geldstroom en het onderzoek en onderwijs in de eerste geldstroom
De inkomsten van de Nederlandse universiteiten en hogescholen zijn te verdelen in meerdere geldstromen. De eerste geldstroom ontvangen hoger onderwijsinstellingen vanuit de rijksbijdrage; dit bestaat voor de universiteiten zowel uit een onderzoeksdeel als een onderwijsdeel. Zoals het rapport van de commissie Van Rijn omschrijft, wordt het onderwijsdeel van de eerste geldstroom gebaseerd op de studentgebonden financiering (diploma’s en studenteninschrijvingen) en een basisfinanciering (vaste voet onderwijs). Het onderzoeksdeel wordt gebaseerd op diploma’s, promoties en ook basisfinanciering (vaste voet onderzoek). Samen vormt dit zich het ‘lumpsum’ in een verhouding van ongeveer 52%
en 48%216. Voor hogescholen geldt nu dat de eerste geldstroom net wat anders in elkaar zit;
zij hebben een onderwijsdeel (ook gebaseerd op studentfinanciering en een vaste voet) en een deel ontwerp & ontwikkeling. Dit laatste betreft maar een heel klein deel van de rijksbijdrage (ongeveer 2,5%)217. Voor zowel universiteiten als hogescholen geld daarbij dat de eerste geldstroom ook wordt gebruikt voor de derde kerntaak – kennisoverdracht.
De tweede geldstroom kunnen hoger onderwijsinstellingen ontvangen via middelen van bijvoorbeeld NWO, KNAW en ZonMw voor specifieke onderzoeksprojecten. De overige inkomsten worden uit de derde geldstroom gehaald, bijvoorbeeld middelen uit de EU, contractonderwijs en onderzoekfondsen. Ook het collegegeld dat wordt verkregen van de studenten is een bron van inkomsten.
In de huidig bekostigingssystematiek zijn er een aantal onderling verweven problemen bekend die in meerdere adviesrapporten - maar ook andere literatuur in het OWB-domein - aan bod komen. Het adviesrapport van de commissie Van Rijn (2019) kaart duidelijk de problematiek rondom de huidige bekostigingssystematiek van de wetenschap aan. Als we ons focussen op de verhouding tussen de eerste (onderwijs en onderzoek) en tweede geldstroom (onderzoek), zijn er een aantal ‘perverse mechanismen’ die de knelpunten in deze verhouding kunnen duiden.218 Het rapport van Van Rijn duidt deze knelpunten op een overzichtelijke manier.
De huidige bekostigingssystematiek is voor het grootste deel gebaseerd op studentgebonden financiering, waardoor het financieel aantrekkelijk is om steeds meer studenten te werven.
Hieraan gerelateerd zijn afgelopen jaren twee trends duidelijk: 1) er is sprake van een dalende investering van de overheid via de eerste geldstroom219 en 2) er is sprake geweest van een aanhoudende groei van studentenaantallen. De groei van de studentenaantallen heeft ervoor gezorgd dat de studentgebonden financiering van het onderwijsdeel sterk is
