Sectoren rechtbanken Best Civiel Kanton Straf Vreemd Belasting Bb
Rechterlijk ambtenaren N=82 N=125 N=53 N=100 N=0 N=0 N=8 Eens 89% 94% 85% 78% 88% Neutraal 5% 2% 8% 7% 0% Oneens 5% 2% 8% 10% 13% Geen mening 1% 2% 0% 5% 0% Gerechtsambtenaren N=36 N=41 N=23 N=23 N=0 N=0 N=3 Eens 75% 78% 74% 26% 0% Neutraal 11% 5% 4% 0% 33% Oneens 6% 5% 13% 26% 0% Geen mening 8% 12% 9% 48% 67%
Sectoren appelcolleges Best Straf Handel Familie Belasting Civiel Bb K&O
Rechterlijk ambtenaren N=7 N=35 N=14 N=3 N=12 N=27 N=4 N=0 Eens 86% 80% 86% 100% 100% 81% 100% Neutraal 14% 3% 0% 0% 0% 0% 0% Oneens 0% 17% 14% 0% 0% 11% 0% Geen mening 0% 0% 0% 0% 0% 7% 0% Gerechtsambtenaren N=5 N=27 N=8 N=1 N=0 N=8 N=0 N=0 Eens 60% 41% 88% 0% 0% 25% Neutraal 0% 7% 0% 100% 0% 13% Oneens 20% 26% 13% 0% 0% 25% Geen mening 20% 26% 0% 0% 0% 38% Rechterlijke ambtenaren 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Rechtbanken Gerechtshoven Colleges
Toegenomen Gelijk gebleven Afgenomen
Gerechtsambtenaren 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Rechtbanken Gerechtshoven Colleges
Toegenomen Gelijk gebleven Afgenomen
Figuur 5-10 C.4.9 Het niveau van het inhoudelijke werk en de uitspraken van de rechtspraak in mijn or-ganisatie zijn toegenomen/gelijk gebleven/afgenomen sinds de invoering van de gewijzigde Wet op de rechterlijke organisatie (2002).
Bij de rechtbanken staat twee derde neutraal ten opzichte van deze stelling. Bij de gerechtsho-ven is dat driekwart van de ondervraagden. Van degenen die daar niet neutraal tegenover staan, is ongeveer een even groot deel het eens als oneens met deze stelling. Voor zover men al van mening is dat de rechtbank onvoldoende scoort op juridische kwaliteit (zie onder), wijt blijkbaar maar een beperkt deel van de ondervraagden dat aan de invoering van de gewijzigde Wet op de rechterlijke organisatie.
Voorts de overall score op juridische kwaliteit:
Figuur 5-11 Juridische kwaliteit Rechterlijke ambtenaren 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 Belang Prestatie gerecht Prestatie organisatieonderdeel Eigen prestatie Colleges Gh Rb
Figuur 5-12
Toelichting
Zowel rechters als gerechtsambtenaren stellen het belang van juridische kwaliteit op een negen. De prestatie van het eigen gerecht wordt door het rechterlijk personeel bij de rechtbanken ge-schat op een zes, door de gerechtsambtenaren aldaar op een vier, bij de gerechtshoven en vooral de colleges is dat oordeel echter beduidend positiever. Het oordeel over de eigen prestatie ligt bij de rechterlijke ambtenaren beduidend hoger dan bij de gerechtelijke ambtenaren, namelijk bijna acht om krap vijf.
Zelfevaluatie
In de zelfevaluatie werd ook gevraagd naar de indicatoren en feitelijke resultaten op verschil-lende resultaatgebieden, waaronder juridische kwaliteit. Dit onderdeel was voor alle resultaat-gebieden, maar vooral voor het onderdeel juridische kwaliteit door het merendeel van de recht-banken zeer onvolledig ingevuld. Voor zover indicatoren werden benoemd, waren dat de indica-toren uit RechtspraaQ. Resultaten werden zelden benoemd, meestal met als argument dat RechtspraaQ nog niet was geïmplementeerd. Voor zover wel resultaten werden gegeven waren die afkomstig uit een recent KWO – voor zover wij hebben kunnen nagaan is dat in 2005 uitge-voerd bij de vijf gerechtshoven en bij veertien rechtbanken, waaronder de zgn. tien maatrecht-banken178.
