Justice and Attorney General’s Departement MoLNR: Ministry of Lands and Natural Resources
MoTI: Ministry of Trade and Industry
MoWRWH: Ministry of Water Resources, Works and Housing NCRC: Nature Conservation and Research Centre
NGO: Niet-‐gouvernementele organisatie
NGRC: Nothern Ghana Network for Development
NREG: Natural Resource and Environmental Governance NRSC: National REDD Steering Committee
NUTREEGA: National Union of Tree Growers Association RED: Reducing Emissions from Deforestation
REDD: Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation RMSC: Resource Management Support Care
R-‐PIN: Readiness Plan Idea Note
R-‐PP: Readiness Preparation Proposal
RWCDO: Rural Women and Children Development Organization SIDA: Swedish International Development Agency
TIDD: Timber Industry Development Division TUC: Trade Union Congress
TWU: Timber and Woodworkers Union UN: United Nations
UNDP: United Nations Development Programme UNEP: United Nations Environment Programme
UNFCCC: United Nations Framework Convention on Climate Change VN: Verenigde Naties
VPA: Voluntary Partnership Agreement WD: Wildlife Division
WITC: Wood Industries Training Centre WUZDA: Wuni Zaligu Development Association
IS
REDD
ING NABIJ?
Een analyse van de rol van REDD:
de casus van Ghana
Introductie
Jarenlang werden bossen gezien als voorraden die geëxploiteerd moesten worden voor het groter goed: economische ontwikkeling en welvaart. Sinds het einde van de 20e
eeuw is er een nieuw paradigma in opkomst dat dit anders ziet. Bezorgdheid omtrent de effecten van deze ontwikkelingen op de waardevolle ecosystemen van bossen nam toe, en daarmee ook initiatieven om de status quo te verbeteren (Angelsen, 2009: 49). Tegenwoordig is het belang van bossen algemener bekend (Angelsen, 2009: 50). REDD is een relatief nieuw initiatief om mondiale klimaatverandering te beperken door emissies van ontbossing en bosdegradatie in ontwikkelingslanden te beperken. Het basisidee van REDD is simpel (het stimuleren van emissievermindering door middel van financiële beloningen), maar de uitwerking is complex.
Het doel van dit paper is om een antwoord te geven op de vraag of REDD een daadwerkelijk significante bijdrage kan leveren aan het oplossen van de mondiale klimaatproblematiek. In paragraaf 1 zal de klimaatproblematiek en het belang van bossen uiteengezet worden. Ook de rol van bossen binnen internationale
beleidsparadigma’s zal worden besproken. In paragraaf 2 zal uitgelegd worden wat REDD precies inhoudt en welke onderdelen hier deel van uit maken. In paragraaf 3 zal specifieker worden gekeken naar de potentiële waarde van REDD. Er zal een antwoord gezocht worden op de vraag of REDD+ potentieel succesvol kan zijn Ghana. Dit zal geanalyseerd worden aan de hand van een stakeholderanalyse, die voornamelijk
gebaseerd zal zijn op informatie uit externe artikelen en van websites. Aan de hand van de analyse en de omschrijving van de gebreken van REDD in Ghana zal blijken dat volledig effectieve implementatie van REDD+ in Ghana niet mogelijk is. Desalniettemin zal in paragraaf 4 geconcludeerd worden dat REDD wel degelijk van toegevoegde waarde kan zijn.
PARAGRAAF 1
Klimaatverandering en de rol van bossen
Klimaatverandering is een complex probleem dat al decennia lang politieke onenigheid voedt. Het probleem kan uiteengezet worden als een teveel aan door de mens
uitgestoten broeikasgassen, zoals koolstofdioxide (CO2). Dit soort broeikasgassen
versterken het broeikaseffect in de atmosfeer en dat leidt onder andere tot een stijging van de gemiddelde, mondiale temperatuur en veranderingen in neerslagpatronen. Op termijn veroorzaakt dit andere problemen zoals het stijgen van de zeespiegel, extreme droogte, het smelten van de ijskappen enzovoort. Al deze componenten kunnen ernstige gevolgen hebben voor mens, flora en fauna; vandaar dat regulering omtrent deze zaken noodzakelijk is. De grootste uitdaging voor het politieke veld op het gebied van
klimaatverandering is het definiëren van klimaatverandering, het bewerkstelligen van een dominant paradigma om klimaatverandering aan te pakken, het verdelen van de verantwoordelijkheid over het probleem tussen verschillende landen en de
methodologie (Gupta et al., 2013: 19). Op het gebied van het verdelen van milieuverantwoordelijkheid zijn de verschillen tussen ontwikkelde en
onderontwikkelde landen ook vaak een punt van discussie. Over wie de kosten voor klimaatverandering, nu en in de toekomst, moet dragen, bestaat onenigheid.