215 Stuurgroep voor de Verkenning Praktijkgericht Onderzoek op Hogescholen (2019).
216 Commissie van Rijn (2019). Wissels om, p.108.
217 Commissie van Rijn (2019). Wissels om, p.109.
218 Commissie van Rijn (2019). Wissels om.
219 De investering in de sector hoger onderwijs is in vergelijking met andere landen ook een klein percentage van het BBP, Bron: Bekostiging universiteiten, VSNU. Geraadpleegd op:
https://www.vsnu.nl/bekostiging-universiteiten.html
gestegen (goed voor ongeveer 71% van het onderwijsdeel van de rijksbijdrage), maar de vaste voet van het onderzoeksdeel binnen de eerste geldstroom (ook mede door een dalende investering in de lumpsum) blijft achter. Dit zorgt voor financiële en capaciteitsproblemen voor universiteiten, die deels worden ‘opgelost’ door “kruissubsidiering tussen onderwijs en tussen onderwijs en onderzoek, beperkingen van de opleidingscapaciteit, het accepteren van hoge student-stafratio’s, het opvoeren van de onderwijstijd bij personeel, ten koste van het onderzoek”.220 Daarbij zorgt het achterblijvende onderzoeksdeel in de rijksbijdrage ervoor dat onderzoekers gedwongen worden om andere (externe) geldstromen aan te trekken; er wordt namelijk nog steeds een hoge onderzoeksprestatie verwacht en hier worden wetenschappers ook op beoordeeld 221 (zie thema 3). Zowel de toenemende studentenaantallen, als de afhankelijkheid van tijdelijke onderzoeksfinanciering zorgt voor en zeer hoge werkdruk bij de wetenschappers. Deze afhankelijkheid werkt ontwrichtend, doordat onderzoekers veel tijd kwijt zijn met doen van nieuwe aanvragen. Daarnaast wordt er door externe financiers ook vaak vereist dat de instellingen zelf ook geld of capaciteit inleggen (zie thema 2), waardoor dit ook ten koste gaat van de basisfinanciering van de eerste geldstroom.
De commissie Van Rijn adviseerde bijgevolg om gelden over te hevelen vanuit de tweede geldstroom (specifiek het budget van NWO) naar de eerste geldstroom, om de balans enigszins te herstellen. In enkele interviews werd hier kritisch op gereflecteerd, aangezien deze overheveling onvoldoende rekening houdt met de competitie tussen onderzoekers in aanvragen. Een gevolg van dit advies zou zijn dat er meer onderzoekers werden aangesteld vanuit de eerste geldstroom, die echter meer aanvragen indienden in een verkleinde tweede geldstroom met als gevolg een verder toegenomen aanvraagdruk (zie thema 3).
Voor het praktijkgericht onderzoek geldt dat er een stijging zichtbaar is vanuit alle geldstromen, met name in de tweede en derde geldstroom. Maar ook hier blijkt de verhouding tussen de eerste en tweede geldstroom nog niet optimaal. Uit een verkenning naar het praktijkgericht onderzoek blijkt dat er voor hogescholen vooral druk ligt op de onderzoeksbudgetten in de vorm van matching, doordat de eerste geldstroom nog beperkt is. Ook binnen hogescholen is de eerste geldstroom niet meegestegen met de groei van de studentenaantallen.222
4.7.1 Observaties over de rol en sturing van OCW
Ondanks de problemen binnen de bekostigingssystematiek voor een groot deel binnen het begrotingsartikel van DHO&S valt (eerste geldstroom), hebben de adviesrapporten ook invloed gehad op het DOWB, met name ook het rapport door commissie Van Rijn. In het huidige beleid hebben er dan ook al aanpassingen plaatsgevonden. Zo heeft OCW op de geadviseerde overheveling van de tweede naar de eerste geldstroom besloten tot een overheveling van € 60 miljoen per 2020, waarvan € 40 miljoen uit de SEO-regeling en € 20 miljoen aan sectorplannen. De overige € 40 miljoen is uiteindelijk niet overgeheveld, ook op advies van de commissie Weckhuysen. In dit advies werd aangegeven dat de verdere verschuiving van middelen vanuit de tweede geldstroom naar de eerste geldstroom nauwelijks meer ruimte zou creëren voor het onderzoek bij universiteiten en hogescholen.
220 Commissie van Rijn (2019), Wissels om, p. 34
221 In het adviesrapport van PwC Strategy& (2021) wordt op pagina 95 deze connectie ook aangekaart.
De onderwijslast neemt toe, maar medewerkers worden vooral beoordeeld op hun onderzoekstaak.
222 Birch (2019). De Stand van het Praktijkgericht onderzoek.
Het advies van de commissie Van Rijn legde ook de nadruk op het terugdringen van de competitie en concurrentie in het onderwijs en onderzoek. Binnen OCW is competitie en concurrentie nog steeds een belangrijk onderwerp, wat ook tot uitdrukking is gekomen in de Strategische Agenda Hoger Onderwijs (2019) en de huidige update van de Wetenschapsbrief (2021). Daarbij wordt er ook ingezet op de nieuwe sectorplannen, dit is een vorm van een gerichte en strategische versterking van de eerste geldstroom. Toch wordt er in gesprekken wel aangekaart dat het goed zou zijn als OCW hier nog sterkere keuzes in maakt, bijvoorbeeld door een strategisch kader (voor zowel onderwijs en onderzoek) dat voldoende richting geeft waarin de functies en doelen van het stelsel worden vastgelegd en wat dit specifiek betekent voor de instellingen, zoals ook al uitgelegd in het vorige thema. (4.6.1).
