bosbouwsectoren komen deze onderzoekers uiteindelijk tot een gematigd positief oordeel hierover, maar ze constateren ook dat er relatief weinig goed opgezet onderzoek is verricht naar de impact van certificerings- chema’s op het milieu of op sociaaleconomische omstandigheden. Een ander aspect is dat certificering ook kosten met zich meebrengt. Het areaal biologische landbouwgrond is bijvoorbeeld recent gedaald. Dit is onder andere toe te schrijven aan het feit dat kleine biologische landbouwbedrijven soms hun SKAL- registratie niet kunnen betalen. Anderzijds is een certificaat als het Woudencertificaat, wat in de Noardlike Fryske Wâlden wordt gehanteerd, een minder zware belasting voor bedrijven, maar het is daarmee ook minder duidelijk wat de duurzaamheidswinst is, vooral voor de biodiversiteit.
Duurzaam gebruik van natuurlijk kapitaal bevorderen via innovatietrajecten en onderzoek
De overgang naar een landbouwsysteem waarin natuurlijk kapitaal duurzaam wordt benut en beheerd, impliceert vanwege de inherente grote complexiteit een transitieproces. Binnen dat transitieproces spelen sociale en technologische innovaties een grote rol. Het innovatief vermogen is ten dele aanwezig. Er bestaan in Nederland vele netwerken waarin agrariërs van elkaar en met studenten en onderzoekers experimenteren en leren. Deels zijn natuur- en milieuorganisaties en overheden hier ook direct bij betrokken. Ook kent Nederland vanouds een sterke kennisinfrastructuur rondom landbouw en duurzaamheid die hiervoor kan worden benut. Hierbinnen is er ook aandacht voor duurzaamheidsopgaven en ook specifiek voor het thema duurzaam bodembeheer, natuur- en landschapsbeheer en natuurlijke plaagbestrijding. Met het opheffen van de productschappen en de bezuinigingen op landbouwkundig- en natuuronderzoek bestaat er wel behoefte aan nieuwe financieringsvormen voor het toegepast onderzoek (Gerritsen et al. 2014).
Natuurlijk kapitaal en ecosysteemdiensten spelen geen centrale rol in het Topsectorenbeleid. Het Topsectoren- beleid kent verschillende topsectoren, waarvan Agri & Food en Tuinbouw & Uitgangsmaterialen voor de relatie tussen landbouw en natuurlijk kapitaal het meest relevant zijn. De Haas et al. (2012) onderzochten in hoeverre duurzaamheid was opgenomen in de innovatiecontracten die de topsectoren ontwikkelden. Hieruit bleek dat duurzaamheid een integraal onderdeel was bij deze topsectoren. Duurzaamheid wordt hier doorgaans vertaald in een efficiënt gebruik van grondstoffen en energie, en in de reductie van de emissies (De Haas et al. 2012). Natuurlijk kapitaal en ecosysteemdiensten worden in het in 2013 geüpdatete
innovatiecontract van de TKI Agri & Food wel genoemd, maar staan er niet centraal en de betekenis ervan is niet helder. De koppeling met natuurlijk kapitaal is nog het sterkst bij het NWO-thema Duurzame Bodem, dat verbonden is aan de topsector Agri & Food. Ook onder de projecten die zijn, of worden, uitgevoerd, zijn er
weliswaar veel projecten die zich richten op duurzaam- heid, maar deze spitsen zich toe op het efficiënt gebruik van grondstoffen en energie en op de reductie van emissies. De topsectorprojecten die zijn gestart rondom de Kringloopwijzer en Stichting Veldleeuwerik, hebben de meeste raakvlakken met natuurlijk kapitaal. Hoewel het begrip er niet expliciet een rol speelt, is het wel relevant voor, bijvoorbeeld, het programma Akkerbouw en bodem. In beide trajecten spelen studiegroepen van agrariërs een rol die rondom deze projecten beter inzicht krijgen in de nutriëntenkringlopen op hun bedrijven en in de maatregelen die zij kunnen nemen om de
bodemkwaliteit te versterken.
Om tot een duurzame benutting van natuurlijk kapitaal te komen, zijn multi-actor innovatieprocessen nodig waarin ecosysteemdiensten en voorbeeldpraktijken zoals er binnen de biologische landbouw, natuurboeren en kringloop sluitende agrariërs te vinden zijn, een plaats krijgen. Dit vraagt ook om sociale en organisatorische innovaties waarin verdienmodellen en koppeling van gebieds- en ketenprocessen een rol spelen. In het huidige topsectorenbeleid krijgen deze sociale innovaties nog weinig aandacht (Panteia & Erasmus Universiteit 2014). Om daadwerkelijk doorbraken te bereiken, zal natuurlijk kapitaal direct moeten zijn gekoppeld aan de landbouw- praktijk en de leerprocessen die daar plaatsvinden. Europa stelt de multi-actorbenadering centraal in de inzet van Horizon 2020 en roept op operationele groepen van agrariërs te formeren, en die te betrekken bij het onderzoek. Hierbij is het de opgave om de slag van onderzoek naar innovatie te maken (EU SCAR 2013). Volgens de werkgroep Agricultural Knowledge and Innovation Systems (AKIS) is het daarbij essentieel om instrumenten te ontwikkelen voor het werken met operationele groepen rondom het delen van
onderzoekskennis. Europa wil bovendien het midden- en kleinbedrijf meer betrekken. Dit is ook een opgave voor het topsectorenbeleid, waar tot nu toe de nadruk lag op de betrokkenheid van grote bedrijven.