Bossen spelen een vitale rol in klimaatveranderingen. Wereldwijd is ongeveer 30% van het aardoppervlak bedekt met bosecosystemen (Bonan, 2008: 1444). Het begrip bos beperkt zich vaak tot een aanwezigheid van bomen of een gemeenschap bomen. Bosecosystemen omvatten landschappen gedomineerd door bomen (het bos), in
combinatie met de biologische gemeenschappen van dieren, planten en microben; en de lokale bodem en atmosfeer en de wisselwerking tussen deze entiteiten (Kimmins, 2003). Via fysische, chemische en biologische processen beïnvloeden bossen onder andere de hydrologische cyclus en de compositie van de atmosfeer (Bonan, 2008: 1444). Ontbossing en bosdegradatie, voornamelijk in ontwikkelingslanden, zorgt voor 18% van de mondiale koolstofdioxide-‐emissies (Hansen et al., 2009: 440). Bossen zijn in twee opzichten zeer belangrijk voor de mondiale koolstofcyclus. Allereerst, door de netto groei van bossen wordt jaarlijks gemiddeld drie miljard ton (door de mens uitgestoten) koolstofdioxide uit de atmosfeer verwijderd. Dit is een absorptie van ongeveer 30% van
de mondiale CO2-‐uitstoot die wordt veroorzaakt door de verbranding van fossiele
brandstoffen en ontbossing. Op deze manier dragen bossen een grote bijdrage aan de opslag van CO2. Ten tweede, slaan de vier miljard hectare bosecosystemen ook veel
koolstofdioxide op. Naar schatting houden de bosecosystemen wereldwijd tweemaal zoveel koolstofdioxide vast als de hoeveelheid koolstofdioxide aanwezig in de atmosfeer (Canadall & Raupach, 2008: 1456). Deze natuurlijk opslag van CO2 vermindert het
broeikaseffect en beperkt zo de negatieve gevolgen die door het broeikaseffect worden veroorzaakt.
De koolstofopslag-‐functie van bossen kan gezien worden als van grote
economische waarde. Als de hoeveelheden koolstofdioxide opgeslagen door bomen op andere wijzen zouden moeten worden opgeslagen, zou dit miljarden dollars kosten (Canadell & Raupach, 2008: 1456). Naast dit economische belang van het behoud van bossen, kan er ook gesproken worden van een sociaal belang. Voor zo’n één miljard mensen zijn bossen een directe bron van bestaan. Bovendien verstrekken bossen een groot aandeel handelsgoederen. Ook zijn bossen leefgebied voor 90% van de
terrestrische biodiversiteit (Gupta et al., 2013: 22). Meestal wordt de waarde van bossen beperkt tot een economisch perspectief: er wordt slechts gekeken naar de goederen en diensten die voortkomen uit bossen mét een marktwaarde. Echter de andere waarden, het belang van bijvoorbeeld de biodiversiteit, kunnen vaak niet in economische waarden worden uitgedrukt. Op deze manier kan er ook gesproken worden van een intrinsieke -‐ niet in hoeveelheden geld uit te drukken -‐ waarde van bossen. Deze intrinsieke waarde is van groot belang en moet daarom niet genegeerd worden (Gupta et al., 2013: 26).
Bossen in politieke paradigma’s
Over het algemeen worden vier strategieën onderscheiden om CO2-‐hoeveelheden in de
atmosfeer te verminderen door middel van het focussen op de rol van bossen: (I) de hoeveelheid bebost land uitbreiden door middel van herbebossing; (II) de
koolstofdichtheid van bestaande bossen vergroten; (III) het uitbreiden van het gebruik van bosproducten die op een duurzame manier fossiele brandstof-‐emissies kunnen vervangen; (IV) en door het tegengaan van emissies door ontbossing en bosdegradatie te verminderen (Canadell & Raupach, 2008: 1456). Aangezien op vele andere fronten de klimaatonderhandelingen stagneren, is een focus op deze laatste strategie, het
verminderen van ontbossing en bosdegradatie, wellicht een waardevolle techniek in het beperken van klimaatverandering (Gupta et al., 2013: 17). Tussen de jaren 1987 en 1992 is de link tussen bossen en het klimaat sterk bediscussieerd. Sindsdien wordt het grote belang van bossen voor het klimaat erkend. Politieke percepties over de manier waarop bossen, klimaat en beleid moeten worden geïntegreerd variëren sterk.
Historisch gezien zijn bossen niet altijd een belangrijk onderdeel geweest in het politieke veld. De geschiedenis van de regimes omtrent bossen en klimaatverandering zijn in te delen in vier fasen. In de eerste fase werden bossen gezien als zeer belangrijk en ging dit belang hand in hand met het bestrijden van klimaatverandering. Deze fase duurde voort tot ruwweg 1990 en een voorbeeld hiervan is de Noordwijk Declaration on Climate Change (1989) (Gupta et al., 2013: 27; UNFCC, 2013). In de tweede fase (1990-‐ 1997) werden bossen gezien als ondergeschikt aan emissievermindering. Een voorbeeld hiervan is het Kyoto Protocol uit 1997 waarin slechts werd gefocust op het reduceren van industriële emissies en waarin emissies door ontbossing van tropische bossen geen (directe) rol spelen (Förster, 2009: 1; Gupta et al., 2013: 26, 27, 82). In een derde fase (1997-‐2005) speelden bossen nog geen prominente rol, maar werd het belang ervan wel gedeeltelijk geïntegreerd. Met de opkomst van het Clean Development Mechanism (CDM) in 2001 werden bossen belangrijk voor emissiehandel. Bebossing en
herbebossing waren nog steeds geen centraal punt van beleid. Onder de vierde fase (2005-‐2013) valt REDD, waar bossen een grote, zelfstandige rol innemen in politiek beleid (Gupta et al., 2013: 26,27, 83). Deze vierde fase valt onder de eerder besproken vierde strategie: het verminderen van emissies die veroorzaakt worden door ontbossing en bosdegradatie.
