2 Methodologie en interpretatiekader
2.5 Interpretatiekader: spanningsverhoudingen binnen de rechtspraak
Binnen de rechterlijke organisatie is een spanning waar te nemen. Deze manifesteert zich vooral in de volgende tegenstelling:
– Onafhankelijkheid versus verantwoording. En als deelaspecten daarvan:
– Autonomie versus verantwoording.
– Kostprijsgedreven versus kwaliteitgedreven (dienstverleningskwaliteit).
– Rechterlijke onafhankelijkheid bij zaakbehandeling versus plicht tot verantwoording.
Ons interpretatiekader gaat uit van deze verschillende spanningsverhoudingen in rechterlijke organisaties in het algemeen. Daarmee is dit interpretatiekader een zienswijze die vooral ver-wijst naar de risico’s verbonden aan de inrichting van een rechterlijke organisatie. In dit hoofd-stuk beschrijven wij deze verschillende spanningsverhoudingen, terwijl we in hoofdhoofd-stuk 7 onze bevindingen zullen interpreteren in het licht van deze verhoudingen.
2.5.1 Onafhankelijkheid versus verantwoording
De rechterlijke organisatie heeft als derde staatsmacht een problematische verhouding tot de twee andere staatsmachten. Zij kan daarvan immers niet los functioneren, maar rechters moeten wel onafhankelijk zijn.
In Nederland is met het oog op het vermijden van vermenging van (de verantwoording van) bedrijfsvoeringsprocessen en de (verantwoording omtrent) de procesvoering van zaken plus de
inhoud van gerechtelijke uitspraken de Wet op de rechterlijke organisatie gewijzigd. Deze wij-zigingen beogen dus de inherente spanning te reguleren tussen de onafhankelijkheid van de rechtspraak enerzijds en de onvermijdelijkheid dat over rechtspraak jegens politiek en publiek verantwoording wordt vereistanderzijds. In de gewijzigde wet op de rechterlijke organisatie is daartoe de nadruk gelegd op beheer en bestuur. Daarbij wordt nadrukkelijk ruimte gezocht voor de individuele rechterlijke onafhankelijkheid, maar met instandhouding van een beperkte minis-teriële verantwoordelijkheid voor bestuur en beheer.
De staat moet kunnen garanderen dat rechtspleging mogelijk is wanneer burgers onderling of met de overheid een geschil hebben, of wanneer de overheid strafrechtelijk moet optreden. De staat heeft hiermee een ‘normatieve’ taak – het waarborgen van de onafhankelijkheid van rechtspleging – en een ‘praktische’ taak – het garanderen van het effectief functioneren van rechtspleging, een daadwerkelijke toegang tot de rechtspleging incluis. Het laatste vatten wij samen als de doelmatigheid en effectiviteit van rechtspleging. Onafhankelijkheid en doelmatig-heid sluiten elkaar weliswaar niet uit, maar kunnen elkaar wel bijten. De organisatie van de rechtspraak moet met beide rekening houden.
In het huidige ontwerp van de rechterlijke organisatie en haar verhouding tot de wetgever, de regering en tot de minister van Justitie zijn met het oog op rechterlijke onafhankelijkheid, de doelmatigheid en effectiviteit, maar ook met het oog op de verantwoording daaromtrent ver-schillende organisatieniveaus in het leven geroepen: de Raad voor de rechtspraak voor het lan-delijke niveau en de gerechtsorganisaties onder leiding van de gerechtsbesturen.
Rechterlijke organisatie als geheel
Uitgangspunt voor de organisatorische inbedding van de rechtspraak is dus dat de rechterlijke organisatie niet op zichzelf zou moeten staan. In een democratische rechtsstaat is het ook niet wenselijk dat zij geheel op zichzelf staat, omdat zij functioneert op basis van door de begro-tingswetgever bestemde middelen, en over de besteding daarvan verantwoording moet worden afgelegd. Rechtspraak moet onafhankelijk zijn, maar de besteding van overheidsmiddelen moet ook doelmatig zijn. Onafhankelijkheid van rechters betekent in verband daarmee dus niet dat de rechterlijke organisatie geen verantwoording zou moeten afleggen. Wel kan er onderscheid ge-maakt worden naar de aard van de verantwoording die moet worden afgelegd: publieke naast politieke verantwoording. Het vereiste van rechterlijke onafhankelijkheid brengt in ieder geval mee dat rechters niet aan enig bestuursorgaan of aan de wetgever verantwoording hoeven af te leggen over hun procesvoering en de inhoud van concrete uitspraken. Maar dat neemt niet weg dat de rechterlijke organisatie als geheel aan politieke ambten verantwoording verschuldigd is over de doelmatigheid van haar functioneren en dat zij ook voor het publiek inzichtelijk maakt hoe zij functioneert. Daarbij is ook een publieke verantwoording over de inhoud van rechterlijke oordelen van belang. Het is immers onvermijdelijk en noodzakelijk dat rechterlijke oordelen – ook die in eerste instantie – bijdragen aan de rechtsvorming.
