Wetenschappelijk onderzoek kan zowel beschouwd worden als collectief goed, wat vraagt om een meer sociologische onderbouwing van overheidsingrijpen, of als marktproduct, wat vraagt om een economisch perspectief. In deze paragraaf worden beide perspectieven kort toegelicht, met hierbij de notie dat deze perspectieven in isolatie geen sluitende onderbouwing voor beleid bieden: het onderzoeksdomein kan dus nooit alleen als economisch model of als collectief systeem beschouwd worden.
Wetenschappelijk onderzoek en de resultaten daarvan wordt door velen beschouwd als een collectief goed, en dat legitimeert een overheidsrol (aldus velen), bijvoorbeeld in de vorm van (publieke) bekostiging van dat onderzoek. De reden om wetenschappelijk onderzoek en de kennis die hieruit voorkomt als een collectief goed te bestempelen, is dat wetenschappelijke kennis – wanneer het eenmaal publiek is – geen beperking legt op de consumptie door wie dan ook. Wetenschappelijke kennis is ook non-exclusief, want niemand kan worden uitgesloten van het publiek goed. Tot slot is er sprake van een gemeenschappelijk aanbod aan gebruikers. Het aanbod van wetenschappelijke kennis is voor iedereen hetzelfde.35
Het is echter niet gezegd dat deze criteria om wetenschappelijk onderzoek als een publiek goed te benoemen automatisch en altijd gelden. Een deel van het wetenschappelijk onderzoek wordt privaat bekostigd (en is daardoor gebonden aan eigendomsrechten, ondanks dat er mogelijk kennis wordt gebruikt die met publieke middelen is opgebouwd).
Hierbij is het opnieuw van belang om op te merken dat (wetenschappelijk) onderzoek in veel gevallen gelijktijdig publiek en privaat bekostigd wordt en daardoor niet uitsluitend kan worden beschouwd als marktproduct of collectief goed. Er zijn echter relevante wetenschappelijke kennisvragen waar marktpartijen geen interesse in tonen. Deze kennis zal daardoor niet vanzelfsprekend worden ontwikkeld, ook als hier mogelijk wel een maatschappelijke behoefte aan bestaat. In de neoklassieke economie wordt hieraan
34 Zie bijvoorbeeld Beukeboom, S. (2018). ‘Werkdruk vernietigt sociaal leven en academische carrières’, hoogleraren protesteren. Geraadpleegd via www.nos.nl; Hupkens, J. (2021). Academici over geldgebrek: ‘Ik ben er klaar mee, ik ga iets anders doen’. Geraadpleegd via www.nos.nl; NOS Nieuws (2015). ‘Wetenschappelijk toptalent vertrekt naar buitenland’. Geraadpleegd via www.nos.nl.
35 Criteria zijn ontleend aan: M. Olson (1965), The logic of collective action.
gerefereerd als marktfalen.36 Omdat de productie van wetenschappelijke kennis geen perfect werkende markt is, is het lastig te bepalen wanneer en te weinig of te veel van wordt
“geproduceerd”. Voorts worden niet alle resultaten van publiek gefinancierd onderzoek eenvoudig ontsloten voor derden, bijvoorbeeld omdat bronnen niet vindbaar, toegankelijk of gratis zijn. Ook het CPB (2016) beschrijft verschillende vormen van marktfalens.37 Zij beschrijft bijvoorbeeld dat het voor financiers van onderzoek moeilijk kan zijn om vooraf de kwaliteit van een onderzoeksvoorstel of onderzoeker goed in te schatten, of om de activiteit van een onderzoeker goed te observeren. Dit kan ertoe leiden dat het aanwezige onderzoekspotentieel niet optimaal wordt benut. Tevens wijst het CPB op een soms beperkte toegankelijkheid van wetenschappelijke kennis doordat onderzoekers niet bereid zijn hun ideeën vrijwillig te openbaren, of doordat de samenwerking met derden niet goed verloopt.