Tot slot blijft de soevereiniteit van staten een belangrijk probleem bij het bestrijden van klimaatverandering door middel van bossen: aangezien zelfstandig mogen functioneren binnen staatsgrenzen tegenwoordig een fundamenteel gegeven is, is dit ook van toepassing op de bossen binnen deze grenzen. De schaal van de politieke regulering blijft een punt van discussie: voor efficiënte regulering is een verschuiving van lokaal naar mondiaal niveau wellicht nodig (Gupta et al., 2013: 26). REDD
combineert het belang van soevereiniteit, een wisselwerking tussen nationaal en internationaal niveau en expertise om bossen te beschermen.
PARAGRAAF 2
REDD
Het REDD-‐programma is een initiatief van de Verenigde Naties (VN) en staat voor
Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation (verminderen van
emissies door ontbossing en bosdegradatie) (UN-‐REDD, 2013). Ontbossing is de conversie van een boslandschap in een niet-‐boslandschap. Degradatie kan worden gedefinieerd als afname van de dichtheid van een bos of toename van verstoringen in bossen (Gupta et al., 2013: 23). Veelal wordt over het REDD-‐programma gesproken, maar over de jaren zijn er meerdere namen gebruikt: RED, REDD en REDD+. RED staat voor Reducing Emissions from Deforestation. REDD staat voor Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation. En REDD+ omhelst REDD in
ontwikkelingslanden. Binnen REDD+ staat het behoud van bos, het duurzaam managen van bos en het vergroten van de potentiële koolstofopname van bossen centraal (IUCN, 2013). Hier zullen de termen REDD en REDD+ als synoniemen worden gebruikt.
De term REDD werd voor het eerst gebruikt in klimaatonderhandelingen in Montreal in 2005. Namens de ‘Coalition of Rainforest Nations’, Costa Rica en Papua New Guinea werd RED voor het eerst voorgesteld door middel van een marktprincipe. Hierbij werd ingegaan op het falen van het Kyoto Protocol op het gebied van verbeteringen omtrent ontbossing (Gupta et al., 2013: 84). Bij COP13 in 2007 werd REDD gezien als een onderdeel voor een post-‐2012 klimaatregime en werd geïntegreerd in de Bali Road Map (Gupta et al,. 2013: 85). REDD wordt geregeld omschreven als een potentieel belangrijke post-‐Kyoto component voor klimaatregulering.
Het REDD programma is officieel opgezet in 2008 en is gericht op
ontwikkelingslanden. De basis voor het programma komt voort uit de technische expertise van de Food and Agriculture Organization (FAO/Voedsel-‐ en
Landbouworganisatie) van de VN, de United Nations Development Programme (UNDP/VN-‐ontwikkelingsprogramma) en United Nations Environment Programme (UNEP/VN-‐Milieuprogramma) (UN-‐REDD, 2013). De kern van REDD is om een
mechanisme te ontwikkelen waarmee een halt toegeroepen kan worden aan ontbossing en bosdegradatie aan de hand van financiële stimulansen. Wanneer
ontwikkelingslanden zich inzetten om ontbossing en bosdegradatie op nationaal niveau te beperken, kunnen ze door economische ontwikkelde landen via het REDD-‐
programma financieel beloond worden. De drijfveer voor economisch ontwikkelde landen om dit project te financieren kan voortkomen uit de wil om ontbossing en klimaatverandering in het algemeen tegen te gaan. Bovendien kan het opleveren van
emission reductions credits een sterke aansporing zijn voor landen om te investeren in
REDD. Carbon credits vormen namelijk een methode om te handelen in
broeikasgasemissies: waar bepaalde landen bepaalde broeikasgasemissiedoelstellingen halen, en carbon credits overhouden, kunnen deze op de internationale markt
verhandeld worden. Staten die de doelstellingen niet halen kunnen deze vervolgens opkopen om dit gebrek aan succes te compenseren. De basis van REDD gaat uit van vrijwilligheid: elke staat afzonderlijk mag bepalen of ze een rol zal vervullen in het REDD-‐programma (Gupta et al., 2013: 18). Dit wordt gezien als een win-‐win situatie: zowel ontwikkelde als onderontwikkelde landen kunnen profijt halen uit een dergelijk samenwerkingsverband. Noorwegen is momenteel, met afspraken tussen Brazilië, Guyana, Indonesië en Tanzania de grootste investeerder in REDD (Gupta et al., 2013: 87). De vrijwillige aard van REDD is bovendien niet in strijd met het eerder benoemde probleem van soevereiniteit voor klimaatoplossingen. Dit is de kracht van REDD: REDD is gebaseerd op oprechte wil tot deelname van staten. Ook het feit dat REDD focust op de participatie van alle gerelateerde stakeholders is een vernieuwend en veelbelovend punt.
