In het afgelopen jaar is er veel discussie geweest over de juiste balans in financiering tussen de verschillende typen onderzoek. Het gaat hier om zowel de balans tussen ongebonden versus strategisch (thematisch) onderzoek, als tussen fundamenteel (nieuwsgierigheidsgedreven) en toepassings- (o.a. universiteiten en gefinancierde kennisorganisaties als TO2-instellingen) en praktijkgericht onderzoek (aan hogescholen). Als we kijken naar de geselecteerde adviesrapporten, zijn er door de jaren heen verschillende adviezen uitgekomen over het herstellen van deze balans.
In 2016 kwam het adviesrapport uit van AWTI als pleidooi voor een extra investering in de basis van het Nederlandse wetenschappelijk onderzoek. AWTI adviseerde daarin om extra te investeren in ongebonden onderzoek, omdat de verhouding tussen ongebonden en vraaggericht onderzoek uit balans is geraakt. Een van de genoemde knelpunten is dat de financiële ruimte voor het ongebonden onderzoek in de afgelopen decennia stelselmatig is afgenomen, terwijl het ongebonden onderzoek juist de noodzakelijke voedingsbodem is van de kiemen van de wetenschap.129 Ook is de ruimte voor vrij en ongebonden onderzoek belangrijk voor het opleiden van toptalent middels de verbinding tussen onderwijs en onderzoek aan Nederlandse universiteiten.130
In de Balans van de Wetenschap 2020 door het Rathenau Instituut blijkt ook dat het aandeel projectfinanciering (en daarmee strategisch onderzoek) in de totale inkomsten van universiteiten en umc’s van 30% naar 42% is gestegen tussen 2004 en 2011. De onderzoeksagenda van onderzoekers wordt daardoor sterk bepaald door externe financiers (zoals NWO en de EU). Als gevolg is het aandeel van de rijksbijdrage dat universiteiten en umc’s aan matching besteden ook van 23% (in 2004) tot 37% (in 2011) gestegen. De verschuiving in deze inkomsten van universiteiten is ook te danken aan de bekostigingssystematiek (verhouding tussen de eerste en tweede geldstroom) die grotendeels gebaseerd is op studentgebonden financiering en het feit dat medewerkers van universiteiten hun onderwijstaak combineren met een onderzoekstaak van 30-50% (zie ook thema 5). Vanaf 2015 is de projectfinanciering weer iets gedaald, waardoor de besteding van universiteiten en umc’s aan matching ook iets daalde naar 33% (in 2015).131 Doordat er in deze jaren aanzienlijk meer geld werd besteed aan matching, was er voor universiteiten en umc’s minder ruimte voor ongebonden onderzoek en waren er ook minder beschikbare middelen voor het onderwijs. Dit laatste staat ook wel bekend als matchingsdruk (thema 2). Het nadeel van projectfinanciering is dat deze ook vaak van invloed is op de besteding van de vaste middelen (de rijksbijdrage) van onderzoeksinstellingen, omdat er om een additionele inzet van de eigen middelen van de instelling wordt gevraagd. De matchingsdruk wordt dan ook al langere tijd als te hoog ervaren.132 Een gezonde financiële basis, zoals ook bepleit in het rapport van AWTI uit 2016, vergt dus niet alleen meer middelen, maar ook strategische keuzes hoe vrij en ongebonden (nieuwsgierigheidsgedreven) onderzoek vorm te geven. Voor de financiële impuls is een lange financieringsduur en meer ruimte voor wetenschappers en instellingen om hun eigen koers te varen wenselijk. Dit neemt echter
129 AWTI (2016), Houd de basis gezond. Prioriteiten voor extra investeringen in onderzoek en innovatie.
Den Haag, p.16.
130 De Wetenschapsvisie 2015 – Keuzes voor de toekomst.
131 Rathenau Instituut (2020), Balans van de wetenschap 2020, Den Haag (auteurs: L. Koens et al.)
132 AWTI (2016), p.16
niet weg dat routes van de Nederlandse Wetenschapsagenda en contact met stakeholders uit het veld kan leiden tot inspiratie voor het ongebonden onderzoek.