Doordat hierdoor minder kennisdeling plaatsvindt, worden wetenschappelijke vooruitgang en maatschappelijke benutting beperkt.
Dit soort observaties legitimeren een overheidsrol in het Nederlands onderzoeks- en wetenschapsstelsel, maar er zal zich altijd een debat afspelen over hoe groot deze rol mag zijn (en sowieso of de productie van wetenschappelijke kennis wel mag worden aangemerkt als een markt). In de ene visie moet de overheidsrol zich bijvoorbeeld beperken tot alleen financiering. De keuze welk wetenschappelijk onderzoek wordt uitgevoerd, wordt daarbij in essentie overgelaten aan de wetenschappers zelf. In andere visies wordt echter een meer actieve overheidsrol bepleit. Daarbij heeft de overheid ook een rol (mede) te bepalen hoeveel onderzoek, van welk type en in welke domeinen (of vraagstukken) wordt uitgevoerd. Ze kan dat namens de maatschappij doen, maar uiteraard ook omdat ze voor haar eigen functioneren kennisvragen heeft.
Er bestaan ook alternatieve theoretische kaders voor het legitimeren van overheidsingrijpen.
Een bekend alternatief is het systeemperspectief uit de evolutionaire economie, waarin economieën worden beschouwd als ‘innovatiesystemen’ die kennisontwikkeling, -uitwisseling en -toepassing mogelijk maken. Om dergelijke processen optimaal te laten verlopen, dient een (kennis- en innovatie) ecosysteem te beschikken over op elkaar afgestemde organisaties, vaardigheden en instituties.38 Als er sprake is van systeemfalen, door het ontbreken van voldoende infrastructuur, instituties, interactie of capaciteiten, mag een overheid theoretisch gezien ingrijpen om deze te corrigeren. In het geval van het OWB kan dat bijvoorbeeld betekenen dat de OCW stimuleert dat bepaalde partijen in het systeem meer gaan samenwerken of besluit dat er behoefte is aan nieuw wetenschappelijk instituut.
In dit rapport wordt op naar de verantwoordelijkheid voor het onderzoeks- en wetenschapssysteem verwezen als systeemverantwoordelijkheid, waarop verder wordt ingegaan in paragraaf 5.3. Ten slotte kan overheidsingrijpen meer vanuit transformatieperspectief bezien worden. Hierbij gaat de aandacht uit naar het richting geven aan en combineren van ontwikkelingen die het samen mogelijk maken om grootschalige veranderingen in gang te zetten.39 Als een wenselijke transformatie uit blijft, door bijvoorbeeld gebrek aan richting, vraag of afstemming, ontstaat transformatiefalen en zou
36 Commissie Theeuwes (2012). Expertgroep Effectmeting - Durf te meten. Hierin zijn de marktfalens marktmacht, externe effecten, informatiegebreken, coördinatiegebreken en publieke goederen genoemd. Het overlapt hiermee met het hierboven al genoemde argument van het publiek goed karakter van in dit geval wetenschappelijk onderzoek en de daarmee verkregen kennis.
37 Dialogic (2019). Internationale herkenbaarheid van benaming en titulatuur in het hbo. Utrecht:
Dialogic. Onderzoek in opdracht van het Ministerie van OCW.
38 Klein-Woolthuis et al. (2015). A system failure framework for innovation policy design. Technovation.
39 Schot, J., en Steinmueller, W.E. (2018). Three frames for innovation policy: R&D, systems of innovation and transformative change. vol. 47, Research Policy, pp. 1554- 1567.
het legitiem zijn voor een overheid om sturend op te treden. Bezien vanuit het OWB-perspectief zou dat bijvoorbeeld kunnen betekenen dat OCW bevordert dat het wetenschapssysteem zich meer richt op het mogelijk maken van grote maatschappelijke transities (bijvoorbeeld energietransitie, ouderenzorg of slimme mobiliteit). Het wetenschapssysteem raakt dan ook meer verbonden met andere maatschappelijke systemen.