Een grote bijdrage aan REDD wordt bovendien geleverd door het Forest Carbon Partnership Facility (FCPF) programma van de Wereldbank. Dit initiatief is in 2008 naar aanleiding van REDD opgezet. Regelmatig levert het FCPF investeringen in onderdelen van het REDD(+)-‐programma in verschillende landen (UN-‐REDD, 2013; Gupta et al., 2013: 86). REDD en FCPF werken samen op zowel internationaal als nationaal niveau. Op internationaal niveau door normatieve kaders te harmoniseren en gezamenlijke evenementen te organiseren. Op nationaal niveau door gecoördineerde steun te bewerkstelligen door middel van gezamenlijke missies en het delen van informatie en kennis (UN-‐REDD, 2013).
REDD en MRV
Een belangrijk onderdeel van REDD is de focus op Monitoring, Reporting and
Verification (MRV): constant moet de actuele status van de ontbossing en bosdegradatie en veranderingen hiervan in het desbetreffende ontwikkelingsland nauwkeurig
bijgehouden worden.
Monitoring is gericht op het verzamelen van data en informatie op nationaal
niveau. Noodzakelijke berekeningen over potentiële emissiereducties en het vergroten van koolstofvoorraden (en de bijkomende onzekerheden) tegenover een bepaald referentieniveau behoort ook tot monitoring (Angelsen et al., 2009: 20). Technische mogelijkheden moeten hiervoor vaak uitgebreid worden: remote sensing technieken en methoden voor het meten en schatten van koolstofvoorraden zijn een belangrijk
onderdeel van MRV (Angelsen et al., 2009: 19). Er zijn meerdere opties van monitoring: de juiste methode is afhankelijk van meerdere factoren.
Reporting is het rapporteren van de voor REDD+ benodigde data en focust op
een vijftal kernaspecten: transparantie, consistentie, vergelijkbaarheid, volledigheid en juistheid. Over verschillende poules/gebieden zullen data over onder andere klimaat, bossen, bodem en de conversies van bodembedekking in de gaten moeten worden gehouden (Angelsen et al., 2009: 22). Ook hier zullen onzekerheden niet genegeerd moeten worden en deze zullen door onzekerheidsanalyses beperkt moeten worden (Angelsen et al., 2009: 23).
Verification (controleren) heeft als doel te beoordelen of alle informatie en data
goed zijn gedocumenteerd aan de hand van IPCC-‐methoden en of deze transparant en in overeenstemming zijn met de eisen van het UNFCCC. Een derde partij komt eraan te pas voor verificatie. Het herzien van de data door bijvoorbeeld de UNFCCC wordt gedaan door experts. Desalniettemin zijn er niet genoeg UNFCCC-‐experts om de UNFCCC de voornaamste recensent van REDD-‐plannen te kunnen noemen (Angelsen et al., 2009: 23).
De fasen van REDD
Duidelijk mag zijn dat vanwege complexiteit een efficiënt bosbeleid niet van de ene op de andere dag kan worden bewerkstelligd. REDD+ gaat daarom uit van een aantal fasen om tot effectieve plannen en potentiële uitvoering hiervan te kunnen komen. Strategieën moeten worden aangepast aan de omstandigheden van het desbetreffende land om zo ook de behoeften van de lokale bevolking te kunnen realiseren. REDD+ kan worden geconstrueerd als een aanpak gebaseerd op een leerproces en kan zo focussen op korte-‐ en lange-‐termijn behoeften. Het implementeren van REDD+ in een land kan opgesplitst worden in een drietal fasen: (I) Preparation en Readiness (voorbereiding en gereedheid) (II) Policies and measures (beleid en maatregelen) (III) Performance-‐based payments (op prestaties gebaseerde betalingen) (IUCN, 2009).
Fase (I) Preparation en Readiness
In deze voorbereidende fase staat participatie van alle stakeholders centraal door middel van multistakeholder overleg (Angelsen, 2009: 14). De rechten en rollen van deze actoren moeten in acht worden genomen. De inheemse bevolking, lokale
gemeenschappen en andere kwetsbare groepen zoals vrouwen moeten in de plannen erkend worden. Bovendien moeten landen in deze fase de diepgaande oorzaken van ontbossing en bosdegradatie analyseren, evenals de gebreken van het politieke bosbeleid. Dit is nodig om acties en doelstellingen volledig te kunnen bereiken. Evaluaties zullen nodig zijn om te kunnen leren van de beste ervaringen. In deze fase speelt ook het systeem van Monitoring, Reporting en Verification (MRV) een rol. MRV zal in deze fase moeten worden gedefinieerd. Deze fase wordt veelal gefinancierd door publieke en private fondsen, bilaterale subsidies, multilaterale regelingen zoals de Forest Carbon Partnership Facility en het REDD-‐programma zelf.
Fase (II) Policies and measures
In deze fase zullen nationale frameworks van beleid moeten worden gevormd. De bosbouwsector zal moeten worden hervormd en relaties met verwante sectoren zoals de landbouw en energiesector zullen moeten worden verstevigd. Om REDD+ door te voeren zal op meerdere gebieden training nodig zijn en zal nieuwe regelgeving moeten worden opgesteld. Andere landen zullen in deze fase ook al een plan moeten
voorbereiden waarin de financiering van het project wordt uiteengezet. In deze fase zal bovendien geconcludeerd moeten worden in hoeverre een MRV systeem is ontwikkeld en zullen REDD+ resultaten en de mate waarin verschillende stakeholders participeren gemeten worden.
