Het startpunt voor de beleidsdoorlichting bestaat uit een beleidstheorie, ofwel het geheel aan veronderstellingen dat aan een beleid ten grondslag ligt. De beleidstheorie wordt doorgaans gevisualiseerd in een doelenboom met doelstellingen, instrumenten en middelen en hun onderlinge samenhang. Voor de beleidsdoorlichting is deze beleidstheorie door het evaluatieteam gereconstrueerd en gevalideerd door de DOWB.
In Figuur 1 staat de OWB-beleidstheorie. Hoewel deze schematische weergave lineair oogt door de weergaven van input, throughput, output, outcome en impact, is de realiteit vaak weerbarstiger is. Dit is weergegeven met de dubbele pijltjes, die indiceren dat deze theorie zowel van links naar rechts als van rechts naar links gelezen kan worden. In deze paragraaf wordt achtereenvolgens beschreven welke methode is gebruikt om tot een reconstructie van de beleidstheorie te komen, tot welke inzichten dit leidt en wat de functie van indicatoren is in relatie tot de beleidstheorie.
2.5.1 Reconstructie van de beleidstheorie
Het reconstrueren van de beleidstheorie is een iteratief proces, waarbij verschillende bronnen gebruikt zijn. Een eerste stap in het proces is het creëren van een overzicht van de rollen, instrumenten, output, ambities en doelstelling zoals deze voorgesteld worden in de officiële OWB-documenten zoals begrotingen en jaarverslagen van artikel 16 in de periode van 2014-2020.48 Op basis van deze input is met DOWB-medewerkers gesproken over de
48 Over het jaar 2020 is op moment van schrijven nog geen jaarverslag beschikbaar. Input van medewerkers van het ministerie en de klankbordgroep is over dit jaar wel verzameld.
accenten en precieze formulering van de beleidstheorie. Ook de klankbordgroep heeft kunnen reageren op de beleidstheorie. Hierbij zijn vier uitgangspunten gebruikt:
1. De beleidstheorie is gebaseerd op de doelen en instrumenten verbonden aan artikel 16 in de periode 2014-2020. Dit is een zo objectief mogelijke weergave op basis van het formeel beleid.
2. De beleidstheorie blijft zo dicht mogelijk bij bewoordingen uit de begrotingen en jaarplannen. Vooral in de kolom ‘Output’ zijn resultaten anders geordend, maar ook hier geldt dat dit zoveel mogelijk in lijn is gebleven met wat er in jaarplannen staat.
3. De beleidstheorie betreft processen die direct onder artikel 16 vallen. De kolom
‘Output’ betreft dus ook (beleids)producten die de DOWB realiseert. Indirecte invloeden van het ministerie (zoals bijvoorbeeld uitvoering van beleid door NWO) zijn zeker relevant voor het ministerie, maar worden in de beleidstheorie niet opgenomen. De beleidstheorie richt zich hierdoor echt op het DOWB-deel van het OWB, hoewel we ons natuurlijk realiseren dat andere partijen mede vorm geven in de uitvoering van dat beleid.
4. De beleidstheorie wint aan relevantie wanneer zij ontwikkelingen in de praktijk incorporeert. Oftewel: als er belangrijke beleidswijzigingen zijn geweest in de periode 2014-2020 is het relevant deze mee te nemen zodat deze herkenbaar blijft voor de betrokkenen (en tevens uitdrukking geeft aan de dynamiek van het beleid).
De beleidstheorie in Figuur 1 is het resultaat van bovengenoemd proces en uitgangspunten.
2.5.2 Eerste inzichten uit de beleidstheorie
De minister wordt in de jaarplannen en -verslagen verantwoordelijk gesteld voor het stelsel van onderzoek en wetenschap. Volgens NSOB is dergelijke stelselverantwoordelijkheid de verantwoordelijkheid voor het systemisch functioneren van het bestuurlijk stelsel, dat wil zeggen dat onderlinge verhoudingen helder zijn maar ook optellen tot een goed werkend bestuurlijk stelsel.49 Dit is nadrukkelijk een andere verantwoordelijkheid dan goede regelingen treffen voor alle individuele partijen: het gaat om de resulterende optelsom van de individuele partijen als zij naar behoren functioneren (zie ook paragraaf 5.3 over systeemverantwoordelijkheid).
Uit de reconstructie van de beleidstheorie blijkt dat de verantwoordelijkheid van OCW/DOWB in artikel 16 officieel uiteenvalt in drie rollen, namelijk financieren, stimuleren en regisseren.
Uit gesprekken blijkt dat OCW, als onderdeel van de Rijksoverheid, vanzelfsprekend ook een rol speelt in de uitvoering van de regelgeving. Deze rol is daarom door ons toegevoegd.50 Bij de drie officiële rollen worden in begrotingen en jaarverslagen verschillende instrumenten genoemd. Hieruit blijkt de breedte van artikel 16: de instrumenten beslaan zowel het financieren van organen als het inhoudelijk sturen en nationaal profileren van het domein.