De verhouding tussen ministerie van Justitie en de Raad voor de rechtspraak
Het eerste politieke ambt waaraan de rechterlijke organisatie politiek verantwoording aflegt is het ministerie van Justitie; het parlement heeft een controlerende functie ten opzichte van de minister van Justitie. In dat kader heeft de minister een informatieplicht ten opzichte van het parlement en hebben parlementsleden een eigen verantwoordelijkheid bij het vergaren van in-formatie.
Het ministerie van Justitie heeft volgens de nieuwe wetgeving de rollen van financier en toe-zichthouder ten opzichte van de Raad voor de rechtspraak en de gerechten, en kan in die hoeda-nigheid de raad om allerlei informatie verzoeken ten aanzien van de bedrijfsvoering. Maar het ministerie van Justitie vervult ten aanzien van de rechterlijke organisatie niet alleen de rol van financier en toezichthouder. De regering en de minister van Justitie zijn ook ten aanzien van de rechterlijke organisatie medewetgever. Dat geldt in het bijzonder voor de begroting voor de rechterlijke organisatie en voor het procesrecht. De regering (en dus de minister van Justitie) is voorts gedelegeerd wetgever, bijvoorbeeld ten aanzien van de wijze waarop het budget voor de
rechtspraak wordt bepaald. Daarnaast vervult het ministerie ook een rol bij de totstandkoming van regelgeving die mogelijk gevolgen heeft voor de werklast van de gerechten. Voorts be-noemt de regering rechters, de leden van de gerechtsbesturen en de leden van de Raad voor de rechtspraak op voordracht van de minister van Justitie. Binnen het geheel van checks and balan-ces, waarin de rechterlijke organisatie is ingebed, vervult het ministerie van Justitie dus een be-langrijke, en in menig opzicht kaderstellende functie.
De verhouding tussen raad en gerechten
De Raad voor de rechtspraak heeft ten opzichte van de gerechten verschillende functies, met name op het terrein van (financiële) planning en control en het kwaliteitsbeleid (de rechtspraak Q). Enerzijds is de raad daarbij financier en toezichthouder voor de besturen van de gerechten en anderzijds heeft de raad een ondersteunende en faciliterende rol voor de rechtspraak, bij-voorbeeld bij het bevorderen van de rechtseenheid, maar ook voor andere gerechtsoverstijgende onderwerpen, zoals personeelsbeleid en ICT.
De raad mag zich niet met de inhoud van concrete rechterlijke uitspraken of categorieën van rechterlijke uitspraken bemoeien.
De verhouding tussen gerechtsbesturen en de rechters…
De gerechtsbesturen vervullen op lokaal niveau de beheersfunctie van de rechtspraak. Zij beste-den de via de Raad voor de rechtspraak verkregen middelen en zijn verantwoordelijk voor de lokale bedrijfsvoering en het kwaliteitsbeleid. Daarbij kunnen zij de rechter, die aan het gerecht is benoemd, inzetten waar nodig. Zij mogen zich niet met de inhoud van concrete rechterlijke uitspraken, maar wel met categorieën van zaken bemoeien.
en het publiek…
Publieke verantwoording naast politieke verantwoording is een belangrijk nieuw element in het beheer van de rechtspraak. Het gaat daarbij om aspecten van externe oriëntatie, zoals het facili-teren en beheersen van de pers in het gerecht, maar ook om klantgericht werken en klachtenpro-cedures. Inzichtelijke jaarverslagen zijn daarbij een must. Bovenal betreft de verantwoordings-relatie met het publiek dat rechterlijke oordelen en werkwijzen ook enigszins voorspelbaar zijn. Voorlichting aan het publiek over deze zaken kan daarom essentieel worden geacht.