Fase (III) Performance-‐based payments
In deze laatste fase moeten de nationale en lokale REDD+ projecten daadwerkelijk resultaten kunnen aantonen. Om toezicht te houden op succes (monitoring) worden emissiereducties onderworpen aan verificatie door derden. Deze controles zullen de status van zowel sociale -‐ als milieuaspecten bestuderen. Afhankelijk van de uitkomsten van deze controles, zullen de REDD+ plannen wellicht naar omstandigheden moeten worden aangepast. In deze fase wordt aan de hand van prestaties financiering geleverd vanuit verschillende mechanismen (IUCN, 2009). MRV in fase één en twee maken het mogelijk om in fase drie standaards voor REDD+ op te stellen (Angelsen et al., 2009: 23).
Een voordeel van het opsplitsen van het REDD-‐proces in fasen is de bijkomende flexibiliteit (Angelsen, 2009: 15). De tijdsperiode tussen overgangen van de ene fase naar de andere zal per land verschillen (Angelsen et al., 2009: 3). Afhankelijk van de status en mogelijkheden van een land kan het van start gaan in een fase naar keuze. Een bepaald land zonder werkend MRV systeem zal in fase één moeten beginnen, terwijl een land mét een efficiënt opererend MRV systeem wellicht al in fase drie kan intreden (Angelsen, 2009: 15). Hoewel de bronnen van financiering over de drie verschillende fasen variëren (Angelsen, 2009: 15) zullen stabiele en lange-‐termijn investeringen in de REDD+ plannen nodig zijn voor een efficiënte uitwerking ervan (IUCN, 2009).
PARAGRAAF 3
Zoals hierboven uiteengezet, probeert REDD in theorie expertise, financiële drijfveren en brede stakeholder participatie te combineren. Of de doelstellingen ook daadwerkelijk naar de praktijk vertaald kunnen worden is een belangrijke kwestie. In deze paragraaf zal geanalyseerd worden in welke mate REDD in Ghana van toegevoegde waarde is. Hiervoor zal de problematiek in Ghana bestudeerd worden en een stakeholderanalyse op basis van externe artikelen uitgevoerd worden.
Figuur 1: Kaart Ghana (CIA, 2013)
Situatie Ghana
Ghana is een tropisch land gelegen in West-‐Afrika, grenzend aan Burkina Faso, Ivoorkust en Togo (zie figuur 1). In 1957 was Ghana het eerste land in Sub-‐ Sahara, koloniaal Afrika dat
onafhankelijk werd. Ghana is rijk aan veel verschillende natuurlijke
grondstoffen,
variërend van goud en diamanten, tot petroleum en kalksteen. De grootste natuurrisico’s waar Ghana mee te kampen heeft zijn de ontbossing; droogte en de bijkomende effecten op de landbouw; bodemerosie; de
bedreiging van wilde diersoorten door stroperij en habitat vernietiging; waterverontreiniging en gebrekkige
aanvoer van drinkwater (CIA, 2013). Economisch gezien is de service sector het omvangrijkst, met een aandeel van ongeveer 50% in het BNP. De overvloedige natuurlijke hulpbronnen en de landbouw zijn samen goed voor ongeveer een kwart (24,6%) van het BNP en bieden werk aan meer dan de helft van de beroepsbevolking. Vooral goud-‐ en cacaoproductie domineren de exportmarkt (CIA, 2013).
Ongeveer 21,7% van het land in Ghana is bedekt met bos. Dit staat gelijk aan 4.940.000 hectare bos. Hiervan is 8% geclassificeerd als primair (onaangetast door mensen) bos met een zeer hoge biodiversiteit (The REDD Desk, 2013). Het belangrijkste bosgebied in Ghana is de High Forest Zone: een gebied van ongeveer 7.500.000 hectare bos (Derkyi, 2012: 2) in het zuidwesten van Ghana (Derkyi, 2012: 49). Binnen dit gebied bevinden zich 240 bosreservaten (Derkyi, 2012: 2). Nagenoeg 5.482.000 hectare binnen de High Forest Zone behoort echter niet tot een reservaat en wordt dus niet
direct beschermd (Derkyi, 2012: 50). De High Forest Zone is het leefgebied van veel verschillende plant-‐ en diersoorten en is cruciaal voor het welzijn van de lokale
bevolking (Derkyi, 2012: 57). De bosbouw sector staat namelijk garant voor 2,5 miljoen
Geografische data Populatie 25.199.609 Totale oppervlakte (km2) 238.533 Religie 71,2% christen, 17,6% moslim, 5,2% traditioneel, 5,2% niet-‐religieus, 0,8% anders Regeringstype Constitutionele democratie Hoofdstad Accra Taal Engels Populatiegroei (p/jaar) 2,19% (CIA, 2013)
Ghanezen in levensonderhoud (The REDD Desk, 2013). De bossen maken een belangrijk onderdeel uit van de regionale watercyclus en het opwekken van neerslag. Deze
neerslag is weer van essentieel belang voor de landbouw (Förster, 2009: 51). Het overgrote deel van de Ghanese bevolking dat direct afhankelijk is van bosproducten of landbouw is erg arm (Derkyi, 2012: 60). Het behoud van bossen is vanwege deze eigenschappen van essentieel belang voor de Ghanese bevolking.
