In deze paragraaf richten we ons op rol van OCW als systeemverantwoordelijke in het Nederlands wetenschapsstelsel. De aandacht voor systeemverantwoordelijkheid past in een beleidsdoorlichting, want deze verantwoordelijkheid hangt samen met de verschillende rollen en instrumenten die OCW inzet om de werking en het functioneren van het wetenschapsstelsel te optimaliseren. Eerst reflecteren we op de betekenis van
systeemverantwoordelijkheid en de verschuiving daarvan naar systeembesturing (wat past in het OWB). Vervolgens kijken we hoe OCW deze verantwoordelijkheid invult en waar eventuele verbeteringen mogelijk zijn.
Wettelijk kader verantwoordelijkheid OCW voor het OWB-stelsel
De (systeem)verantwoordelijkheid en sturingsbevoegdheden van OCW in het domein van onderzoek en wetenschap zijn (deels) verankerd in wetgeving. De Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek264 geeft de minister van OCW bijvoorbeeld een aantal (sturings)bevoegdheden, zoals het vaststellen van het wetenschapsbudget (artikel 16a1), het agenderen van beleidsonderwerpen op het terrein van fundamenteel en toegepast onderzoek (artikel 16a2) en het inbrengen van een standpunt over het NWO-instellingsplan (artikel 18). Vergelijkbare bevoegdheden (reageren op instellingsplannen en het verbinden van voorwaarden aan de rijksbijdrage) heeft de minister volgens de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek265 (artikelen 1 en 2) ook voor bijvoorbeeld de KNAW en de KB. Ook zijn de Kaderwet Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO)266 en Circulaire
‘Governance ten aanzien van zbo’s’ van toepassing in dit domein. NWO, KNAW en de KB zijn bijvoorbeeld allemaal een ZBO. De Kaderwet ZBO regelt bijvoorbeeld de verplichting om een jaarverslag op te stellen (artikel 18), de minister te voorzien van alle inlichtingen om zijn/haar taak goed uit te kunnen oefenen (artikel 20) en de mogelijkheid om een besluit van een ZBO te vernietigen (artikel 22). De circulaire regelt onder andere de verschillende rollen die de minister en de ZBO ten opzichte van elkaar kunnen vervullen (o.a. die van eigenaar en opdrachtgever). Wetgeving biedt dus een kader voor de financiële en deels ook voor de inhoudelijke sturing door OCW.
Van systeemverantwoordelijkheid naar systeembesturing
In het domein van onderzoek en wetenschap wordt de minister van OCW door de wetgever een systeemverantwoordelijkheid toegekend. Het ministerie moet de wettelijke en financiële voorwaarden scheppen waaronder de actoren binnen het OWB-stelsel (zelf) naar behoren kunnen functioneren. Systeemverantwoordelijkheid heeft alleen betrekking op het wetenschapsstelsel als zodanig. De wettelijke taak van OCW is om ervoor te zorgen dat dit stelsel goed functioneert. Dat is het geval als de wettelijke taken goed worden uitgevoerd en gehandhaafd en (daardoor) de actoren binnen het stelsel hun werk naar behoren kunnen doen.
Deze opvatting is de minimale invulling van systeemverantwoordelijkheid. Hierbij berust de eindverantwoordelijkheid weliswaar bij de minister, maar wordt de uitvoering van het beleid buiten de rijksoverheid belegd. Reeds eerder in dit rapport (paragraaf 2.2) stelden we vast dat het wetenschapssysteem zich kenmerkt als een complex, open systeem met een grote diversiteit aan spelers en belangen waarin zich momenteel grote veranderingen voltrekken.