Uit de enquête valt af te leiden dat een kwart van de rechters van mening is dat zij onvol-doende tijd hebben voor standaardzaken, bijna de helft vindt dat ze onvolonvol-doende tijd hebben voor bijzondere zaken. De juridische kwaliteit van het gerecht wordt geschat op een zes, hoewel het belang dat men aan dit onderdeel hecht een negen scoort. Opvallend is echter dat men de zorg die men blijkbaar heeft over de juridische kwaliteit niet relateert aan de veranderingen die de invoering van de wetgeving met zich mee heeft gebracht. Dit beeld verschuift op basis van de uitkomsten van de zelfevaluatie en (met name) de interviews en groepsgesprekken.
In de zelfevaluatie is de volgende algemene vraag opgenomen met betrekking tot de inhou-delijke kwaliteit van de rechtspraak: “3.1.3A Welk beleid volgt het gerecht in het algemeen om de juridisch-inhoudelijke kwaliteit van de rechtspraak te bevorderen? Welke doelstellingen en instrumenten hanteert u daarbij?”
Het algemeen deel van de vraag werd in een kwart van de zelfevaluaties gebruikt om zorg te uiten over de spanning tussen inhoud en productie. Men is van mening dat de nadruk de afgelo-pen jaren te veel op productie is komen te liggen en signaleert dat rechters geneigd zijn voor productie te kiezen, ook als dat ten koste gaat van kwaliteit (bijvoorbeeld jurisprudentiebespre-kingen of opleiding). Wel wordt in nogal wat zelfevaluaties vreugdevol melding gemaakt van
178
Zie pagina 72, voetnoot 138 en 139.
Juridische kwaliteit Gerechtsambtenaren 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 Belang Prestatie gerecht Prestatie organisatieonderdeel Eigen prestatie Colleges Gh Rb
het feit dat er sinds enige tijd zowel bij de Raad voor de rechtspraak als bij de gerechten sprake is van een kentering naar meer aandacht voor kwaliteit.
Een voorbeeld uit een van de zelfevaluaties dat ook de houding van veel sectorvoorzitters in de gesprekken weergeeft:
“De laatste jaren is de juridisch-inhoudelijke kwaliteit enigszins in het gedrang gekomen onder druk van de productietargets. Een gevolg van deze intern gevoelde productiedruk is dat kwaliteit als ge-dachtebepalende factor terrein heeft verloren. Inmiddels is duidelijk dat voor de individuele rechter productie en kwaliteit communicerende vaten zijn. Als de rechter voor de keuze komt ‘doe ik de zit-ting of kies ik voor jurisprudentieoverleg, intervisie of opleiding’, dan wordt gekozen voor de zitzit-ting. De gekozen financieringsconstructie leidt tot een keurslijf waarin onvoldoende de mogelijkheid be-staat om de kwaliteit te bevorderen. Door het systeem is de rechtbank gedwongen te kiezen voor een lage kostprijs en dreigt de kwaliteit sluitpost te worden. De rechtbank heeft de ambitie om de komen-de jaren meer te gaan focussen op kwaliteit in plaats van alleen op productie. Dit betekent onkomen-der meer dat structureel geïnvesteerd zal worden in vergroting van kennis en vaardigheden van alle medewer-kers door o.a. verplichte structurele permanente educatie voor alle juridische medewermedewer-kers (rechters en ondersteuning) volgens een vastgesteld aantal norm uren per jaar. Tevens zal de verhouding EK/MK kritisch worden bezien en zo nodig worden aangepast. Daarnaast zal veel worden geïnves-teerd in intervisie en zal meer tijd dienen te worden vrijgemaakt voor jurisprudentieoverleg.”
Uit: zelfevaluatie
Groepsgesprekken/verificatie
In de interviews en groepsgesprekken kon het spanningsveld tussen de inhoud van het juridisch werk en de productie-eisen sinds de invoering van de WOBG op verschillende manieren aan de orde komen. De openingsvraag van veel interviews was die naar de belangrijkste verandering sinds de invoering van de nieuwe wetgeving. Veelal verwezen de directeur en de president naar de invoering van het integraal management, naarmate men lager in de organisatie kwam, werd opvallend vaak de aandacht voor productie genoemd als antwoord op deze open vraag. Zo niet, dan werd de verhouding tussen productie en kwaliteit van het werk vaak later in het gesprek nog een keer expliciet aan de orde gesteld. De spanning tussen productie en inhoud werd in de groepsgesprekken aan de orde gesteld middels de stelling:179 ‘Productie-eisen bedreigen de kwa-liteit van de rechtspraak’. Gerechtelijke ambtenaren kregen de stelling ‘De rechtbank kan nóg efficiënter werken’ voorgelegd. Hoewel niet expliciet de bedoeling kwam het spanningsveld tussen kwaliteit en productie soms ook al aan de orde bij de stelling ‘Mijn professionele auto-nomie is sinds de invoering van de WOBG beperkt’.