Probleemschets en oorzaken: Ontbossing en bosdegradatie
De Ghanese bossen zijn bron van veel complexe conflicten en onenigheid. Sinds 1990 heeft Ghana meer dan 33,7% aan bos verloren. Dit staat gelijk aan 2.500.000 hectare bos. Met een ontbossingsgraad van 1,68% per jaar zet de ontbossing gestaag door (The REDD Desk, 2013). Tussen 2005 en 2010 had Ghana op zes landen na gemiddeld de hoogste ontbossingsgraad ter wereld (FAO, 2010 in The REDD Desk, 2013). Het verlies aan tropische bossen wordt voornamelijk veroorzaakt door de opkomst van de
landbouw (50%), de houtkap (35%), ontwikkelings-‐ en populatiedruk (10%) en de mijnbouw (5%). Appiah et al. (2009: 472) stellen dat bosbranden ook bijdragen aan het verlies van tropische bossen. Uit studies blijkt dat door de degradatie van natuurlijke hulpbronnen Ghana 5-‐10% BNP misloopt, waarvan 63% vanwege de bosindustrie. Deze 63% staat voor een verlies van 500 miljoen dollar (FC, 2010 in The REDD Desk, 2013). Houtkap is goed voor 6% van het BNP en voor grofweg 100.000 legale en
130.000 illegale banen in Ghana (Derkyi et al., 2010). Illegale activiteiten zijn
voornamelijk een bron tot conflicten. De illegale houtkapindustrie is in Ghana groter dan de legale houtkapindustrie (Derkyi, 2012: 58). Deze illegale activiteiten bestaan niet alleen uit de illegale houtkap, maar ook de illegale exploitatie van zogenaamde non-‐
timber forest products (niet-‐hout bosproducten/NTFPs) zoals wilde dieren, slakken,
bepaalde vruchten en medicinale planten enzovoort (Derkyi, 2012: 1).
Door velen wordt gesteld dat tegenwoordig niet ontbossing, maar de degradatie van bossen het grootste probleem is in Ghana. De bosdegradatie is niet een explosief ontstaan, maar een geleidelijk opkomend probleem. De oorzaken van bosdegradatie zijn een complex geheel van demografische, economische en politieke invloeden. De
belangrijkste directe en indirecte oorzaken van de degradatie zijn overcapaciteit van de bosindustrie; het falen van beleid en markt in de houtsector; de groeiende bevolking; de lokaal en internationaal toenemende vraag naar landbouw-‐ en hout-‐, en bosproducten;
de hoge afhankelijk van brandhout voor energie; en het gebrek aan ontwikkelingen in landbouwtechnieken. Een voorbeeld van de laatstgenoemde oorzaak is het gebruik van de slash-‐and-‐burn techniek, waarbij bos wordt verwijderd door het gebruik van vuur (FCGhana, 2010: 8). In sommige gevallen overlappen de oorzaken van ontbossing en degradatie elkaar. Dit hoeft echter niet altijd het geval te zijn. Een bosbrand hoeft immers niet voor absolute ontbossing te zorgen, maar zal tegelijkertijd het bos wel ernstig kunnen degraderen.
Ontwikkelingen van REDD+ in Ghana
Bosbeheer staat hoog op de politieke agenda in Ghana. Dankzij activiteiten van
organisaties zoals Ghana Natural Resource and Environment Governance (NREG), Forest Law Enforcement, Governance and Trade (FLEGT) en het Voluntary Partnership
Agreement (VPA) wordt het belang van bossen breed in de maatschappij gedragen. (Ochieng et al., 2013: 33). Ghana is al jarenlang betrokken bij internationale
klimaatonderhandelingen. Bovendien heeft Ghana een proactieve rol ingenomen in het analyseren van REDD+ mogelijkheden voor nationaal belang (FCGhana, 2013). REDD+ wordt in Ghana gezien als een aanvullende mechanisme op de al bestaande initiatieven van FLEGT en NREG (FCGhana, 2010: 8). Ghana is één van de eerste Afrikaanse landen dat zich inzet voor een nationale REDD+ strategie (FCGhana, 2013).
Gesteld kan worden dat Ghana zich momenteel bevindt aan het begin van fase twee (policies and measures) van het REDD stappenplan. Specifieker is Ghana bezig met de implementatie van het opgestelde National Readiness Preparation Proposal (R-‐PP) (The REDD Desk, 2013). Dit proposal zet het proces uit volgens welke de Ghanese overheid een strategie om REDD+ te implementeren zal ontwikkelen. Gedurende het REDD-‐ voorbereidingsproces zal de R-‐PP een belangrijke basis zijn. Het proces tussen de eerste interesse tot inzet voor REDD en het daadwerkelijk volledig implementeren van REDD vereist veel complexe coördinatie en planning (FCGhana, 2010: 13).
Het is moeilijk te bepalen of Ghana de eerste REDD-‐fase al volledig heeft voltooid, aangezien de verschillende fasen elkaar vaak overlappen. De eerste REDD+ fase, die van
preparation and readiness, is binnen de context van Ghana en samenwerking met FCPF
in te delen in drie onderdelen (zie ook figuur 2):
(I) Het ontwikkelen en voorleggen van de R-‐PIN (2007)
De R-‐PIN, de Readiness Project Idea Nota, is het eerste verslag waarmee een land interesse toont in REDD+ en het FCPF. In de R-‐PIN wordt een overzicht gegeven van patronen van landgebruik, de betrokkenheid van stakeholders in de bossector en bepaalde potentiële institutionele regelingen benodigd voor REDD+ (FCGhana, 2010: 14). De regering van Ghana heeft een R-‐PIN ingediend bij de FCPF in 2007 en deze is geaccepteerd in juli 2008 (FCGhana, 2010: 9).
