Alvorens we met het perspectief van de beleidsdoorlichting naar het Nederlandse onderzoeks- en wetenschapsbeleid kijken, is het goed kort stil te staan bij het Nederlands onderzoeks- en wetenschapssysteem. Dit systeem kenmerkt zich als een complex, internationaliserend systeem met een grote diversiteit aan spelers en belangen. Deze paragraaf is bedoeld om een eerste inzicht te geven in dit systeem en de ontwikkelingen die zich hierin afspelen. Paragraaf 2.2.1 zet uiteen hoe de waarde van wetenschap beschouwd en bediscussieerd kan worden, gevolgd door een beschrijving van het Nederlandse onderzoekslandschap (paragraaf 2.2.2) en bijbehorende financieringsmechanismen (paragraaf 2.2.3). Ten slotte wordt in 2.2.4 uitgelegd welke discussies de afgelopen jaren hebben gespeeld omtrent het Nederlandse onderzoekslandschap en -beleid.
2.2.1 Waarde van onderzoek en wetenschap
Het belang van onderzoek en innovatie voor welvaartsgroei wordt zowel maatschappelijk als wetenschappelijk breed gedragen.12 Verschillende instituten beschrijven de economische en maatschappelijke functies van wetenschap. Zo betoogt de KNAW (2013) dat wetenschappelijk onderzoek vier (economische) functies heeft:
• Bijdragen aan de economie;
• Bijdragen aan het oplossen van maatschappelijke problemen;
• Agenderen;
• De wereld beter begrijpen.13
Het Centraal Planbureau (CPB) beschrijft drie manieren waarop wetenschap kan bijdragen aan welvaart die grotendeels overeenkomen met bovengenoemde functies van KNAW. Zo wijst het CPB als eerste op de bijdrage van wetenschap aan nieuwe producten en technologieën (science for competitiveness). Ten tweede benoemt zij de bijdrage aan oplossingen voor maatschappelijke problemen en vergroten van de kennis en vaardigheden van werknemers (science for society). Ten slotte benoemt zij de bijdrage van wetenschap
12 Zie bijvoorbeeld ‘Brede Maatschappelijke heroverwegingen 9 Innovatieve Samenleving’ (2020), Wetenschapsvisie 2025: keuzes voor de toekomst (2014), AWTI – Wetenschap en wetenschapsbeleid, Rathenau Instituut (2021) – Onderzoeksevaluaties worstelen met maatschappelijke waarde, Katapult – Innovatie voor herstel, Centraal Planbureau (2016) – Kansrijk wetenschapsbeleid.
13 KNAW (2013). Publieke kennisinvesteringen en de waarde van wetenschap.
aan de welvaart in een land door haar focus op waarheidsvinding (science for science).14 Combinaties van deze varianten zijn uiteraard ook denkbaar, zoals de fundamentele kennis (vaak in eerste instantie science for science) die ten grondslag ligt aan het ontwikkelen van het vaccin tegen Covid-19 (science for society).
Hoewel buiten kijf staat dat wetenschap zowel maatschappelijk als economisch haar waarde kent, blijkt het moeilijk om deze waarde in de volledige breedte te kwantificeren, waardoor dit in bijvoorbeeld kwantitatieve studies slechts beperkt gebeurt.15 Ook in de afgelopen jaren hebben KNAW (2018), Van der Meulen, Diercks & Diederen (2018) en Hessels en Smit (2021) betoogd dat de maatschappelijke impact van wetenschap niet eenvoudig in kaart te brengen is.16 Hessels en Smit (2021) analyseren verschillende methoden om de maatschappelijke impact van wetenschap te evalueren en merken daarbij op dat er vaak onderscheid gemaakt wordt tussen wetenschappelijke impact (bijvoorbeeld gemeten door aantal publicaties en citaties) en maatschappelijke waarde (bijvoorbeeld gemeten in groei van het bruto binnenlands product). Naast bovengenoemde indicatoren worden verschillende andere indicatoren gebruikt. Het Rathenau Instituut (2021) draagt bijvoorbeeld het vertrouwen van de Nederlandse burger in de wetenschap aan als parameter voor het beoordelen van de mogelijke impact van wetenschap, en duidt zij erop dat dit vertrouwen tijdens de coronacrisis is gegroeid van 7,1 naar 7,4 (op schaal van 10), onder andere door de snelle ontwikkeling van het coronavaccin.17 Tenslotte betogen Hessels en Smit (2021) dat de wetenschap haar waarde juist vindt in de interactie tussen de verschillende partijen uit het kennissysteem.