In dit soort open systemen zijn alle actoren – dus zowel de agents in het stelsel als de principal – van elkaar afhankelijk om tot goede resultaten te komen.267 De effectiviteit van
264 wetten.nl - Regeling - Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek - BWBR0004191 (overheid.nl)
265 wetten.nl - Regeling - Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek - BWBR0005682 (overheid.nl)
266 wetten.nl - Regeling - Kaderwet zelfstandige bestuursorganen - BWBR0020495 (overheid.nl)
267 In de zgn. principaal-agenttheorie heeft een organisatie (de agent; in dit geval bijvoorbeeld een ZBO) de bevoegdheid om beslissingen te nemen namens een andere organisatie (de principaal; in dit geval
dergelijke systemen staat of valt met de kwaliteit van de onderlinge samenwerking, de aanwezigheid van duidelijke afspraken (‘spelregels’) en van tijdige communicatie. Qua sturing betekent dit dat de eindverantwoordelijke voor het goed functioneren van het systeem niet boven of buiten het stelsel staat maar (slechts) een van de vele agents is binnen het stelsel. Op basis van een grondige analyse van systeemverantwoordelijkheid concludeert de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) daarom dat er bij de systeemsturing van open, complexe systemen per definitie sprake zou moeten zijn van gedeelde verantwoordelijkheid.268 Hieruit volgt volgens de ROB dat het toezicht op het stelsel als geheel niet een directieve maar vooral een argumentatieve functie heeft. Dat betekent dat in het verbeteren van de kwaliteit van samenwerking binnen het stelsel de nadruk ligt op het bevorderen van kennisuitwisseling en dialoog tussen actoren met verschillende rationaliteiten. De principal activeert de verantwoording van de andere actoren in het stelsel door middel van overtuiging, en niet door middel van dwang. Dat laatste vereist een overtuigende (en mobiliserende) overkoepelende visie op het functioneren van het stelsel of op maatschappelijke transformaties waaraan het stelsel kan bijdragen: een helder antwoord op de vraag wat een goed functionerend systeem inhoudt.
Deze analyse is naadloos toepasbaar op het onderzoek en wetenschapsbeleid. Voor het realiseren van OWB-doelstellingen (zie de beleidstheorie in paragraaf 2.5) is de minister immers sterk afhankelijk van de inzet van instellingen buiten de rijksoverheid die op basis van wetgeving specifieke taken uitvoeren in het onderzoek en wetenschapsbeleid (en daarvoor ook een rijksbijdrage ontvangen). De minister van OCW heeft – toegepast op het OWB – immers geen eigen universiteiten en andere wetenschappelijke instellingen. Het realiseren van OWB-doelstellingen vraagt dus ook inzet van instellingen buiten de rijksoverheid. In het wetenschapssysteem dragen verschillende actoren uiteenlopende verantwoordelijkheden en vervullen ze verschillende rollen. Zij leggen daarover vaak aan verschillende instanties formeel verantwoording af, maar zij maken allemaal deel uit van het wetenschapssysteem.
Systeembesturing in het onderzoek en wetenschapsbeleid
Volgens de ROB is de minimale invulling (systeemverantwoordelijkheid) niet voldoende om complexe systemen zoals het OWB-stelsel goed aan te kunnen sturen. Daarvoor is de meer proactieve variant systeembesturing nodig. De logische vervolgvraag is nu in welke mate OCW haar sturingsrol in het wetenschapssysteem effectief heeft opgepakt en welke verbeteringen eventueel mogelijk zijn.
De uitgevoerde evaluaties bieden vooralsnog weinig houvast om te reflecteren op de effectiviteit van de rol van OCW, want deze zijn zowel beperkt in aantal als in scope (ze richten zich voornamelijk op de financieringsrol) (zie paragraaf 3.2.3). Uit onze observaties blijkt dat OCW haar verantwoordelijkheid vooral reactief en deels onduidelijk invult waarbij de nadruk ligt op de financieringsrol en veel minder op regisseren (opstellen en aanpassen spelregels) en stimuleren (activeren door overtuigen). Uitzondering hierop zijn een aantal dossiers zoals NWA, open science, diversiteit, kennisveiligheid, Horizon Europe, poolonderzoek, sectorplannen, vertraging onderzoek door corona en de oprichting van
OCW). In de praktijk zal de agent niet alleen de belangen van de opdrachtgever nastreven, maar ook het eigenbelang.