(II) Het ontwikkelen van de R-‐PP (2009)
Na de goedkeuring van de R-‐PIN, kon Ghana zich richten op het ontwikkelen van de R-‐ PP. Door het REDD+ Secretariaat zijn hiervoor institutionele structuren opgericht zoals het National REDD Steering Committee (NRSC). Vanuit een werkplan opgesteld door meerdere stakeholders in mei 2009 werd een vierstappenplan opgesteld voor het ontwikkelen van de R-‐PP:
1. Informatie delen tot juli 2009 2. Informatie delen en eerste overleg juli 2009 3. Overleg experts juli 2009
4. Validatie augustus/september 2009 Gedurende deze fase werden meer dan 200 individuen vanuit de verschillende groepen stakeholders geraadpleegd (FCghana, 2010: 9). Dit brede proces van overleg was van belang voor het opstellen van de belangrijkste oorzaken van de ontbossing en om degradatie en potentiële activiteiten voor verbetering en de rol van verschillende stakeholders hierbinnen uiteen te zetten. De NRSC en expert-‐werkgroepen hebben een grote bijdrage geleverd aan het tot stand komen van de R-‐PP conceptdocumenten (FCGhana, 2010: 10).
(III) Het implementeren van de R-‐PP (2010-‐2013)
De R-‐PP bevat de door Ghana na te streven inspanningen voor het bewerkstelligen van een REDD+ mechanisme. De R-‐PP bestaat uit een driestappenplan omtrent technische, politieke, wettelijke, management-‐ en monitoringregelingen die nodig zullen zijn alvorens Ghana efficiënt kan participeren in een REDD+ mechanisme:
1. Analyse, voorbereiding en consultaties. 2. Piloting en testen.
3. Becoming ready.
Figuur 2: REDD+ in Ghana (FCGhana, 2010: 9)
Fase 2 van het REDD-‐stappenplan, policies and measures, kan in de R-‐PP van Ghana gecategoriseerd worden onder de ‘REDD+ Implementation and Management phase’ (zie
figuur 2), aangezien deze fase gericht is op het opstellen van beleidsregelingen voor
REDD+. De ontwikkelingen en fasen van REDD+ in Ghana zijn afgebeeld in figuur 2.
De R-‐PP is een uitgebreid document met verschillende opties voor een nationale REDD+ strategie (Ochieng, 2013: 33). Veranderingen in verschillende velden en op
verschillende niveaus zullen nodig zijn om de R-‐PP in praktijk uit te werken. De R-‐PP focust op de rol van een zestal componenten: (I) Organize and Consult, (2) Prepare the REDD strategy, (3) Develop a Reference Scenario, (4) Design a Monitoring System, (5) Schedule and Budget, (6) Design a Program Monitoring and Evaluation. Binnen al deze componenten worden verschillende doelen gesteld, variërend van het vergroten van bewustzijn tot het verbeteren van het evaluatiesysteem.
Volgens Ochieng et al. (2013: 34) zijn aan de hand van de R-‐PP de volgende aspecten het belangrijkst om te bewerkstelligen: lokale gemeenschappen aansporen bomen te planten en te beschermen; het ontwikkelen van een systeem waarmee de voordelen van het bos verdeeld kunnen worden door middel van toewijzingen van koolstofrechten over de overheid, landeigenaren en lokale gemeenschappen; en het creëren van alternatieve middelen van bestaan voor de bevolkingsgroepen die direct afhankelijk zijn van de bossen. Ook zal Ghana proberen de problemen in de
houtleveringsketen aan te pakken door het aanleggen van houtplantages, door investeringen efficiënter te maken en door een vergunningsstelsel op te zetten voor zowel de legale als de momenteel illegale houtproducenten. Het verbeteren van de deelname van de verschillende stakeholders wordt bovendien gezien als een belangrijk onderdeel.
De R-‐PP is geen absoluut plan van aanpak: het gaat niet uit van een standvastig toekomstig beleid of eventuele vanzelfsprekende uitkomsten. Omdat het REDD-‐ mechanisme nog onderhevig is aan veranderingen en nog niet duidelijk is hoe
emissiereducties precies zullen worden beloond, moet in de R-‐PP rekening houden met veranderingen en flexibiliteit (FCGhana, 2010: 13). Bovendien hebben de verschillende Ghanese stakeholders verschillende verwachtingen van REDD+. Dit komt mede door gebrekkige definiëring van een aantal mechanismen van REDD+ en omdat de
geldfondsen beschikbaar voor deze voorbereidende fase beperkt zijn (FCGhana, 2010: 8).
Stakeholder-‐analyse bossector Ghana en REDD
De vraag is in hoeverre al deze plannen van het R-‐PP haalbaar zijn. Belangrijk is om te begrijpen welke stakeholders er allemaal een rol spelen en hoe deze ontwikkelingen van de plannen kunnen beïnvloeden.