Zoals in het rapport Wissels Om door de commissie Van Rijn wordt omschreven, is de huidige sturingsfilosofie van OCW gebaseerd op een landelijk verdeelmodel en bestedingsvrijheid.
Dit houdt in dat de overheid de omvang van de lumpsum wel mag aanpassen en hoe deze verdeeld wordt over universiteiten en hogescholen. Echter mogen de instellingen zelf bepalen hoe de rijksbijdrage intern verdeeld wordt. Aan de ene kant wordt door de commissie Van Rijn onderschreven dat de bestedingsvrijheid van universiteiten en hogescholen belangrijk is (ook gezien het sterk onafhankelijke karakter van de universiteit en hogeschool).
Tegelijkertijd zijn er ook geluiden vanuit interviews, maar ook vanuit het CHEPS-rapport223 dat universiteiten vaak het nationaal beleid volgen, om te voorkomen dat interne uitgaven uit de pas lopen met de rijksbegroting.224 Niet alleen OCW, maar ook universiteiten zelf houden zich vast aan de 50% onderzoekstaak. Dit heeft ook te maken met het erkennen en waarderen discussie (zoals in thema 3). De vraag is dan ook in welke mate OCW meer sturend zou moeten optreden dan dat ze nu doet, zoals een het opstellen van een visie met meer richting en het nemen van beslissingen over de herverdeling van de kosten binnen de universiteiten en hogescholen. Dit is een lastige kwestie, waarbij OCW aan de voorkant goed in gesprek zou kunnen gaan met de verschillende universiteiten en hogescholen over de mogelijke herverdeling waar een goede samenwerking, profilering en taakverdeling tussen kennisinstellingen voorop staat. In interviews wordt ook aangegeven, indien het gezag meer bij OCW terecht komt, moet dit wel gebruikt worden om de dialoog te voeren en de wetenschap maatschappelijk te verantwoorden. Dit zou tot stand kunnen komen door, zoals AWTI in zijn advies in 2019 ook al vermeldde (en besproken in paragraaf 4.6.1), om vooraf de beoogde resultaten, ambities, doelen en financiering van instellingen te beoordelen, waarbij instellingen hun instellingsplannen (inclusief financiering tussen onderwijs, onderzoek en kennisbenutting) met OCW bespreken en kijken hoe deze zich verhouden tot een strategisch kader van de overheid.225 De uitkomsten van deze dialoog kunnen worden gekoppeld aan de bekostiging van onderwijs en onderzoek. Waar nodig kan OCW dan nog bijsturen om activiteiten onderling aan instellingen beter op elkaar af te stemmen zodat de verhouding tussen de eerste en tweede geldstroom (tussen de instellingen) zoveel mogelijk in balans is.
Ook onderzoek van PwC Strategy& adviseert dat OCW gerichtere keuzes moet maken over zowel de onderzoeksambities van de universiteiten, als het ambitieniveau van praktijkgericht onderzoek aan de hogescholen. Dit houdt in dat er prioritering moet worden gesteld aan onderzoeksopgaven- en onderzoeksgebieden, en dat het aan de politiek is om hier keuzes in te maken (in dialoog met de instellingen uit het veld), en het ministerie van OCW deze keuze
223 CHEPS (2018). Bekostiging van het Nederlandse hoger onderwijs.
224 Commissie van Rijn (2019). Wissels om, p.59
225 AWTI (2019). Het stelsel op scherp gezet.
moet operationaliseren en monitoren. Zoals ook al aangekaart in thema 1, zou OCW zou dus een grotere rol moeten pakken door het herstellen van de balans tussen geldstromen in de wetenschap.226