Het maken van een onderscheid tussen de maatschappelijke en wetenschappelijke dimensie doet hier volgens hen geen recht aan, maar is om pragmatische redenen wel verklaarbaar omdat dit onderscheid het expliciteren van de waarde van wetenschap ondersteunt. Het is voor beleidsmakers en onderzoeksmanagers daarom belangrijk om per situatie de juiste methode te selecteren om impact te meten en te reflecteren op de positie van impactmetingen in het onderzoek. Op monitoring van het Nederlands onderzoeks- en wetenschapsbeleid en -systeem wordt verder ingegaan in paragraaf 5.6.
Kortom, de waarde van wetenschap en onderzoek is (potentieel) groot en divers, maar maatschappelijke ontwikkelingen maken dat het perspectief op deze waarde kan veranderen.
Ondanks dat er verschillende indicatoren en parameters gebruikt worden, laat de waarde van wetenschap en onderzoek zich niet eenvoudig in haar volle breedte kwantificeren.
2.2.2 Spelers in het Nederlandse onderzoeks- en wetenschapssysteem
Deze beleidsdoorlichting kent als afbakening de instellingen, instituten en netwerken die vallen onder Artikel 16 van de OCW-begroting. In Nederland bestaat het onderzoeks- en wetenschapssysteem uit verschillende soorten instellingen die zich bezighouden met
14 Centraal Planbureau (2016) – Kansrijk wetenschapsbeleid.
15 Zie o.a. voetnoot 13.
16 Smit, J.P., Hessels, J.K. (2021). The production of scientific and societal value in research evaluation:
a review of societal impact assessment methods; KNAW (2018). Maatschappelijke impact in kaart.
Amsterdam: KNAW; Meulen, B. van der, G. Diercks en P. Diederen (2018). Eieren voor het onderzoek – Prijs, waarde en impact van wetenschap. Den Haag: Rathenau Instituut.
17 Rathenau Instituut (2021). Vertrouwen van Nederlanders in wetenschap (enquête 2021).
onderzoek in de vorm van beleid & advies, financier, uitvoerende organisaties en onderzoeksgroepen18, zoals:
• Universiteiten & universitair medische centra (samen vertegenwoordigd in de VSNU, NLU en de NFU)
• Hogescholen (samen vertegenwoordigd in de VH)
• NWO- en KNAW-instituten
• ZonMw
• NWO-domeinen en regieorganen
• Planbureaus en CBS
• Rijkskennisinstellingen
• TO2-instellingen (samen vertegenwoordigd in de TO2-federatie)
• Private partijen/bedrijfsleven
Aanvullend is de Europese Unie een belangrijke financier van wetenschappelijk onderzoek dat in Nederland (in samenwerking met Europese partners) wordt uitgevoerd, onder meer via Horizon Europe.19 Naast uitvoerende taken van bovengenoemde instellingen en de overheid, kennen verschillende instellingen en een overkoepelend samenwerkingsverband die verbonden zijn aan het Nederlands onderzoek een aanvullende functie die (deels) gefinancierd wordt vanuit artikel 16:
1. Adviesraad voor wetenschap, technologie en innovatie (AWTI): een onafhankelijke adviesraad van de regering en het parlement op het gebied van wetenschap, technologie en innovatie. Deze raad is in 2014 bij wet ingesteld.20
2. Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (KNAW): dit instituut vervult drie (wettelijke) taken21, namelijk het genootschap van excellente wetenschappers uit alle disciplines; bestuurder van wetenschappelijke onderzoeksinstituten en adviseur van de regering op het gebied van wetenschapsbeoefening.
3. Rathenau Instituut: een onafhankelijk instituut voor onderzoek en debat over de impact van wetenschap, innovatie en technologie op de samenleving. Dit instituut wordt grotendeels gefinancierd door Rijksoverheid en is beheersmatig ondergebracht bij de KNAW.
4. NWO: een zelfstandig bestuursorgaan met wettelijk vastgelegde taken. NWO investeert jaarlijks bijna € 1 miljard in nieuwsgierigheidsgedreven onderzoek, onderzoek gericht op maatschappelijke uitdagingen en in onderzoeksinfrastructuur.
NWO wordt grotendeels gefinancierd door OCW.
5. De Kenniscoalitie: een samenwerkingsverband van de VSNU, VH, NFU, KNAW, NWO, VNO-NCW, MKB-Nederland en de TO2-federatie. Deze coalitie fungeert als gesprekspartner voor de overheid en streeft naar optimale omstandigheden om onderzoek en innovatie in Nederland te laten bloeien.
Al met al is er een breed speelveld van instellingen, instituten en verenigingen dat individueel of in samenwerking invloed uitoefent op het onderzoeks- en wetenschapsdomein. In de beleidsdoorlichting denkt een aantal van deze partijen mee in de klankbordgroep of door middel van interviews. Zie hiervoor ook Bijlage 1 en Bijlage 2.