Stakeholder zijn de belanghebbenden binnen een bepaalde context. Binnen de context van REDD zijn over het algemeen vijf categorieën van stakeholders te onderscheiden: 1. Overheid: nationale overheidsinstellingen, bestaande uit politieke ministeries, organen en districtsvergaderingen en intergouvernementele organisaties (IGOs). 2. Civil society organisaties: niet-‐gouvernementele organisaties (NGOs), internationale niet-‐gouvernementele organisaties (INGOs) en vakbonden.
3. Community: Community-‐Based Organizations (CBO); organisaties van inheemse gemeenschappen; verenigingen van lokale bosgebruikers; traditionele autoriteiten. 4. Privaat: houtkap-‐ en mijnbouwbedrijven; houtgebruikersverenigingen; internationale bos-‐ en verwante bedrijven.
5. Overig: adviesbureaus en expertiseorganisaties; de media; overige stichtingen (Ochieng, 2010: 16).
Al deze categorieën stakeholders worden ruim vertegenwoordigd in Ghana en staan voor verschillende, maar vaak ook overlappende belangen. Om de complexe aard van de bossector, REDD en Ghana te begrijpen, zullen hier de belangrijkste stakeholders
beschreven worden.
1. Overheid
Nationale stakeholders
Binnen de overheid van Ghana, de Government of Ghana (GoG), is het Ministry of Lands and Natural Resources (MoLNR) de belangrijkste overheidsinstantie die gaat over beleidsvorming om het gebied van duurzaam omgaan met bossen (Ochieng, 2010: 39). Binnen deze instantie is ook de Forestry Commission (FC) actief. De FC heeft de taak de bossen van Ghana te reguleren, beheren en te bewaken en wordt gezien als het centrale steunpunt voor REDD+. Het ministerie is opgedeeld in een bosbouw-‐, land-‐ en
mineralencommisie. Al deze commissies zijn actief binnen REDD+. De FC bestaat uit vijf departementen: Forest Services Division (FSD), Wildlife Division (WD), Timber Industry Development Division (TIDD), Wood Industries Training Centre (WITC) en Resource Management Support Care (RMSC) (FCGhana, 2013). Volgens Ochieng (2010: 38) is alleen het departement WITC niet actief in REDD+. De FC onderstreept het belang van samenwerking tussen verschillende stakeholders: “.. the GoG through the FC and a multi-‐ stakeholder Steering Committee comprised of participants from relevant ministries, civil society and the private sector, are working to engage with both national and international actors in preparing Ghana’s national strategy for REDD+” (FCGhana, 2013).
Andere nationale overheidsinstanties die niet direct gericht zijn op bossen spelen ook een rol binnen REDD+: het Ministry of Food and Agriculture (MOFA/ ministerie van voedsel en landbouw), Ministry of Energy (MoE/ministerie van energie), Ministry of Trade and Industry (MoTI/ministerie van handel en industrie), Ministry of Finance and
Economic Planning (MoFEP), Ministry of Foreign Affairs (MoF/ministerie van buitenlandse zaken), Ministry of Environment, Science and Technology
(MoEST/ministerie van milieu, wetenschap en technologie), Ministry of Education and Sport (MoES/ministerie van onderwijs en sport), Ministry of Interior (MoI/ministerie van binnenlandse zaken), Ministry of Water Resources, Works and Housing
(MoWRWH/ministerie van watervoorraden, werken en huisvesting) en het Ministry of Justice and Attorney General’s Departement (MoJAGOD/ministerie van justitie en het openbaar ministerie). Op nationaal niveau zijn bovendien verschillende districtsraden actief en de National Assembly via het Parliamentary Select Committee on Lands and Natural Resources (Ochieng, 2010: 38, 39). De ministeries zijn vanwege meerdere redenen betrokken bij REDD+. Ministeries zoals bijvoorbeeld MoFA en MoE worden beïnvloed door de ontwikkelingen op het gebied van ontbossing en vice versa. MoF en MoTI zijn echter weer betrokken vanwege het feit dat Ghana via REDD+ op langere termijn emissiereducties kan verhandelen op de internationale koolstofmarkt (Ochieng, 2010: 39). Natural Resources and Environmental Governance (NREG) is bovendien een belangrijk programma opgezet door de GoG. Het doel van dit programma is om de transparantie van procedures te verbeteren. Dit zou vervolgens kunnen leiden tot betere (bos)wetshandhaving, het verbeteren van het innen van belastingen van de mijn-‐ en bosbouw en het integreren van milieu-‐ en klimaatveranderingsaspecten in
economische ontwikkeling (Worldbank, 2013).
De GoG ziet in dat klimaatverandering een ernstig gevaar is voor sociale en economische ontwikkeling en het levensonderhoud van de Ghanese bevolking. Om deze reden is de GoG toegewijd aan het bestrijden van de effecten van klimaatverandering (FCGhana, 2013). De grote hoeveelheid nationale overheidsinstellingen verbonden met REDD+ getuigt hiervan (Ochieng, 2010: 39).
Intergouvernementele organisaties
Intergouvernementele organisaties die een significante rol spelen in Ghana zijn de Wereldbank en de FAO. De belangrijkste bilaterale/multilaterale donor-‐ en
ontwikkelingsorganisaties zijn de Swedish International Development Agency (SIDA), het Japanse International Cooperation Agency (JICA), de European Commission (EC) en buitenlandse ambassades zoals de Zwitserse en Koninklijke Nederlandse Ambassades. (Ochieng, 2010:39).