Eén van de adviesrapporten die een grote impact heeft gehad binnen het OWB-domein is het rapport van de commissie Weckhuysen (2019) dat tot stand kwam naar aanleiding van een Kamermotie over de herwaardering van de vrije competitie. Er worden in dat rapport meerdere knelpunten aangekaart omtrent de balans tussen de typen onderzoek binnen het OWB-domein133:
• Er zijn binnen de tweede geldstroom nog geen programma’s voor volledig ongebonden onderzoek (uit de analyse blijkt dat er altijd een aantal voorwaarden zijn waar een wetenschapper aan moet voldoen).134
• Er zijn beperkte mogelijkheden voor het doen van wetenschappelijk onderzoek.
• Door toename in projectfinanciering is er een groot reservoir van jonge wetenschappers met tijdelijke contracten en precaire posities (en leidt zo tot grote competitie en daardoor tot verlies van talent).
• De huidige financiering vanuit NWO-programma’s voor zowel strategisch als ongebonden onderzoek is niet toereikend om de overheadkosten te dekken.
• De honoreringspercentages bij NWO voor ongebonden onderzoek zijn doorgaans het laagst.
Nederland loopt daarbij ook achter op de R&D investeringen in het wetenschappelijk onderzoek in vergelijking met andere landen.135 Er is volgens de commissie Weckhuysen nog geen sluitend plan over de gewenste financieringswijze van onderzoek. Het rapport doet dan ook aanbevelingen om de balans tussen de typen onderzoek weer te herstellen door middel van een één-op-één verhouding tussen strategisch en ongebonden onderzoek. Ten eerste adviseert de KNAW om de budgetten voor de ongebonden en strategische programma’s van het NWO gelijk te trekken door meer budget te realiseren voor ongebonden onderzoek. Hiervoor is vanuit de overheid een aanvullend budget nodig voor de tweede geldstroom en dient er meer ruimte aan NWO te worden gegeven als zelfstandig bestuursorgaan te fungeren. Ten tweede, het instellen van een systeem van rolling grants (een aanvullend fonds op de eerste geldstroom) dat zorgt voor meer rust in het systeem. Ten derde, een synergie tussen de strategische programma’s136 waardoor een groot aantal randvoorwaarden en bijbehorende administratieve complexiteit kan worden weggenomen. Daarnaast kunnen ze ook meer kracht bieden als strategische pijler indien ze in samenhang worden ingezet (dit voorkomt ook versnippering van projectificering).
133 KNAW (2019), Evenwicht in het wetenschapssysteem. De verhouding tussen ongebonden en strategisch onderzoek. Amsterdam, KNAW.
134 Volgens de KNAW (2019) is volledig ongebonden onderzoek dat zowel vrij is van thematische randvoorwaarden, maar ook onderzoek dat niet bedoeld is voor wetenschappelijk talent (zoals het nieuwsgierigheidsgedreven Talentprogramma Veni, Vidi, Vici, of andere procedurele voorwaarden.
Ondertussen is er wel al een eerste ronde geweest van de NWO Open Competitie (voor Exacte- en Natuurwetenschappen, Sociale en Geesteswetenschappen, Toegepaste en Technische Wetenschappen en Zorgonderzoek en Medische Wetenschappen). Hierin wordt onderzoek gefinancierd zonder thematische randvoorwaarden, maar komen grotendeels procedurele voorwaarden aan bod (bijvoorbeeld dat de open competitie bij SGW enkel geldt voor senior onderzoekers).