Tijdens de (groeps)gesprekken riep het onderwerp productie versus kwaliteit vaak heftige emoties op. Anders dan uit de enquête naar voren komt, bleek men wel degelijk een relatie te leggen tussen de toegenomen productiedruk en de invoering van de WOBG. Met name het fi-nancieringsmodel en de wijze waarop dit door de Raad voor de rechtspraak was geïmplemen-teerd, werd als oorzaak gezien van de toegenomen productiedruk (zie voor een beschrijving van dit model en zijn consequenties hoofdstuk 4). De emoties in de gesprekken liepen hoger op naarmate de invoering van het financieringsmodel in het betreffende gerecht tot grotere financi-ele problemen had gfinanci-eleid. De opvattingen over de verhouding kwaliteit-productie waren ook meer gematigd naarmate men hoger in de organisatie kwam.
Rechters maken zich zorgen om de juridische kwaliteit van uitspraken als juridische beslis-singen niet primair afhangen van de door de rechter gemaakte inhoudelijke afweging, maar door overwegingen die te maken hebben met de productiedruk. Enkele jaren geleden is door de Raad voor de rechtspraak voor het eerst de zogenaamde assortimentsmix vastgesteld. De assorti-mentsmix is een afgesproken samenstelling van soorten zaken binnen een productgroep. Die houdt in dat bij de financiering van de strafrechtzaken ervan wordt uitgegaan dat gemiddeld
179
maximaal 12% van de strafzaken wordt afgedaan door een meervoudige kamer, de overige za-ken worden als enkelvoudige afdoening vergoed.
Ligt het gemiddelde aantal zaken dat zich leent voor meervoudige afdoening hoger, dan le-vert dat voor de betreffende rechtbank dus mogelijk een financieel probleem op, tenzij de recht-bank ervoor kiest zaken enkelvoudig af te doen die zich op grond van juridisch-inhoudelijke criteria zouden lenen voor meervoudige afdoening. Alleen al het feit dat men een dergelijke af-weging moet maken, wordt door het merendeel van de respondenten afgekeurd. Of een zaak zich voor meervoudige of enkelvoudige afdoening leent, wordt gezien als een juridisch-inhoudelijke beslissing en niet als een bedrijfsmatige.
Een rechter:
“..van de raad mogen we niet meer dan twaalf procent meervoudige kamerzittingen organiseren. Doen we dat wel, dan krijgen we geen financiering meer. Dat betekent dat ook ernstige zaken, poging tot verkrachting bijvoorbeeld, door de politierechter worden afgedaan. Ik vind die twaalfprocentnorm dan ook een zeer ernstige norm.”
En de voorzitter van de sector kanton uit een groot arrondissement:
“Ik zie en ik merk dat ook aan kantonrechters die hier uit andere rechtbanken zijn binnengekomen, dat die echt geschrokken zijn van zaaktypes die wij hier hebben. Pas zei iemand: het lijkt wel of we hier alleen maar MK-zaken hebben. Ik ben nog geen simpele zaken tegengekomen, terwijl voorheen de helft van mijn zaken redelijk simpel was.”
Gesprekspartners uit de gerechtshoven maken zich grote zorgen over het streven van de Raad voor de rechtspraak om nu ook 7% van de hoger beroepszaken door een alleensprekende raads-heer te laten afdoen. Ook hier stoort men zich vooral aan het vaste percentage, maar in de secto-ren waar de productiedruk het hoogst is, is men – los van het percentage dat dat uiteindelijk op-levert – nog wel bereid te zoeken naar inhoudelijke criteria op grond waarvan men zaken in ho-ger beroep eventueel enkelvoudig zou kunnen afdoen. Men heeft angst dat een afwijkende op-stelling van een van de hoven ook hier tot het aanscherpen van de normering door de Raad voor de rechtspraak of een ‘ratrace’ tussen de hoven zal leiden.
Een voorzitter van de sector strafrecht:
“Rechtbank X is wegens interne problemen 30% unus gaan doen. Van de raad hoeft maar 7% in die bekostiging. Wij werden daardoor overvallen, want we hadden met de hoven afgesproken dat we een project zouden opzetten om die zaken eruit te filteren. Bij ons is de discussie gekomen: “waar eindigt dit”. Wij hebben criteria voor enkelvoudige afdoening ontwikkeld om de kwaliteit te waarborgen, maar als je als hoven dan niet op één lijn zit, wordt dat een probleem.”