De verhouding tussen de gerechtsbesturen en de rechters, tussen de raad en de gerechten en tussen het ministerie van Justitie en de rechterlijke organisatie, vooral de Raad voor de recht-spraak, zijn derhalve belangrijke aandachtspunten in dit onderzoek, evenals de rechterlijke on-afhankelijkheid en de doelmatigheid en effectiviteit van de rechtspraak in het licht van de aan-gegeven doelstellingen.
Binnen dit algemene spanningsveld van onafhankelijkheid versus verantwoording, besteden wij specifiek aandacht aan de drie onderstaande deelonderwerpen.
2.5.2 Autonomie van organisatie versus plicht tot verantwoording met betrekking tot be-drijfsvoering
Een van de doelstellingen van de huidige Wet op de rechterlijke organisatie is te vermijden dat bedrijfsvoeringsprocessen politiek gedreven worden en doorwerken in de wijze van gedingvoe-ring en in de inhoud van rechterlijke uitspraken. Om dit te bewerkstellingen is ervoor gekozen de politieke verantwoordingslijnen omtrent bedrijfsvoeringsprocessen door te knippen en de politieke verantwoording te beperken tot de financiering van de raad en de gerechten en enkele toezichts- en aanwijzingsbevoegdheden. De gedeconcentreerde arrondissementsorganisaties van het ministerie van Justitie zijn opgeheven. Daarmee is de spanningsverhouding tussen rechter-lijke organisatie en politiek formeel enigszins verminderd en is de spanningsverhouding tussen rechtspreken als gedingvoering en de inhoud van rechterlijke uitspraken enerzijds en de
organi-satorische bedrijfsvoering anderzijds grotendeels binnen de rechterlijke organisatie komen te liggen.
Raad en ministerie van Justitie
Deze spanning heeft, wat betreft de verhouding tussen raad en ministerie van Justitie betrekking op:
– de omstandigheid dat de bedrijfsvoering onderwerp is van ministerieel toezicht;
– de coördinerende taken van de Raad voor de rechtspraak op het terrein van bedrijfsvoering én rechtspraak opgevat als de gedingvoering en de inhoud van rechterlijke uitspraken.
Voor de evaluatie is het dus van belang te weten te komen hoe op landelijk niveau het ministe-riële toezicht functioneert en in hoeverre er nog sprake is van sturing van bedrijfsvoerings-processen door het ministerie van Justitie. Sturing is een onvermijdelijk element van een vorm van samenwerking, omdat de raad en het ministerie van Justitie voor het realiseren van hun on-derscheiden doelstellingen op elkaar zijn aangewezen, vooral voor de volgende onderwerpen: – Overleg over begroting en rekening.
– Overleg naar aanleiding van jaarverslagen (en gemeten productiviteit).
– Overleg over voorgenomen wet- en regelgeving ten aanzien van de rechtspraak met het oog op:
- het financieringsmodel; - het procesrecht;
- nevenzittings- en nevenvestigingsplaatsen;
- geografische flexibilisering van inzetbaarheid van rechters; - salariëring van rechters.
– Overleg over benoemings- en bevorderingsbeleid van rechters.
– Overleg over de formatie van de gerechten, en in verband daarmee, de aard van de personele bezetting: rechter-plaatsvervangers, de rol van de gerechtssecretaris en griffiers.
In het licht van de doelstellingen van de Wet op de rechterlijke organisatie is niet alleen de rela-tie met de minister van Justirela-tie (de toezichthouder en gedelegeerde regelgever), regering (gede-legeerde wetgever) en parlement (de wetgever en de begrotingswetgever) element van verant-woording, maar ook de relatie met pers en publiek. Een relevante vraag uit het oogpunt van pu-blieke verantwoording is daarom hoe de rechtspraak haar verantwoording ten opzichte van het publiek realiseert, zowel wat betreft de bedrijfsvoering als wat betreft de gerechtelijke uitspra-ken. Omdat de verantwoordelijkheid wat betreft essentiële onderdelen voor de bedrijfsvoering bij het ministerie is gebleven, met name wat betreft de regelgeving, is belangrijk dat ook de po-litieke en publieke verantwoording van het ministerie terzake aandacht krijgen.
