regionaal ruimtelijk beleid. RWS is verantwoordelijk voor het waterbeheer. Het beheerplan wordt vastgesteld door de ministers van IenM en EZ en door de provincies voor zover zij verantwoordelijk zijn, bijvoorbeeld voor de buitendijkse gronden. Een integrale aanpak vraagt om een brede scope van alle betrokkenen in beleid, beheer en uitvoering.
Interne schotjes in organisaties tussen aanleg, beheer, monitoring, waterveiligheid en natuur kunnen een integrale aanpak belemmeren (Deltaprogramma, HWBP) (Van Hattum et al. 2014). Er is bijvoorbeeld wel geld beschikbaar voor aanleg, maar veel minder voor beheer en monitoring. Dit terwijl beheer (bijvoorbeeld van wilgenmoeras) over de jaren heen goedkoper is dan aanleg van een grootschalige waterkering. Het uitwerken van een heldere business case met alle kosten en baten zou dit beter in beeld kunnen brengen. Dit kan voordelen opleveren. Neem bijvoorbeeld de basiskustlijnzorg. Hierbij wordt het onderhoud ver vooruit gepland, waardoor goedkoper (zand) kan worden ingekocht. Bij waterschappen en Rijkswaterstaat is er intern enige weerstand tegen vooroevers (en nieuwe concepten) omdat de nieuwe concepten ook ander beheer vragen. In veel onderzoek wordt wel nagedacht over de aanleg en veiligheid van nieuwe concepten, maar niet over de wijze van beheer en kosten daarvan. Binnen de waterschappen is opereren de afdeling aanleg en de afdeling beheer vaak gescheiden, terwijl de aanleg- en inrichtingsfase juist in samenhang met de beheer- en onderhoudsfase zouden moeten worden beschouwd. Een goede ontwikkeling is het werken met DBFM-constructies (Design, Built, Finance and Maintain), waarbij aanleg en beheer voor langere tijd worden vastgelegd. Technische en
ecologische processen hebben een andere dynamiek en vragen een andere planning in relatie tot de termijn voor een dijkversterkingseis. Een wilgen- of een rietkraag heeft een bepaalde periode nodig om te groeien voordat deze kan voldoen aan de eis die de waterveiligheid stelt. Een technische installatie werkt meteen na oplevering. Veel plannen bevatten hybride oplossingen (techniek en natuur). Het goed op elkaar afstemmen van de plan- ningen helpt om natuurlijke oplossingen mogelijk te maken.
Bij duinen en kustversterking wordt zonebeheer als benadering gehanteerd. Dit wil zeggen dat wordt gekeken naar een bredere strook dan alleen de kustverdediging zelf. Bij dijken wordt deze benadering (nog) niet gehanteerd. Daar overheerst een lijnbenadering, terwijl een zonebenadering ook daar kan helpen meer natuurlijke oplossingen te vinden. Een voorbeeld is de Noordwaard in de Biesbosch, waar het wilgenvoorland dat nu als versterking van de dijk dient, ook wordt opgenomen in de keur en in de beheercyclus van het waterschap. Er wordt verder gekeken dan de dijk alleen.
7.4 Conclusies
Natuurlijk kapitaal wordt in toenemende mate gebruikt Steeds duidelijker wordt dat technische oplossingen leiden tot afwenteling: het doorschuiven van de problemen naar andere plekken of naar andere problemen. Dit wordt maatschappelijk steeds minder geaccepteerd, niet alleen vanwege de problemen met wateroverlast en watertekort, maar ook omdat veel natuur- en landschapswaarden verloren zijn gegaan door technische maatregelen. Het besef groeit dat de veerkracht van ecosystemen waarschijnlijk een veel duurzamer oplossing biedt. Niet alleen beter voor de natuur, maar ook goedkoper en met meer kansen voor maatschappelijke doelen.