18 Zie ook: Wetenschapsstelsel | OCW in cijfers
19 Horizon Europe | European Commission (europa.eu)
20 Wet Adviesraad voor wetenschap, technologie en innovatie.
21 Wet op hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.
2.2.3 Financieringsmechanismes
Nederland kent grofweg drie geldstromen voor onderzoek aan universiteiten en hogescholen.
De eerste geldstroom bestaat uit een publieke lumpsumbijdrage aan universiteiten waaruit (wettelijke) onderwijs- en onderzoeksactiviteiten gefinancierd worden. Universiteiten bepalen zelf hoe zij dit geld over de faculteiten en onderzoeksgroepen verdelen. Vanuit deze middelen worden ook onderzoeks- en onderwijsgerelateerde zaken zoals bijvoorbeeld huisvesting, ICT en kennisoverdracht bekostigd. De bijdrage bestaat uit een onderwijsdeel, gebaseerd op diploma’s, studentinschrijvingen en basisfinanciering, en een onderzoeksdeel, gebaseerd op diploma’s, promoties en basisfinanciering. Ook collegegelden worden onder deze geldstroom gerekend. Hogescholen kennen een vergelijkbare rijksbijdrage als eerste geldstroom, uitsluitend gebaseerd op studentaantallen en niet op diploma’s en promoties.
De tweede geldstroom van universiteiten en hogescholen omvat de publieke bekostiging van de NWO (waaronder specifiek regieorgaan SIA voor hogescholen) en de KNAW. De publieke middelen worden door de NWO veelal op basis van competitie verdeeld onder onderzoekers en onderzoeksinstellingen.
De derde geldstroom omvat de overige inkomsten van universiteiten en hogescholen, zoals contractonderzoek, speciale doelsubsidies, Horizon 2020 en collectebusfondsen.
De combinatie van middelen uit de eerste, tweede en derde geldstroom voorziet zo in het onderwijs- en onderzoeksbudget van universiteiten, hogescholen en NWO- en KNAW-instituten.22
2.2.4 Waardering van het Nederlandse onderzoekslandschap
Ruim tien jaar geleden concludeerde Dialogic samen met de toenmalig president van de KNAW, Robbert Dijkgraaf, dat het Nederlandse wetenschapssysteem in internationaal opzicht buitengewoon goed functioneerde maar dat het onder grote druk stond.23 José van Dijck en Wim van Saarloos kwamen in hun essay uit 2017 tot soortgelijke conclusies, namelijk dat de Nederlandse wetenschap, bij relatief geringe investeringen, het over de volle breedte uitstekend doet.24 Ook zij beschreven dat het wetenschapssysteem onder druk stond, maar dat het nog niet gebarsten was door onder andere culturele factoren zoals samenwerking en ‘vriendelijke competitie’. Wel waarschuwden zij dat deze basis aan het afbrokkelen is. In het vervolgessay uit 2020 stelt Van Saarloos dat de kracht van het Nederlandse wetenschapssysteem nog steeds overeind staat, maar dat verschillende recente ontwikkelingen de sterktes van het systeem in toenemende mate in zwaktes hebben veranderd.25 Om de context van de doorlichting van het onderzoeks- en wetenschapsbeleid te schetsen, worden in deze paragraaf huidige debatten en ontwikkelingen in het domein kort toegelicht.
22 Er wordt ook nog een vierde geldstroom onderscheiden, namelijk giften van en sponsoring door alumni. Dit is in Nederland (in tegenstelling tot Angelsaksische landen) nog een zeer bescheiden geldstroom.
23 Dialogic (2008), Nederlandse wetenschap: wereldtop?, Onderzoek in opdracht van het Innovatieplatform, Dialogic, Utrecht.
24 José van Dijck en Wim van Saarloos (2017). Wetenschap in Nederland. Waar een klein land groot in is en moet blijven. Amsterdam: KNAW. Wetenschap in Nederland (knaw.nl).
25 Wim van Saarloos (2020). Meer wetenschap in Nederland. Hoe we onze samenwerking, diversiteit en kracht verder kunnen versterken. Amsterdam: KNAW. Meer wetenschap in Nederland — KNAW.
