Deze beleidsdoorlichting is uitgebreid met een reflectie op de sturingsfilosofie en monitoring.
Daarvoor presenteren we hieronder een aantal conclusies. In deze paragraaf is ook aandacht voor een ander onderdeel van een beleidsdoorlichting, namelijk de impact van een eventuele bezuiniging van 20% op artikel 16.
12. Verschillende factoren dragen volgens ons bij aan een grotere complexiteit van de huidige sturing in het onderzoek en wetenschapsbeleid, namelijk:
a. De spreiding van de eerste en tweede geldstroom voor universiteiten en hogescholen over twee begrotingsartikelen (resp. artikel 6 en 16) en twee directies (resp. HO&S en DOWB). Deze dualiteit vergt altijd aanvullende afstemming tussen twee directies, maar maakt het ook een grotere uitdaging om bijvoorbeeld een meer integrale visie op een beleidstheorie, evaluatiepraktijk en sturingsfilosofie te ontwikkelen.
b. Andere ministeries (bijv. Defensie, EZK, JenV, LNV, I&W, SZW en VWS) voeren een eigen onderzoeksbeleid ter ondersteuning van beleidsinhoudelijke vraagstukken. Deze departementen hebben één of enkele speerpunten in hun beleid waar ze onderzoek en wetenschap op inzetten c.q. sturen. Dat bemoeilijkt voor OCW een integrale visie en
integraal beleid (OCW heeft bovendien de brede wetenschap als speerpunt).
Een uitdaging daarbij is dat EZK sterk stuurt op een breed innovatiebeleid dat nauw verwant is aan het OWB. EZK lijkt daarbij actiever te sturen dan OCW en is (daardoor) wellicht ook wat zichtbaarder in het veld.
c. Het OWB wordt in belangrijke mate gestuurd door oude afspraken die nauwelijks tegen het licht worden gehouden, bijvoorbeeld deelname aan internationale wetenschappelijke onderzoekscentra en -faciliteiten en de koppeling van onderzoek en onderwijs (waardoor de keuze van studenten in belangrijke mate de prioriteiten in het onderzoek bepaalt en groei van het aantal docenten kan leiden tot meer aanvraagdruk en competitie.
d. Er is in het Nederlands wetenschapssysteem (beleid en onderzoek) geen traditie van het maken van inhoudelijke keuzes, vooral ook omdat er weinig vrije middelen zijn om die keuzes te maken. OCW kent geen eigen onderzoeksprogramma’s (wat een Duits ministerie van onderwijs en wetenschap (BMBF) bijvoorbeeld wel doet) en ook de onderzoeksfinancieringsorganisaties als NWO en KNAW worden niet gedwongen tot het maken van strategische inhoudelijke keuzes. Alle onderzoeksthema’s en alle disciplines blijven zo even belangrijk.
e. Vanuit de DOWB wordt vooral gefinancierd en minder duidelijk is hoe op een aantal andere thema’s gestuurd en gefaciliteerd wordt, hoewel OCW in de huidige sturingsfilosofie naar eigen zeggen er wel voor kiest om veel aan het veld over te laten. Aanvullend zijn er thema’s waar OCW wel stuurt/faciliteert, bijvoorbeeld de NWA, open science, diversiteit en de financiering van verschillende typen onderzoek en de verhouding tussen de eerste en tweede geldstroom, Horizon Europe, sectorplannen, kennisveiligheid en het faciliteren bij grootschalige infrastructuur in internationaal verband.
f. In het veld van onderzoek en wetenschap zijn veel spelers actief, met elk hun eigen belangen en stokpaarden en soms uitgebreide staven en lobby’s.
Het is lastig die verschillende actoren en belangen onder een noemer samen te brengen, zeker ook gezien het bescheiden ambtelijk apparaat van de DOWB.
13. Het huidig wettelijk kader (o.a. Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, Kaderwet Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO), Circulaire ‘Governance ten aanzien van zbo’s’ en Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek) biedt de minister van OCW een aantal heldere (sturings)bevoegdheden, zoals het vaststellen van het wetenschapsbudget, het agenderen van beleidsonderwerpen op het terrein van ongebonden en strategisch onderzoek en de mogelijkheid om een besluit van een ZBO te vernietigen.