135 De adviescommissie laat op pagina 64 echter weten dat de publieke én private R&D-uitgaven tezamen nog steeds te laag zijn, zowel ten opzichte van het nationale doel van 2,5 procent bbp, als ten opzichte van nadere landen waarmee Nederland zich wil vergelijken. (KNAW, 2019)
136 Denk bijvoorbeeld aan de Topsectorenaanpak en de NWA.
Als vervolg op het advies van de commissie Weckhuysen is er door de KNAW in 2020 een rapport verschenen waarin het rolling-grantfonds in hoofdlijnen is uitgewerkt.137 De uitwerking van het fonds is een pleidooi om meer financiering ter beschikking te stellen voor ongebonden onderzoek via de systematiek van rolling grants in de eerste geldstroom. Hierbij ontvangen wetenschappers met een vaste aanstelling een ‘eigen’ werkkapitaal dat zij zelfstandig kunnen inzetten voor onderzoek zonder afhankelijk te zijn van nieuwe externe financiering (zie ook thema 3).
Om de basis van de wetenschap gezond te houden is er volgens AWTI, naast een financiële impuls voor ongebonden onderzoek, óók een investering in het toepassings- (TO2-instellingen) en praktijkgericht (aan hogescholen) onderzoek van groot belang.138 Zo is er in 2016 door AWTI geadviseerd om te investeren in de verbreding en uitbreiding van het praktijkgericht onderzoek aan hogescholen te investeren. De omvang wordt in dit advies in verhouding omschreven als ‘te bescheiden’. Niet alleen investeringen, maar ook samenwerking met andere kennisinstellingen kan op een hoger niveau worden getild. De Centers of Expertise zijn hier een goed voorbeeld van investeringen waardoor de samenwerking tussen hogescholen en andere kennisinstellingen verbetert, zoals bijvoorbeeld het Platform Bèta Techniek139. In 2019 is er, na een afspraak uit het sectorakkoord tussen de Vereniging Hogescholen en minister van Engelshoven een verkenning uitgevoerd naar de toekomst van het praktijkgericht onderzoek140. Om aan het toekomstbeeld van praktijkgericht onderzoek te kunnen voldoen worden twee adviezen gegeven. Ten eerste, de maatschappelijke impact van het praktijkgericht onderzoek dient vergroot te worden (met meer focus en massa) om zo tot een volwaardige integratie binnen het ecosysteem te komen. Ten tweede dienen te processen en systemen binnen de hogescholen hier beter op ingericht te zijn om tot effectieve en duurzame onderzoeksgroepen te komen.
In een adviesrapport van de AWTI uit 2017 wordt duidelijk dat naast ongebonden onderzoek ook het stelsel van toepassingsgericht onderzoek onder druk staat en dat Nederland het vermogen verliest om bij te dragen aan het ontwikkelen van praktische oplossingen voor economische en maatschappelijke uitdagingen.141 AWTI constateert dat de capaciteit van het Nederlandse toepassingsgerichte onderzoek te beperkt is om omvangrijke, complexe toekomstgerichte opgaven aan te kunnen. Het gaat daarbij om het garanderen van voldoende onderzoeks- en innovatiecapaciteit om langjarige, stabiel gefinancierde organisatorische structuren met voldoende omvang en massa. Ook hier komt, net zoals bij de pleidooien voor meer ongebonden onderzoek, terug dat een korte termijn focus het garanderen van een gezonde kennisbasis in de weg zit. Ondanks dat het toepassingsgericht onderzoek aan TO2-instellingen niet formeel onder OWB-verantwoordelijkheid valt, laat deze analyse vergelijkbare knelpunten zien.
In een adviesrapport door PwC Strategy& uit 2021 (over de bekostiging van het mbo, hbo en wo&o) staat vermeld dat de ambities van OCW om meer te investeren in zowel ongebonden als praktijkgericht onderzoek zijn vastgelegd. Om de ambities echter daadwerkelijk te realiseren is er – ook volgens dit advies - meer budget nodig. Het vrij