4.7 Opties voor overheidshandelen
Door hun praktijken, kennis en prestaties in de omgang met natuurlijk kapitaal, kunnen de biologische landbouw, kringloop sluitende agrariërs en natuurboeren de hoogproductieve landbouw uitdagen. Dit heeft perspectief omdat de hoogproductieve landbouw ook gebruik maakt van natuurlijk kapitaal, actief is in het
59
4 Duurzaam gebruik van natuurlijk kapitaal in de landbouw |
VIER VIER
verduurzamen van zijn footprint en een ambitie heeft om te groeien binnen de beleidskaders voor duurzame landbouw. De ‘natuurlijk kapitaal vriendelijke landbouw’ heeft echter wel moeite door te breken. De overheid zou dat proces kunnen helpen. Zij heeft hiervoor onderstaande instrumenten:
Sturen op regionale specialisering en synergie: Voor het duurzaam gebruik van het natuurlijk kapitaal zal ‘duurzame intensivering’ op locaties gepaard dienen te gaan met ‘duurzame extensivering’ op andere locaties, zowel binnen Nederland als in Europees verband. Overheden kunnen dit op alle verschillende bestuurlijke schaalniveaus ruimtelijk aansturen. Rijk en provincies kunnen sturen op regionale specialisering via regionale ontwikkelingsplannen, en gemeenten kunnen dit in onderlinge samenwerking. Het is daarbij van belang ervoor te waken dat synergiemogelijkheden tussen het natuurlijk kapitaal en de landbouw niet verloren gaan. Het laten werken van een ‘ruimtepomp’ vergt verdere uitwerking en implementatie van de achterliggende mechanismen en synergie- en uitruilmogelijkheden.
Het inbrengen en versterken van natuurlijk kapitaal in keten gestuurde verduurzamingstrajecten: Overheden kunnen deze optie initiëren en versterken door het ontwikkelen van een ontwikkelingsvisie en -strategie rondom duurzaam gebruik van natuurlijk kapitaal en door het ondersteunen van groepen die vooroplopen in het duurzaam beheer van natuurlijk kapitaal. Wet- en regelgeving zijn hierbij kaderstellend, maar vooral de Rijksoverheid kan er zorg voor dragen dat wetgeving het gewenste verduur- zamings proces ondersteunt en zo min mogelijk afremt. Binnen deze handelingsoptie zijn drie specifieke subopties te onderscheiden:
– Het betrekken van bedrijven uit de gehele keten bij gebieds
gerichte verduurzamingsprocessen: Het is van belang dat bedrijven uit de hele keten, van productie tot gebruik, betrokken zijn bij gebiedsgerichte verduurzamings- processen. Hierin spelen agrarische natuurvereni- gingen een belangrijke rol. Het leggen van relaties tussen keteninitiatieven en gebiedsgerichte activi- teiten is een kansrijke optie. Er kan bijvoorbeeld worden verkend hoe maatregelen die agrarische bedrijven nemen, maar die via ketenbedrijven worden geïnitieerd, kunnen aansluiten op overheidsinitia- tieven rondom ‘natuurlijk kapitaal vriendelijke landbouw’, zoals agrarisch natuurbeheer. Andersom kan de overheid hieraan bijdragen door natuurlijk kapitaal een plaats te geven in de vergunningverle- ning door gemeenten aan bedrijven in de omgang met natuur- en milieuwetgeving.
– Optimalisatie van de certificering: De bestaande certifice- ring in de landbouw is te verbeteren door het accent te leggen op de groei van duurzaamheid in plaats van het behalen van een duurzaamheidsdoel op zich.
Hierbij moet het dan expliciet gaan om het duurzaam gebruik van natuurlijk kapitaal, in aanvulling op grondstofefficiëntie. Dit kan bijvoorbeeld als overheden, zeker wanneer zij zelf om certificaten vragen, er nadruk op te leggen dat in certificaten een verbeteringsproces is ingebouwd en het duurzaam gebruik van bodem en landschapselementen een plaats krijgt.
– Het sterker inbrengen van natuurlijk kapitaal in het
topsectorenbeleid en andere kennis en innovatietrajecten:
Overheden kunnen sturen op het agenderen en opnemen van natuurlijk kapitaal, keten gestuurde verduurzaming en een gebiedsgerichte benadering in onderzoeksthema’s als biodiversiteit en ecosysteem- diensten. Dit omdat deze thema’s niet automatisch door het bedrijfsleven worden opgepakt. Naast het aansluiten bij de landbouwpraktijk en de leerpro- cessen die daar plaatsvinden en het initiëren van multi-actor innovatieprocessen, blijft het maken van afspraken met de sector een belangrijke activiteit, waarbij het aandringen op volgende stappen en resultaten en het monitoren van de voortgang aandachtspunten zijn. Verder is het van belang om ruimte voor experimenten te bieden en er als overheid voor open te staan dat het beleid zal moeten meebewegen met de resultaten van die
experimenten.