In het huidige beleid wordt de verantwoordelijkheid van de minister van OCW beschreven in de begrotingen en jaarverslagen van het ministerie van OCW. Hierin wordt gesteld dat de minister verantwoordelijk is voor het stelsel van onderzoek en wetenschap, waarmee OCW drie rollen te vervullen heeft:
- Financieren;
- Stimuleren;
- Regisseren.40
In bovengenoemde documentatie worden de rollen enigszins toegelicht (zie ook paragraaf 2.5), maar de manier waarop deze rollen precies worden ingevuld, hangt af van de sturingsfilosofie van OCW/DOWB. Op deze sturingsfilosofie wordt verder ingegaan in paragraaf 5.5. Legitimatie van of toelichting op deze rollen wordt in deze documentatie echter niet duidelijk vermeld. In de verschillende adviezen en evaluaties worden wel verschillende verklaringen voor een rol van OCW/DWOB in het wetenschapsdomein genoemd:
1) De interventie is historisch gegroeid.41 In het geval van de portfolio-evaluatie van KNAW/NWO (2019) is de rationale achter het institutenstelsel niet duidelijk, maar staan de financiering en het beheer van een instrument of instituut al langere tijd vast of worden deze gebaseerd op voorgaande jaren. De Algemene Rekenkamer concludeert dat dit overheidsbreed vaker voorkomt: ze laat in één van haar onderzoeken zien dat de veronderstellingen waarop ramingen gebaseerd zijn ook bij artikel 7 van OCW soms lange tijd niet worden getoetst of geactualiseerd waardoor een historisch bepaalde raming ontstaat.42
2) De interventie is vastgelegd in wetten of afspraken.43 Doordat Nederland bijvoorbeeld het Antarctisch Verdrag ondertekend heeft, heeft zij zichzelf verplicht tot het uitvoeren van wetenschappelijk onderzoek in dit gebied.
3) De interventie richt zich op een systeemfalen, bijvoorbeeld het bevorderen van de samenwerking tussen instellingen of het aanbrengen van balans in verschillende typen onderzoek of financiering.44 AWTI beschrijft dat samenwerking tussen de verschillende instellingen in het huidige systeem onvoldoende tot stand komt.
OCW kan dit stimuleren, en kan ook de collectieve belangen van het systeem behartigen.
Ook omschrijft de Commissie Weckhuysen hoe een andere manier van financieren (‘het Rolling-Grants-fonds’) meer rust, vertrouwen en continuïteit kan bieden aan het wetenschapssysteem.
40 Bij het opstellen van de beleidstheorie (zie paragraaf 2.5) is daar de rol van regelgeven nog aan toegevoegd.
41 Zie ter illustratie de Portfolio-evaluatie van KNAW/NWO (2019).
42 Algemene Rekenkamer (2021). Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen onderzocht.
43 Zie ter illustratie de evaluatie van het Netherlands Polar Programme 2016-2020.
44 Zie ter illustratie AWTI (2019) – Het stelsel op scherp gezet, AWTI (2016) – Houd de basis gezond, en Commissie Weckhuysen (2020) – Het rolling-grantfonds. Kloppend hart voor ongebonden onderzoek.
4) De interventie richt zich op het verstevigen van de internationale positie van Nederlandse wetenschap.45 Stevig overheidsbeleid wordt als belangrijk aangemerkt om afhankelijkheid van buitenlands onderzoek te verminderen en om een positie in de internationale voorhoede te behouden. Ook wijst het Rathenau Instituut op de risico’s en gevolgen die kunnen voortvloeien uit internationale samenwerkingen en geeft ze aan dat deze individuele onderzoekers en kennisinstellingen kunnen overstijgen. Zij vraagt daarom de Nederlandse overheid om duidelijkheid te geven over de verantwoordelijkheid die zij neemt in dergelijke samenwerkingen.46
5) De interventie richt zich op het inspelen op en bijdragen aan oplossen van maatschappelijke uitdagingen. 47 Om tot oplossingen voor maatschappelijke problemen te komen, wordt het belang van een actieve overheid breed onderschreven.