137 KNAW (2020). Het rolling-grantfonds. Kloppend hart voor ongebonden onderzoek. Amsterdam, KNAW.
138 AWTI (2016), p.18
139 In 2019 is het Platform Bèta Techniek opgegeaan in Platform Talent voor Technologie.
140 OCW, Regieorgaan SIA, Vereniging Hogescholen (2019). Verkenning praktijkgericht onderzoek op hogescholen.
141 AWTI (2017). Onmisbare Schakels: de Toekomst van het Toepassingsgericht Onderzoek. Den Haag.
besteedbare onderzoeksbudget per fte wetenschappelijk personeel is beperkt en dalende (van € 8.000 in 2010 tot € 5.100 per fte in 2018).142 Er is sprake van een grote behoefte aan een toename in geoormerkt budget voor ongebonden onderzoek. Om de balans tussen de typen onderzoek te herstellen, wordt ook hier aangekaart dat er keuzes moeten worden gemaakt: er is nog steeds sprake van een ‘trilemma tussen de bekostiging, de toegankelijkheid en de gewenste kwaliteit’ van het onderzoek.143
4.3.1 Observaties over de rol en sturing van OCW
In de adviesrapporten worden verschillende (legitieme) rollen aangedragen voor OCW om zo de balans tussen de verschillende typen onderzoek te kunnen herstellen. Allereerst is er voor OCW binnen het OWB-domein vooral een sterke financieringsrol weggelegd voor het herstellen van de balans tussen de verschillende typen onderzoek. Echter, daaraan moet wel een invulling worden gegeven door het maken van keuzes over de (verschillende) vormen van financiering ten behoeve van de verschillende typen onderzoek. Het is niet enkel een kwestie van ‘meer middelen’ (b.v. het Rolling Grant Fonds) zoals blijkt uit de geanalyseerde adviesrapporten, maar er leeft ook een discussie om te kijken waar krachten kunnen worden gebundeld rond wetenschappelijke en/of maatschappelijke uitdagingen (strategische synergie). Zoals Figuur 4.1 in het rapport van commissie Weckhuysen mooi laat zien, dient er een balans te worden gecreëerd met aan de ene kant de mate van keuzevrijheid voor onderzoekers op de x-as, en de omvang van de onderzoeksfinanciering (kans op onderzoeksfinanciering voor wetenschappers) op de y-as. Dit vraagstuk vraagt om een integrale aanpak vraagt tussen de twee directies waar beiden geldstromen zijn georganiseerd, namelijk DOWB (tweede geldstroom) en DHO&S (eerste geldstroom).
In zowel het rapport door SIA, VH en OCW (Verkenning naar praktijkgericht onderzoek op hogescholen) als in gesprekken komt naar voren dat hogescholen een sterkere rol zouden kunnen spelen in het praktijkgericht onderzoek. De overheid heeft hier een rol in om echte keuzes in te maken en hogescholen te helpen in het ontwikkelen van deze functie. Zo wordt er ook in de verkenning van de toekomst van praktijkgericht onderzoek mogelijke oplossingsrichtingen aangedragen die vallen binnen de financieringsrol van OCW.144 Bij het versterken van praktijkgericht onderzoek kan het ook van waarde zijn om meer financieringsmogelijkheden in te stellen rondom de vraagarticulatie en consortiumvorming: dit zal uiteindelijk kunnen zorgen voor meer draagvlak bij stakeholders in de praktijk (en ook meer maatschappelijke impact van praktijkgericht onderzoek).145 OCW heeft een rol om een betere balans te vinden in de thematische sturing en de vrije ruimte voor de wetenschap. Wat ook in interviews wordt aangegeven, is dat OCW deze rol nu onvoldoende pakt. Op dit moment wordt bevonden dat de regie over het kennisdomein erg is versplinterd over verschillende departementen bij de overheid. OCW kan hier als regisseur optreden indien er sprake is van versnippering van initiatieven of initiatieven in het veld niet loskomen. De DOWB zou hierin dan de zorg kunnen dragen voor het kennislandschap wat onder haar verantwoordelijkheid valt.