Inmiddels is in het rivier- en kustbeleid de veerkracht- strategie als beleidslijn omarmd. Bij het rivierbeleid gaat het om ‘ruimte voor de rivier’, in het kustbeheer is ‘zacht waar het kan, hard waar het moet’ de beleidslijn geworden. Liever zand toevoegen voor de kust dat zich verder verspreidt met de zeestromingen en de wind, dan de kustlijn verharden. Een concept als ‘Building with nature’, dat onder andere wordt toegepast langs de kust, in de Zeeuwse delta en in het IJsselmeer, past daarbij. Daarbij is de notie dat een zo goed mogelijk inspelen op natuurlijke patronen en processen de veiligheid nu en later (bij klimaatverandering) beter en goedkoper kan waarborgen.
Natuurlijk kapitaal wordt onder andere ingezet bij wateropgaven voor de waterveiligheid, bijvoorbeeld water bergen en water vasthouden in natuurgebieden. In gevallen waarin land of water in eigendom is, realiseren de waterbeheerders zelfstandig doelen met natuurlijk kapitaal, bijvoorbeeld door het aanleggen van helofyten- filters bij riooloverstorten en bij inlaten van water- bergingsgebieden. Aanleg van vooroevers gebeurt door de waterbeheerders, maar vaak zijn daar ook derden bij betrokken. In gevallen waar water of land in eigendom is van anderen, bijvoorbeeld natuurbeheerders of boeren, wordt samenwerking gezocht.
Regionaal al veel samenwerking, op Rijksniveau loopt dit nog achter
Op veel plaatsen werken natuurbeheerders, waterschappen en provincie al samen aan water- en natuuropgaven. Vroegtijdige samenwerking op basis van gelijkwaardigheid, lumpsumfinanciering en open communicatie zijn belangrijke succesfactoren. Verder helpt het om bij het maken van plannen afspraken te maken over doelen en niet over maatregelen, en voorstellen voor inrichting en beheer van lokale actoren serieus te nemen en te toetsen op uitvoerbaarheid en doelmatigheid.
Bij het Deltaprogramma en de KRW wordt in toenemende mate gebruik gemaakt van natuurlijk kapitaal en
93
7 Gebruik van natuurlijk kapitaal in het waterbeheer |
ZEVEN ZEVEN
natuurlijke processen. Voorbeelden zijn onder andere de Zandmotor, de aanleg van een oesterrif in de Ooster- schelde en de versterking van een dijk en de aanleg van een zandige vooroever bij de Prins Hendrikdijk op Texel. Het hanteren van het ‘Sober en Doelmatig’-principe bij grote waterprojecten (met MIRT-procedure) maakt een integrale aanpak echter lastig, tenzij die aanpak goedkoper uitvalt. Dat laatste is vaak niet het geval als gekeken wordt naar alleen inrichtingskosten, maar wel als in de afweging ook de kosten voor beheer en onderhoud worden meegenomen.
Synergie door combineren van doelen
Provincies en waterschappen zoeken oplossingen voor water- en natuuropgaven in prioritering, innovatie en samenwerking. Ze kunnen daarbij een efficiëntieslag maken door doelen ruimtelijk te combineren en de projecten gezamenlijk te financieren. Ook kunnen projecten dan vaak sneller worden gerealiseerd. Afspraken over waterveiligheid, waterkwaliteit en waterkwantiteit kunnen worden afgestemd op de uitbreiding en inrichting van natuurgebieden (EHS) en de realisatie van de gewenste natuurkwaliteit. Provincies, waterbeheerders en natuurbeheerders realiseren zich in toenemende mate dat ze door samenwerking hun individuele doelen makkelijker kunnen realiseren. Door samenwerking in een vroegtijdig stadium van plan- vorming kunnen belangrijke voordelen worden gehaald, waardoor synergie ontstaat bij de uitvoering. Zo kunnen doelen op dezelfde gronden worden gerealiseerd, waardoor minder grond hoeft te worden aangekocht en ingericht, het ruimtebeslag kleiner is, de overlast minder, de realisatie sneller kan verlopen en het uiteindelijk dus ook goedkoper is. Belangrijke deadlines in het beleid, zoals de ILG Mid-term (2013), KRW (2015), Delta-
programma (diverse jaren), bevorderen de samenwerking doordat ze een gevoel van urgentie met zich meebrengen. In de woorden van de provincie Noord-Holland:
‘De provincie hecht dus belang aan ‘meters maken’ in de komende jaren, zelfs in het licht van de rijksbezuinigingen en de herprioritering en mogelijke fasering van de provinciale EHS.’ (Hollands Noorderkwartier & Noord- Holland 2011).