Gerechtsbesturen en de raad
Maar bedrijfsvoeringsprocessen in de rechterlijke organisatie spelen zich niet alleen af op lande-lijk niveau, maar primair op gerechtsniveau, en worden door de verantwoordingsverhoudingen ook gestuurd door de minister van Justitie en de Raad voor de rechtspraak.
In de nieuwe organisatiestructuur is de vraag hoe het samenspel tussen de Raad voor de rechtspraak, gerechtsbesturen, directeur bedrijfsvoering en het management in de sectoren ver-loopt. De raad heeft daarbij de functie het functioneren van de gerechten en van de samenwer-king van de gerechten te faciliteren; maar de raad is evenals de minister van Justitie ook een soort toezichthouder. Vraag is hoe men tegen deze formele achtergronden samenwerkt op de volgende terreinen:
– automatisering en bestuurlijke informatievoorziening; – de voorbereiding, vaststelling en uitvoering van de begroting; – huisvesting en beveiliging;
– de kwaliteit van de bestuurlijke en organisatorische werkwijze van de gerechten; – personeelsaangelegenheden;
– overige materiële voorzieningen.
2.5.3 Kostprijsgedreven versus kwaliteitgedreven
De bedrijfsvoeringstaken op het gebied van financiering en beheer van de organisatie zijn over-gedragen aan de gerechtsbesturen en op landelijk terrein aan de Raad voor de rechtspraak. De Raad voor de rechtspraak verdeelt de gelden voor de gerechten conform een in het Besluit fi-nanciering rechtspraak vastgelegde verdeelsleutel. De gerechtsbesturen verdelen de gelden over de sectoren van de gerechten. Een kenmerk van de financiering is dat het geld verdeeld wordt naar rato van geproduceerde eenheden; de definities daarvan zijn gebaseerd op periodiek tijd-schrijfonderzoek. Aldus is er een aanmerkelijke prikkel voor de gerechten om productie te ma-ken, omdat een vermindering van productiviteit leidt tot een vermindering van te ontvangen geld in het volgende begrotingsjaar.
De wetgever heeft echter nadrukkelijk gewild dat naast deze economische benadering van rechtspraak de voor rechtspraak essentiële inhoudelijke en dienstverleningskwaliteit niet verlo-ren zou gaan, in de overtuiging dat traditionele juridische kwaliteitsborging door middel van hoger beroep en cassatie niet meer afdoende zou zijn. In de memorie van toelichting bij de WOBG wordt het begrip juridische kwaliteit als volgt omschreven: “de juridische kwaliteit heeft – mede in het licht van artikel 6 EVRM – betrekking op juridische waarden als onpartij-digheid, rechtsgelijkheid, afdoening binnen een redelijke termijn en een eerlijke en zorgvuldige procesvoering.”129 Het begrip is dus veel breder dan de traditionele juridische kwaliteitsborging. Het te ontwikkelen/ontwikkelde kwaliteitssysteem heeft de functie een tegenwicht te vervullen ten opzichte van de economische prikkels van het financieringssysteem. Het is echter primair een kwaliteitssysteem van de rechterlijke organisatie en van de gerechten zelf, dat wil zeggen dat de wet niet voorschrijft hoe het kwaliteitssysteem eruit zou moeten zien.
Vragen in dit verband zijn: schuilen in het systeem van outputfinanciering gevaren voor de kwaliteit van rechtspraak? Welke maatregelen zijn er genomen door de Raad voor de recht-spraak en de gerechten om de juridische kwaliteit van uitspraken te behouden? Wordt er extra aandacht besteed aan opleiding en uitwisseling van kennis om een tegenwicht te bieden aan de productiedruk? Hoe ervaren rechters zelf het kwaliteitsniveau van hun uitspraken sinds de in-voering van de nieuwe wetgeving en het financieringsmodel.