268 Raad voor het Openbaar Bestuur (2016), Bestuurlijke verantwoordelijkheid voor systemen, Den Haag. De ROB spreekt in dit geval dan ook liever over systeembesturing in plaats van systeemverantwoordelijkheid. Daarvan is sprake wanneer voor het behalen van publieke doelstellingen of waarden de inzet is vereist van verschillende publieke partijen en/of ook van private instellingen en/of burgers.
internationale grootschalige onderzoeksfaciliteiten). Ook de wetenschapsvisies geven weinig invulling aan de OCW-rol als systeemverantwoordelijke. Zo ontbreekt een duidelijk verhaal over wat het goed functioneren van het OWB-stelsel inhoudt.
Het gevolg hiervan is dat de instellingen in het veld meer initiatief en verantwoordelijkheid krijgen c.q. op zich nemen en ook (groten)deels de agenda in het wetenschapsbeleid bepalen. Dit vormt op zich geen belemmering voor het goed functioneren van het systeem – dat zou zich immers moeten kenmerken door gedeelde verantwoordelijkheid. Het punt is hier dat OCW – als ‘primus inter pares’ – óók (en wellicht minstens zoveel) initiatief en verantwoordelijkheid op zich zou moeten nemen. De wetgever geeft de minister immers duidelijk (sturings)bevoegdheden en (financiële) middelen om het wetenschapssysteem optimaal te laten functioneren en presteren. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het agenderen van beleidsonderwerpen op het terrein van fundamenteel en toegepast onderzoek en het bepalen van het wetenschapsbudget.269 OCW financiert een belangrijk deel van de wetenschap en het wetenschappelijk onderzoek, en opereert op landelijk niveau als de centrale beleidsbepaler in het OWB.270 Desondanks observeren we dat OCW sturing deels laat invullen op basis van advisering door expertcommissies en door haar ‘agenten’ (ZBO’s) zoals NWO en KNAW (zie ook paragraaf 5.4).
Ten aanzien van de argumentatieve functie als toezichthouder kan worden gesteld dat OCW op dit moment al proactief de kennisuitwisseling en dialoog tussen actoren in het stelsel bevordert. Zoals eerder betoogd, gaat dit echter verder dan louter het faciliteren van andere partijen. OCW is zelf ook een van de partijen, en niet de minste. De inbreng van OCW in deze dialoog zou dan haar duidelijke visie op het functioneren van het systeem moeten zijn, de rollen die verschillende actoren in dat systeem zouden kunnen spelen en een keuze van de rol die OCW zelf wil spelen. Deze visie (op deze rollen en vooral de eigen rol) lijkt vooralsnog te ontbreken. Een open vraag is daarbij of een dergelijke visie zonder enige inhoudelijke richting vorm kan worden gegeven. In theorie is het mogelijk om louter op proces te sturen. De sturing is dan beperkt tot het operationeel niveau. Er worden middelen ter beschikking gesteld om het systeem draaiende te houden en bij incidenten wordt het systeem ad hoc gerepareerd. Op tactisch niveau zou ook de vraag kunnen worden gesteld wat er aan het systeem moet worden veranderd zodat dit soort incidenten structureel worden voorkomen. Op strategisch niveau zou er een duidelijke visie moeten zijn wat een goed functionerende onderzoeks- en wetenschapssysteem inhoudt – gegeven de omgeving waarbinnen het systeem functioneert. Omdat zowel de omgeving als het systeem zelf (vanwege autonome veranderingen van binnenuit – mutatie en selectie) voortdurend verandert, dient ook de visie voortdurend bij te worden gesteld, en via een tactisch plan (zoals een verandering van spelregels) te worden vertaald in concrete operationele doelstellingen.