Het aanhoudingenbeleid is een ander onderwerp dat in deze categorie zorgpunten past. Er is een landelijk aanhoudingenprotocol, dat door de meeste gerechten is overgenomen180 dat op zijn zachtst gezegd scherp is geformuleerd. Met name de mogelijkheden om een zaak aan te houden vanwege de verhindering van de raadsman, zijn op grond van dit protocol zeer beperkt, zodanig dat het de vraag is volgens een van onze respondenten of het wel stand houdt voor de Hoge Raad, omdat het recht op verdediging te veel zou worden ingeperkt.
In de gesprekken stellen rechters aangesproken te worden op veelvuldig of verondersteld onnodig aanhouden of aanhoudingen achterwege te laten waar men daar op inhoudelijke gron-den wel toe geneigd zou zijn. Een van de door ons geïnterviewde presigron-denten is zich ervan
180
Onder meer: Zwolle-Lelystad, Gerechtshof Den Haag. Zie: <www.rechtspraak.nl/Naar+de+rechter> onder Lan-delijke Regelingen.
wust dat dergelijke afwegingen het resultaat zijn van de dominante aandacht die er de afgelopen jaren is geweest voor de productie, hoewel hij ze uitdrukkelijk afwijst:
“Het is een gegeven dat met al dat gedonder over geld en budgetten ook tussen de oren van de indivi-duele rechter is komen te zitten ‘we hebben geld te weinig’. Ik vind het een verkeerde vertaling om je daardoor te laten leiden bij een beslissing in een individuele zaak. Ik hoop dan ook niet dat dat ge-beurt, maar in de toenemende mate waarin productie een rol gaat spelen, kan ik mijn hand er niet voor in het vuur steken dat rechters dan wel eens denken ‘deze aanhouding maar niet’.”
Het is overigens wel opvallend dat de enquête laat zien dat de overgrote meerderheid van de rechters wel met het aanhoudingenprotocol uit de voeten kan (C.1.9). Dat geldt ook voor de strafrechters bij de hoven en de rechtbanken.
Andere beslissingen die veelvuldig in de gesprekken naar voren kwamen, omdat ze onder druk van de productie soms anders zouden uitpakken dan wenselijk op grond van louter juri-disch-inhoudelijke argumenten, waren: de schikking na comparitie in civiele zaken, het horen van getuigen en deskundigen en het nemen van tussenbeslissingen/vonnissen. Ter illustratie een kort fragment uit een groepsgesprek.
“S: Minder aanhoudingen, ik word er niet tobbend wakker van, maar het speelt wel een rol om minder aanhoudingen te doen.
N: Ja, mee eens. Per zitting zoveel aanhoudingen, anders halen we de norm niet.
J: De organisatie ziet productiecijfers als doelstelling. Bij de vreemdelingenkamer werd er taart be-loofd als de norm werd gehaald, alsof dat het doel is. Rechters moeten vooral doen wat goed is. En als we die doelstelling niet halen, dan is de doelstelling dus niet goed.
N: Het financiële beleid is bedreigend, productiecijfers zijn heilig. De paradox is: hoe harder je werkt, hoe minder geld je krijgt.
Gespreksleider: Waar bezuinig je op?
Op cursussen, op extern overleg, dat soort dingen. Ook op opleidingstaken, ik kies altijd voor het pri-maire proces.
K: Waarheidsvinding in civiele zaken, als ik kan probeer ik om bewijsopdrachten heen te komen, als er bijvoorbeeld maar een klein belang is.
M: Inderdaad en ook dat je niet meer ter plaatse gaat kijken op de plaats delict. Dan gebruik je maar foto’s. En geen deskundigenbericht, maar liever comparitie.
S: Of geen getuigen meer horen. Dat mag eigenlijk niet van het Hof, maar er zit nog een klein gaatje, gelukkig is dat heel klein. Maar dat gebruik je dan, je moet toch wat.
J: Je zoekt dus de grens.
K: Dat doet op termijn afbreuk aan de rechtspraak. De productiecijfers structureel blijven opvoeren, leidt tot uitholling.”
Omgekeerd aan het afdoen van zaken op een inhoudelijk minder zorgvuldige wijze op grond van overwegingen die de productie betreffen, is een manier van werken die wel als ‘boekhou-den’ werd bestempeld. Er wordt dan voor een bepaald soort afdoening gekozen louter en alleen omdat het wat oplevert in termen van productie. Die werkwijze leidt niet per se tot kwaliteits-verlies, maar werd wel als zeer in tegenspraak met de essentie van rechtspraak ervaren. Een sec-torvoorzitter:
“Bij ons kan je zaken manipuleren, sommige zaken kunnen vereenvoudigd afgedaan worden, zoals kennelijke niet-ontvankelijkheid of ongegrondheid. Dat levert niet veel op. Je kunt het dan toch op zit-ting laten komen. Ook al zijn ze zo eenvoudig. Je krijgt er dan namelijk veel meer voor. Dan gaan we zitten boekhouden in plaats van werken.”