2.5.4 Rechterlijke onafhankelijkheid bij zaakbehandeling versus plicht tot verantwoor-ding met betrekking tot de inhoud van uitspraken
Uitgangspunt is dat de rechterlijke onafhankelijkheid samengaat met een verantwoordingsplicht. Onafhankelijkheid en onpartijdigheid zijn functionele vereisten voor rechtspraak en op basis daarvan kunnen rechters aanspraak maken op garanties dat die eisen worden vervuld. Daarbij rust op rechters echter ook de plicht om verantwoording af te leggen over hun rechterlijk hande-len. De Wet op de rechterlijke organisatie beoogt om rechters te laten samenwerken juist ook wat betreft de inhoud van hun werk en dat heeft in beginsel dus ook betrekking op de vormge-ving en de inhoud van hun uitspraken. Daartoe zijn zowel aan de Raad voor de rechtspraak als aan de gerechtsbesturen taken toebedeeld, met daarbij de nadrukkelijke bepaling dat zij zich niet met de procesvoering, rechtsinterpretatie of beslissing in een concrete zaak mogen bemoeien.130
Voor dit onderdeel is het van belang te weten of en zo ja hoe op landelijk niveau en op sec-torniveau tussen rechters afspraken worden gemaakt over de wijze van gedingvoering en de in-houd van rechterlijke uitspraken, en of en zo ja hoe rechters elkaar aan die afspraken in-houden. Daarbij ligt het voor de hand om afspraken over de toepassing van het procesrecht, zoals in de procesregelingen, te onderscheiden van afspraken over de uitleg van materieel recht, zoals de
129
Memorie van toelichting WOBG, p. 23.
130
alimentatierichtlijnen. In het strafrecht is daarbij van belang of en zo ja hoe er afspraken zijn over de strafmaten.
Vragen in dit verband zijn: hoe worden deze verschillende soorten afspraken gemaakt, lande-lijk en op sectorniveau? Hoe is over het maken van deze afspraken verantwoording afgelegd? In hoeverre houden rechters zich aan deze afspraken? Wijken ze er gemakkelijk van af? Moeten afwijkingen bijzonder worden beargumenteerd? Is daar genoeg tijd voor? Doen rechters dat ook? In hoeverre bemoeien de gerechtsbesturen en de Raad voor de rechtspraak zich op catego-rieniveau daadwerkelijk met de inhoud van zaken?
2.6 Rapportage
Het onderzoek heeft zich enerzijds gericht op het bestuurlijk en organisatorisch functioneren van de gerechten en anderzijds op de verhoudingen tussen de gerechten en de Raad voor de rechtspraak en tussen de Raad voor de rechtspraak en het ministerie van Justitie.
Wat betreft het bestuurlijk en organisatorisch functioneren van de gerechten is de rapportage opgezet rond de thema’s: bestuur, bedrijfsvoering, externe oriëntatie, kwaliteit en rechtseenheid. Daarbij zijn wij steeds uitgegaan van de uitkomsten van de enquête, de zelfevaluatie en vervol-gens de evaluatiegesprekken. In het onderzoeksverslag hebben wij per onderwerp deze elemen-ten steeds apart weergegeven en de uitkomselemen-ten op elkaar betrokken in een aparte analyse per onderdeel. Deze uitkomsten en analyse zijn steeds door de onderzoekers becommentarieerd en naar aanleiding daarvan aangepast.
Wat betreft de verhouding tussen gerechten en de Raad voor de rechtspraak, en tussen de raad en het ministerie van Justitie hebben wij er met het oog op de leesbaarheid en de verstaan-baarheid van het rapport voor gekozen om de bevindingen op dit onderdeel niet apart te presen-teren. De positie van de Raad voor de rechtspraak tussen gerechten en ministerie is tot nu toe zo dominant geweest, dat veel van de ontwikkelingen in het functioneren van de gerechten nauw samenhangen met het beleid van de raad en indirect ook met het beleid van het ministerie.
Wij hebben ervoor gekozen om de conclusies in twee delen te presenteren. Eerst toetsen wij de bevindingen voor de verschillende onderdelen aan de wettelijke doelstellingen. Daarbij gaat het er steeds om te concluderen of en zo ja in hoeverre een wettelijke doelstelling wordt gereali-seerd. Daarnaast presenteren we de uitkomsten van het onderzoek in termen van het interpreta-tiekader, zoals in de vorige paragraaf van dit hoofdstuk gepresenteerd. Daarbij gaat het er steeds om, om in het kader van de aangegeven spanningsverhoudingen na te gaan welke risico’s en bedreigingen er zijn voor het goede functioneren van rechters en gerechten volgens de ver-nieuwde wet op de rechterlijke organisatie.