Een eerste ontwikkeling is de prikkel vanuit het financieringsmodel om te moeten groeien in studentenaantal om extra bekostiging te verkrijgen, doordat het aandeel rijksbijdrage dat samenhangt met studentaantallen relatief groot is in vergelijking met de studentonafhankelijke vaste voet.26 PwC (2021) beschrijft dan ook dat de toename van het aantal studenten door de verwevenheid tussen onderwijs en onderzoek extra inzet op onderzoek creëert.27 Dit betekent echter niet in alle gevallen dat er meer onderzoeksbudget per medewerker beschikbaar komt. Zo beschreef het Rathenau Instituut in 2016 dat de budgetten voor onderwijs en onderzoek in de praktijk communicerende vaten zijn, waardoor de sterke groei in het aantal studenten zorgde voor een afname van de financiële en personele ruimte voor onderzoek.28 In het onderzoek van PwC wordt tevens geconcludeerd dat de financiering in het wetenschappelijk onderwijs en onderzoek niet toereikend is om het inspanningsniveau van de onderzoekskerntaak te dekken en dat de onderzoekstijd van medewerkers op universiteiten in de afgelopen jaren is gedaald, doordat verwacht wordt dat zij meer tijd aan onderwijs besteden. Een mogelijke oorzaak die in dit onderzoek wordt beschreven is dat het onderzoeksdeel van de eerste geldstroom niet is meebewogen met het toenemende aantal studenten en de extra inzet op onderzoek. Ook in het hbo laat PwC zien dat het financiering voor praktijkgericht onderzoek lager is dan de werkelijke uitgaven, wat door hogescholen via interne reallocatie van onderwijsbekostiging voldoende wordt opgelost.
Ten tweede wordt in toenemende mate opgeroepen tot een bredere en betere waardering van wetenschap en wetenschappers door vanuit universiteiten, instituten en overheden minder nadruk te leggen op aantallen publicaties en meer op andere domeinen waarbinnen een wetenschaper werkzaam is, zoals onderwijs en (maatschappelijke) impact.29 De grote werkdruk die wetenschappers, ook in Nederland, ervaren versterkt dit geluid.30 Deze ontwikkelingen versterken het belang van interdisciplinaire samenwerking om beter aan te sluiten op maatschappelijke uitdagingen,31 en open science om onderzoek efficiënter in te richten en meer maatschappelijk rendement te behalen.32
Ten derde zijn er enkele kenmerken en ontwikkelingen in relatie tot het buitenland. De geringe verticale mobiliteit van studenten (dat wil zeggen: wisselingen tussen hbo en wo), veroorzaakt door een combinatie van uniformiteit en de sterke scheiding tussen universiteiten en hogescholen, is een uitzonderlijk kenmerk van het Nederlandse systeem.33
26 Adviescommissie Bekostiging Hoger Onderwijs en Onderzoek (Cie. Van Rijn) (2019). Wissels om. Naar een transparante en evenwichtige bekostiging en meer samenwerking in hoger onderwijs en onderzoek
27 Sander Visser, Selwyn Moons, Robert Steemers (2021). Toereikendheid, doelmatigheid en kostentoerekening in het mbo, hbo en wo&o. PwC strategy&.
28 Elizabeth Koier, Barend van der Meulen, Edwin Horlings en Rosalie Belder (2016). Chinese borden.
Financiële stromen en prioriteringsbeleid in het Nederlandse universitaire onderzoek. Den Haag:
Rathenau Instituut.
29 VSNU, NFU, KNAW, NWO, ZonMw (2019). Ruimte voor ieders talent.
30 VSNU (2020). Medewerkers universiteiten ervaren (zeer) veel werkdruk.
31 Coyle, D. (2020). Economists must collaborate courageously. Nature. doi:10.1038/d41586-020- 01505-3
32 David, P. A. (2003). The Economic Logic of Open Science and the Balance between Private Property Rights and the Public Domain in Scientific Data and Information: A Primer, in: J. M. Esanu and P. F.
Uhlir (Eds.), The Role of the Public Domain in Scientific and Technical Data and Information.
Washington DC: National Academies Press.
33 Dialogic (2019). Internationale herkenbaarheid van benaming en titulatuur in het hbo. Utrecht:
Dialogic. Onderzoek in opdracht van het Ministerie van OCW.
Ook draagt de hoge werkdruk en het geringe aantal vaste aanstellingen voor postdocs eraan bij dat wetenschappers hun loopbaan voortzetten in het buitenland of buiten de academie.34 Onder andere bovengenoemde ontwikkelingen zorgen ervoor dat er veel deeldiscussies spelen in het wetenschapsbeleid. Hierover worden intense debatten gevoerd, door wetenschappers zelf, financiers, koepels en de adviescommissies. Het is tegen deze achtergrond dat OCW een beleid voert om een internationaal concurrerende onderzoeksomgeving te scheppen. Deze beleidsdoorlichting is niet bedoeld om een uitputtend overzicht te verkrijgen van alle lopende discussies, maar brengt des te meer in kaart welke discussies raken aan de doeltreffendheid en doelmatigheid van de ingezette beleidsmix en van belang zijn voor de sturingsfilosofie. De relevante vraag die in de debatten regelmatig opkomt, is in hoeverre sturing van beleid en maatschappij gewenst is en hoe deze eventueel het beste vorm kan krijgen. Hier wordt verder op ingegaan in hoofdstuk 5, over mogelijke sturingsmodellen en systeemverantwoordelijkheid van het ministerie.