14. OCW laat in haar huidige sturingsfilosofie veel ruimte aan het veld en maakt vaak gebruik van externe adviescommissies. Omdat OCW minder eenduidig communiceert hoe ze stuurt of vanuit een duidelijke agenda aangeeft wat ze met het onderzoek en wetenschapsbeleid beoogt en - in vergelijking met bijvoorbeeld EZK - minder zichtbaar is in het veld, ontstaat er (deels bewust) meer ruimte voor spelers in het veld. De vele spelers hier bepalen in wisselende coalities in belangrijke mate de agenda. Hoe uiteindelijk bepaalde keuzes tot stand komen is daardoor vaak onzichtbaar voor omstanders. Uiteindelijke beleidskeuzes worden wel gedeeld met en toegelicht aan het parlement.
15. Hoe OCW haar systeemverantwoordelijkheid invult – en dus ook welke rolinvulling OCW kiest op gevestigde en nieuwe thema’s en dossiers - is onvoldoende duidelijk in het veld. Wij constateren dat uit de huidige set strategische beleidsdocumenten onvoldoende duidelijk wordt wat systeemverantwoordelijkheid inhoudt, hoe OCW dat invult en wat dat betekent voor de rolinvulling van OCW (en andere partijen in het onderzoeks- en wetenschapsbeleid). Hier speelt ook de eeuwige strijd tussen autonomie en sturing. Het is daarbij nadrukkelijk niet de bedoeling dat OCW alles naar zich toetrekt (en dat doet ze ook niet). Zo kan OCW wel eisen dat er een plan moet komen dat de overheid goedkeurt, maar de inhoudelijke invulling overlaten aan deskundigen inclusief eindgebruikers waar relevant. Denk bijvoorbeeld aan open science, erkennen & waarderen en diversiteit & inclusie waarbij OCW vanuit haar beleidsambitie het veld vraagt om een plan met concrete doelen/acties te maken.
16. OCW/DOWB stuurt overwegend via haar wettelijke en vooral financierende rol, relatief minder via een stimulerende of regisserende rol. Er is wel een aantal thema’s dat OCW actiever heeft opgepakt en waarbij het nadrukkelijker stuurt door actief te agenderen, stimuleren en soms ook regisseren. Daarbij kan gedacht worden aan thema’s als open science waar OCW een belangrijke aanzet heeft gegeven, kennisveiligheid, het nationaal actieplan diversiteit en inclusie en het beter verbinden van wetenschap met de samenleving (via bijvoorbeeld NWA) of de grootschalige wetenschappelijke onderzoeksfaciliteiten. Wij zien een beleidspraktijk waarbij (meestal het veld) een probleem signaleert waar vervolgens in het wetenschapssysteem een discussie ontstaat. OCW neemt daarbij (on)gevraagd advies tot zich en handelt daar vervolgens wel of soms ook niet naar.
17. De strategic intelligence benodigd voor het vervullen van de rol van systeemverantwoordelijke is in belangrijke mate buiten OCW belegd en wordt weinig benut. Dat is opmerkelijk omdat er wel degelijk een meer toegesneden verzameling indicatoren voorhanden is die ook nog eens is opgebouwd rond de drie ambities uit Wetenschapsvisie 2025 zoals die in 2015 is gepubliceerd, te weten de tweejaarlijkse publicatie Balans van de Wetenschap. De resultaten van de monitoring door het Rathenau Instituut worden weinig gebruikt om de hiaten in het systeem te identificeren en deze zo ook te gebruiken om eventuele beleidsacties in te zetten. De door het Rathenau Instituut verzamelde indicatoren worden noch gebruikt als kengetallen voor begrotingsartikel 16, noch gekoppeld aan het instrumentarium van OCW op het onderzoeks- en wetenschapsbeleid om te (helpen) bepalen of het instrumentarium doeltreffend en doelmatig is. Een mogelijke verklaring is dat deze indicatoren weinig inzicht bieden in de bijdrage van beleidsinstrumenten aan de doeltreffendheid (maar dat is ook niet het doel van deze balans; het gaat om monitoring). De koppeling tussen indicatoren en beleid is niet sterk. Dat is een gemiste kans omdat juist een relatief kleine directie als DOWB baat heeft bij toegang tot deze strategic intelligence functie (die overigens breder is dan alleen indicatoren), die ze zelf in belangrijke mate ontbeert en waar ze ook niet sterk op stuurt.