Dit leidt dan ook tot een diversiteit aan output, waarin verschillende plannen, netwerken en beurzen genoemd worden. Het geheel aan beleid zou moeten leiden tot het realiseren van drie ambities, die zich richten op de mondiale impact van wetenschap, het human
capital-49 Zie Van der Steen, M.; Schulz, M.; Chin-A-Fat, N.; Van Twist, M. (2016). De som van de delen – in gesprek over systeemverantwoordelijkheid. Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.
50 In het domein van onderzoek en wetenschap spelen ook enkele wetten een belangrijke rol, omdat zij bijvoorbeeld de financiering van en de verhouding tussen spelers vastleggen, bijvoorbeeld de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (wetten.nl - Regeling - Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek - BWBR0005682 (overheid.nl)) en de Wet op de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (wetten.nl - Regeling - Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek - BWBR0004191 (overheid.nl)).
aspect van het domein en de verbinding met de samenleving, zoals ook beschreven in paragraaf 2.4.
Uiteraard opereert OCW met artikel 16 niet geïsoleerd: er zijn verschillende maatschappelijke ontwikkelingen en andere beleidsdomeinen genoemd die impact hebben op het domein (zie ook paragraaf 2.8). Deze ontwikkelingen oefenen ook hun invloed uit op het domein en daarmee op de doelstelling die gekoppeld zijn aan artikel 16 en zijn daarom belangrijk om in de analyse van het beleid mee te nemen.
2.5.3 Indicatoren en kengetallen
In de periode van de beleidsdoorlichting zijn door OCW verschillende kengetallen gebruikt om de kwaliteit van het wetenschapsstelsel te meten. Bij deze kengetallen ligt de focus op de kolom ‘outcome’ van de beleidstheorie zoals deze staat in Figuur 1. De kengetallen hebben enkele wijzigingen doorgemaakt over de jaren. Van 2014-2016 werd in de jaarverslagen verwezen naar de website ‘Trends in Beeld’ voor indicatoren en kengetallen over het wetenschapsdomein (kengetallen en indicatoren zijn uitwisselbare begrippen in dit rapport).
‘Trends in Beeld’ is de voorloper van de website ‘OCW in cijfers’, die in 2017 en 2018 is opgenomen in de jaarverslagen. Op deze website worden kengetallen weergegeven over het wetenschapsstelsel, zoals financiële en personele cijfers, wetenschappelijke publicaties en citaties en onderzoek-gerelateerde cijfers als capaciteit, output en aantal gepromoveerden.
Vanaf 2019 worden in het jaarverslag drie concrete kengetallen opgenomen51:
1) Positie qua budget van het Kaderprogramma dat naar Nederland gaat, op basis van de analyse van de H2020 Database door het Rathenau Instituut. Doelstelling hierbij is een top 5-positie.
2) De publieke investering in R&D als percentage van het bbp, op basis van Eurostat en het TWIN-overzicht 2017-2023 van het Rathenau Instituut.
3) R&D personeel (fte) als percentage van de totale beroepsbevolking, op basis van CBS Statline met een berekening door het Rathenau Instituut.
Daarnaast wordt de ambitie om in 2020 100% van de artikelen van Nederlandse universiteiten ‘open access’ te publiceren jaarlijks gemeten.
Overigens wordt in het jaarverslag van 2019 niet meer expliciet verwezen naar de overige indicatoren en kerncijfers die zijn weergegeven op de website ‘OCW in cijfers’, in de TWIN of in de tweejaarlijkse Balans van de Wetenschap van het Rathenau Instituut. Er wordt verder op evaluatie en monitoring van het onderzoeks- en wetenschapsbeleid ingegaan in hoofdstuk 3. Over monitoring van het domein als geheel wordt gesproken in paragraaf 5.6.
51 Zie verder paragraaf 5.6 voor een analyse en beoordeling van deze indicatoren.
Figuur 1: Beleidstheorie OWB. Diversiteit en Inclusie, visie op lectoraten, Kamerbrief
‘Verlagen druk op het Wetenschapssysteem.
Talentbeurzen en –projecten:
Mogelijk maken van toekenning van Veni, Vidi en Vici-beurzen, Spinoza- en Stevinpremie, de Westerdijkimpuls en Industrial Doctorates.
Versnelling Open Science:
Nationaal Plan Open Science. 2019. Oprichting van EOSC (Fair data).
Human capital:
Bevorderen van een goed en veilig werkklimaat waarin iedereen zich optimaal kan ontplooien. Aandeel van de beroepsbevolking dat werkzaam is in R&D is gegroeid.
Nationale Wetenschapsagenda:
Totstandkoming van route-netwerken, (gehonoreerde) voorstellen in de call Onderzoek op Routes door Consortia en thematische onderzoeksprogramma’s
Goede deelname in Horizon 2020, bereikt deelakkoord voor Horizon Europe 2021-2027, 2 projecten ingediend voor ESFRI-roadmap, European Research
Area.
Impuls wetenschapscommunicatie:
Weekend van de Wetenschap, start pilotfonds Gewaardeerd! Transfer regeling, bijdragen aan poolonderzoek en het
Kennis en Innovatie Convenant.
Versterking grootschalige (digitale) infra:
Investeringen in Nationale Roadmap, ruimteonderzoek, Square Kilometre Arary, Nationale
Supercomputer Cartesius