Bovenstaande handelingsopties kunnen helpen de impasse te doorbreken. Beleidsontwikkelingen als het nieuwe Gemeenschappelijke Landbouwbeleid (GLB), de nieuwe Mestwet en het Topsectorenbeleid ondersteunen de duurzame benutting van natuurlijk kapitaal, maar zijn vooral te zien als een eerste stap. Ook trajecten als Stichting Veldleeuwerik, de Kringloopwijzer, de plannen van de voedingsindustrie, de nieuwe voorwaarden voor de derogatie in het kader van de Nitraatrichtlijn, en de mondiale ecologische, economische en klimatologische crisissen bieden veel aanknopingspunten en prikkels voor meer activiteiten op het gebied van het benutten van natuurlijk kapitaal. Hiervoor is het nodig om het huidige dominante denkkader van ‘meer met minder’ en technologische oplossingen te verbreden met meer extensieve en verbrede activiteiten die meer zijn gericht op andere maatschappelijke diensten dan
VIJF
– Zowel Europese beleidsambities als de ambities van regionale
en lokale overheden zullen in de Hoeksche Waard en op het Winterswijks Plateau leiden tot een groter aanbod van regulerende en culturele ecosysteemdiensten mits er financiële ondersteuning voor aanleg en beheer van akkerranden komt.
– Het hervormde Gemeenschappelijk Landbouwbeleid heeft
vooral in akkerbouwgebieden een groter aanbod aan regulerende en culturele diensten tot gevolg. In melkvee houderijgebieden is het effect negatief.
– Een toename van het aanbod aan regulerende en culturele
ecosysteemdiensten in de landbouwgebieden Hoeksche Waard en Winterswijks Plateau gaat gepaard met een afname van de productie van voedsel.
5.1 Inleiding
Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de Europese Unie was er de afgelopen twintig jaar gaandeweg meer op gericht om de multifunctionaliteit van de landbouw te vergroten door boeren toe- slagen te geven voor het gelijktijdig produceren van handelsgewassen én het ondersteunen van de agrobiodiversiteit. Hoewel het EU-beleid niet expliciet het concept ecosysteemdiensten gebruikte, werd de rol van de landbouw als leverancier van ‘multidimensional environmental public goods’ voor alle landbouwsectoren erkend (Cooper et al. 2009).
Met de hervormingen van het GLB voor de periode 2014- 2020, zullen verschuivingen plaatsvinden van een gewasgerichte bedrijfstoeslag naar een toeslag voor duurzame productie en ‘vergroening’ met aandacht voor biodiversiteit, bodem- en waterkwaliteit en
klimaatmitigatie. Daarmee richt het beleid zich, naast productie, ook op de levering van ecosysteemdiensten (Plieninger et al. 2012). In dit hoofdstuk proberen we in beeld te brengen welk effect dit kan hebben.
Daarbij bekijken we het GLB in samenhang met EU-beleid dat eveneens van invloed zal zijn op de Nederlandse landbouw, namelijk het Gewasbeschermingsbeleid, de
afschaffing van de melkquotering en de Kaderrichtlijn Water (KRW).
We analyseren de effecten van deze EU-beleidslijnen op een aantal belangrijke ecosysteemdiensten in twee landbouwgebieden:
– Het akkerbouwgebied de Hoeksche Waard; – Het veehouderijgebied het Winterswijks Plateau. De twee gebieden zijn gekozen omdat ze enerzijds verschillen (akkerbouw versus veehouderij) en anderzijds overeenkomen, omdat in beide gebieden de groene dooradering van het landschap een grote rol speelt voor regulerende diensten, landschap, cultuurhistorie en recreatie.
De effecten van het EU-beleid zetten we af tegen de huidige situatie en, ter vergelijking, tegen de regionale en lokale ambities die onder andere door de provincies Zuid- Holland en Gelderland, waarin beide gebieden liggen, in hun Streekvisie zijn verwoord. Daarbij hebben we voor beide gebieden eerst de in de huidige situatie
voorkomende ecosysteemdiensten beoordeeld met een rapportcijfer (1-10). Vervolgens hebben we de mogelijke toe- of afname van ecosysteemdiensten als gevolg van de EU-beleidslijnen en het regionale beleid per beleidsthema beoordeeld (zie ook: Hendriks et al. 2014).
5.2 Korte beschrijving van de
EU-beleidsthema’s
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid
De Europese Unie heeft in december 2013 voorstellen voor het nieuwe GLB gepubliceerd (EU, 2013c; 2013d). De afhankelijkheid van inkomenssteun wordt verminderd en betalingen worden gekoppeld aan grond en aan speciale doelen, zoals vergroening. In juni en juli 2014 zijn de Nederlandse keuzes voor de implementatie van dit nieuwe beleid behandeld in de Tweede Kamer (EZ 2014b; 2014c). Dit houdt onder meer in dat er in plaats van bedrijfstoeslagen voor bepaalde gewassen