142 PwC Strategy& (2021). Toereikendheid, doelmatigheid en kostentoerekening in het mbo, hbo en wo&o.
143 PwC Strategy& (2021). Toereikendheid, doelmatigheid en kostentoerekening in het mbo, hbo en wo&o, p.128
144 OCW, Regieorgaan SIA, Vereniging Hogescholen (2019). Verkenning praktijkgericht onderzoek op hogescholen.
145 OCW, Regieorgaan SIA, Vereniging Hogescholen (2019). Verkenning praktijkgericht onderzoek op hogescholen, p.10.
Volgens de commissie Weckhuysen (en de evaluatie van NWO uit 2020) is het ook van belang om NWO als zelfstandig bestuursorgaan meer ruimte te geven en zo de verhouding in financiering van de verschillende typen onderzoek zelfstandiger in te kunnen richten. De keuzes die hierin worden gemaakt, dienen door OCW dan te worden gemonitord, gecontroleerd en zo nodig bijgestuurd. Wat uit de adviesrapporten en interviews naar boven komt is dat OCW (en dus ook DOWB) enerzijds voldoende ruimte dient te geven aan de ZBO’s (zoals NWO) en de kennisinstellingen, maar anderzijds wel regie en overzicht dient te houden en dient te voorkomen dat er versnippering plaatsvindt van strategische initiatieven (bijv. topsectoren en NWA) vanuit verschillende departementen. Waar nodig is het dan ook de rol aan DOWB om (in samenspraak met het veld) om het veld te helpen bij het maken van belangrijke strategische keuzes en ervoor te zorgen dat er tussen instellingen voldoende afstemming plaatsvindt.
Uit de adviesrapporten blijkt ook dat hier nog de meeste discussie over plaatsvindt: op welk niveau moet het ministerie van OCW juist gericht kiezen en sturing geven, en waar moet er meer ruimte worden gegeven aan onderzoeksinstellingen en NWO? Enerzijds is het waardevol als er duidelijke maatschappelijke speerpunten en de bijbehorende rol van publieke kennisinstellingen omtrent beleidsondersteuning, innovatiekracht en maatschappelijke vraagstukken worden gearticuleerd door de overheid.146 Anderzijds moet deze articulatie ook niet te veel doorslaan naar detailsturing dat resulteert in korte termijn onderzoeksprojecten. Hierdoor komt juist het succes van onderzoek in het geding, omdat deze (zowel voor vrij als thematisch onderzoek) juist een ‘lange adem’ vergt door complexe vraagstukken en dito samenwerkingsverbanden tussen zowel kennisinstellingen als partijen uit het veld.
Uit gesprekken met kennisinstellingen komt naar voren dat er veel tegenstellingen bestaan in de discussies over de verdeling tussen ongebonden en thematisch onderzoek, wat ook de voortgang belemmert. Er komt vaak naar boven alsof OCW tegenover de universiteiten staat, of dat fundamenteel onderzoekers tegenover toegepaste onderzoekers staan. Maar ook voor thematisch onderzoek geldt dat er nog steeds ‘basic science’ nodig is. Er wordt nodig geacht dat OCW een visie uitdraagt waarin alles in samenhang staat, en in relatie tot de Nederlandse maatschappij. Deze visie zou het algehele belang van al het onderzoek moeten aankaarten: daarvoor heb je zowel ongebonden als strategisch en praktijkgericht onderzoek nodig, en zowel universiteiten als hogescholen. In de reactie van minister van Engelshoven op het evaluatierapport van NWO wordt al aangekaart dat niet uit het oog verloren mag worden dat het ongebonden en strategisch onderzoek onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.147Een visie die verschillende onderdelen en organisaties bij elkaar brengt, raakt aan de systeemverantwoordelijkheid van OCW. De uitvoering van de sectorplannen zijn hier een goed voorbeeld van. Binnen de sectorplannen zet OCW kaders op waarin moet worden samengewerkt en geprofileerd. Binnen deze kaders wordt echter ook ruimte gegeven aan het veld om onderzoek uit te voeren.