Door samenwerking meer bestuurlijk en financieel draagvlak
Naast inhoudelijke voordelen zijn er ook organisatorische en financiële voordelen te behalen door samen te werken. Door samenwerking kan bestuurlijk draagvlak ontstaan voor de uitvoering van plannen en kan financiering uit verschillende bronnen worden gestapeld. Belangrijk is dat er bestuurlijke duidelijkheid bestaat. In de Onlanden gebeurde dat door één gedeputeerde eindverantwoordelijk te maken, en de financiering niet
aan afzonderlijke doelen te verbinden maar aan de integrale doelen en de uitvoering van het gehele plan. De combinatie van water en natuur kan het maat- schappelijk draagvlak voor projecten vergroten. Door lokale actoren te betrekken bij de plannen en lokale initiatieven te beoordelen op hun bruikbaarheid kan veel weerstand worden weggenomen. De inrichting kan dan sneller worden gerealiseerd, er is tijdens de uitvoering maar één keer overlast bij burgers en het ruimtebeslag is kleiner dan wanneer afzonderlijke projecten moeten worden uitgevoerd. Dit alles draagt bij aan een kosteneffectieve inzet van middelen.
Natuur kan goedkopere oplossingen bieden voor wateropgaven
Om kosten te kunnen besparen bij het realiseren van wateropgaven is het nodig vanaf het begin van het planproces andere maatschappelijke opgaven mee te nemen. Dit betekent voor natuur- en waterbeheerders dat zij niet alleen vanuit hun eigen natuur- en
waterbeheeropgaven kunnen vertrekken maar ook open moeten staan voor belangen van andere partijen. Indien kostenbesparing verloopt door cofinanciering van andere partijen, wordt daarmee (deels) de maatschappelijke borging verzorgd. Kosten-batenanalyses bevatten (meestal) nog niet de (maatschappelijke) baten van natuur in de breedte (productiediensten, regulatie- diensten en culturele diensten) maar vooral de kosten die door overheden worden gefinancierd. Dit kan een hindernis zijn omdat de baten juist van belang zijn voor de lokale actoren.
De koudwatervrees voorbij?
De aanvankelijke terughoudendheid bij zowel waterbeheerders als natuurbeheerders lijkt gestaag plaats te maken voor bereidheid om samen te werken. Positieve ervaringen, zoals in De Onlanden, bieden inspiratie. De kansen lijken groter dan aanvankelijk gedacht. Daarbij speelt een rol dat op veel plaatsen de waterkwaliteit is verbeterd of dat maatregelen voor verbetering in de plannen worden meegenomen. Verder speelt mee dat de wens om grote robuuste gebieden te creëren van belang is voor zowel waterbeheerders als natuurbeheerders. Grote gebieden bieden immers voldoende ruimte om water te bergen, hydrologische omstandigheden te optimaliseren en veerkrachtige natuur te ontwikkelen.
Water vasthouden blijkt nog lastig
Voor water vasthouden lijkt er nog koudwatervrees te bestaan. Betrokkenen vrezen wateroverlast. Bovendien zijn er in veel potentiële ‘vasthoud’-gebieden veel verschillende grondeigenaren, waardoor er veel overleg nodig is. Modelstudies laten zien dat de overlast en natschade, zeker bij graslanden, vaak minder ernstig