Gegeven de bovengenoemde voorbeelden, verwondert het dat maar betrekkelijk weinig juridi-sche fouten aan het licht komen. Desgevraagd noemden rechters ook betrekkelijk weinig inhou-delijk onverantwoorde beslissingen die ze zelf hadden genomen onder druk van de productie, veel vaker werd verwezen naar andere gerechten of niet met name genoemde collega’s. Met die observaties geconfronteerd, gaven veel rechters aan pas in laatste instantie concessies te doen aan de juridische kwaliteit. Liever koos men ervoor zaken mee naar huis te nemen, thuis juris-prudentie en vakliteratuur te lezen en opleidingen en cursussen achterwege te laten. Ons is her-haaldelijk tijdens interviews en groepsgesprekken te verstaan gegeven dat harder werken niet mogelijk is en dat een vergroting van de efficiency een risico inhoudt voor de ondergrens van de kwaliteit. Er zijn verschillende gesprekspartners geweest die hebben aangegeven dat de onder-grens van de inhoudelijke kwaliteit eigenlijk al is doorbroken.
Ook het merendeel van het rechterlijk personeel gaf zonder meer toe dat ook andere kwali-teitsaspecten van belang waren, waaronder snelheid en productie, en vrijwel niemand ontkende dat het belangrijk was dat er ook voor die aspecten aandacht was gekomen. Verbetering op die punten verklaarde mede de betrekkelijk positieve resultaten van KWO’s en het stabiele aantal zaken waarin hoger beroep werd ingesteld. Men was er echter van overtuigd dat het krediet dat de rechterlijke macht met dergelijke verbeteringen opbouwde, in een klap weer teniet kon wor-den gedaan wanneer er een grote of meerdere kleinere juridische fouten aan het licht kwamen als gevolg van de productiedruk. Veelvuldig werd verwezen naar de Schiedammer Parkmoord en ook naar de conclusie van Jörg bij het arrest van de Hoge Raad van 25 januari 2005.181
5.4.2 Maatregelen betreffende de inhoudelijke kwaliteit
In het vorige hoofdstuk (paragraaf 4.4) is reeds beschreven hoe de Raad voor de rechtspraak de kwaliteit van het rechterlijk werk heeft gefaciliteerd. Het meest in het oog springend is RechtspraaQ, het project waarin de activiteiten van ZM 2000 en PVRO deels werden voorgezet. De kwaliteit binnen de gerechten volgens RechtspraaQ wordt door de raad zelf geëvalueerd en valt om die reden buiten onze eigen evaluatie.182 Vrijwel alle gerechten waren blij met de aan-dacht die de raad nu had voor het kwaliteitsbeleid en in het algemeen was men van mening dat die aandacht er nooit gekomen zou zijn als niet de raad maar het ministerie van Justitie zelf de beheersfunctie was blijven uitoefenen. Kritische geluiden waren dat de inspanningen die in het kader van dit project verricht moesten worden, wederom afleiden van het primaire proces en dat de resultaten van de inspanningen die in bijvoorbeeld projectgroepen en dergelijke verricht wer-den niet altijd werwer-den teruggekoppeld.
De belangrijkste activiteiten waarvan de gerechten zelf melding maakten in het kader van de bevordering van de juridische kwaliteit waren die ter bevordering van de inhoudelijke professi-onalisering van rechters.
5.4.3 Professionalisering van rechters
Enquête
Een aantal vragen in de enquête heeft betrekking op de aandacht die er binnen het gerecht is voor het ontwikkelen van vaardigheden en competenties van het personeel.
181
HR 25 januari 2005, Strafkamer nr. 01698/04 LR/IV (rechtspraak.nl).
182
Tabel 5-3
Bijna driekwart van de rechters is van mening dat hij/zij zich voldoende kan ontwikkelen binnen het gerecht. Bij de gerechtsambtenaren ligt dat percentage wat lager dan bij de rechterlijke amb-tenaren. Bij de rechtbanken is ruim 60% van zowel de rechterlijke als niet-rechterlijke ambtena-ren van mening dat ze voldoende opleidingen en trainingen kunnen volgen, bij de gerechtshoven ligt dat echter een stuk lager, ongeveer 52% van de rechters en 60% van de gerechtsambtenaren