18. Het onderzoek- en wetenschapsbeleid kent geen overkoepelende onderzoeksagenda met onderzoeksprioriteiten. Op het niveau van het onderzoeks- en wetenschapsstelsel als geheel vindt beperkt gezamenlijke inhoudelijke afstemming plaats. Juist omdat die prioriteiten via verschillende gremia en deels los van elkaar worden gemaakt, ontstaat de kans van een onduidelijke prioriteitsstelling. Dit draagt erbij toe dat Nederland over een grote breedte van de wetenschap actief is. Dat past overigens in de huidige OCW-sturingsfilosofie waarin breedte van belang wordt gevonden aangezien dat een zekere wendbaarheid verschaft in een onzekere toekomst.De keuze voor meer centrale sturing – en dit is nadrukkelijk een keuze voor OCW – wordt vooral door voorstanders van de vrije wetenschap gezien als een
keuze voor strategisch onderzoek en tegen meer ongebonden onderzoek. Dit is naar onze mening een schijntegenstelling. Ook al wordt ervoor gekozen om middels een overkoepelende onderzoeksagenda de inspanningen te concentreren op een aantal maatschappelijke transformaties of uitdagingen, dan nog zijn beide nodig. OCW pakt niet de regierol om een overkoepelende onderzoeksagenda te formuleren en aan te sturen of een forum aan te wijzen dat bijvoorbeeld de link legt tussen prangende maatschappelijke vraagstukken en de bijdrage die de wetenschap daaraan kan leveren.
19. OCW coördineert geen kabinetsbrede kennisagenda. Hoewel OCW goed gepositioneerd is om de vraagsturing vanuit de departementen te coördineren en te vertalen in een kennisagenda richting onderzoeks- en kennisinstellingen, is hiervan geen sprake. Meer specifiek is de vraag of OCW een rol wil nemen (en krijgen) waarbij zij namens het hele kabinet communiceert met de wereld van onderzoek en wetenschap of dat andere departementen elk hun eigen instrumentarium en kanalen creëren. Een meer coördinerende rol van OCW leidt mogelijk tot een meer integrale rol van de overheid als geheel in het wetenschapssysteem. Tegelijkertijd kunnen andere departementen de kennisvraag vanuit hun beleidsterrein mogelijk beter articuleren (en daarop sturen).
20. Op basis van onze analyse kunnen we een vijftal OWB-sturingsmodellen onderscheiden waarbij de complexiteit en rollen in de sturing toenemen, namelijk:
a. Systeemverantwoordelijkheid zonder directieve sturing.
b. Systeemverantwoordelijkheid met directieve sturing.
c. Systeemsturing waarbij OCW op afroep en op enkele prioritaire thema’s stuurt.
d. Systeemsturing waarbij OCW netwerksturing toepast vanuit een integrale visie op OWB.
e. Systeemsturing waarbij OCW netwerksturing toepast en de kennisagenda voor samenleving en Rijk actief vormgeeft en coördineert.
21. Toegepast op de zeven specifieke onderzoeksthema’s en de instrumenten uit de beleidstheorie blijkt dat de huidige sturingsfilosofie van OCW in het OWB vooral bestaat uit systeemverantwoordelijkheid met directieve sturing (b) en systeemsturing waarbij OCW op afroep en op enkele prioritaire thema’s stuurt (c).
Daarbij gesteld dat ruimte aan het veld laten ook onderdeel uitmaakt van deze huidige sturing.
22. Een fictieve bezuiniging van 20% op de OWB-middelen betekent dat de structurele verhoging die in de afgelopen periode is gerealiseerd volledig teniet wordt gedaan.
Deze bezuiniging gaat in tegen de in de wetenschap breed gedragen wens om de OWB-middelen te verhogen. De bezuiniging zou gerealiseerd kunnen worden door te korten op nieuw beleid in de afgelopen periode (o.a. NWA, sectorplannen). Het is bovendien (nog) onduidelijk hoe een dergelijke bezuiniging zich verhoudt tot de mogelijk extra middelen die voor onderzoek en wetenschap beschikbaar kunnen komen via het Nationaal Groeifonds, bijv. dat bezuinigd wordt op onderzoeksthema’s waar vanuit het Nationaal Groeifonds juist extra geïnvesteerd wordt.