Doelstellingen op het niveau van de rechterlijke organisatie

6.2.1 Het meer opereren van de rechterlijke macht als eenheid

Uitgangssituatie

Ten tijde van de invoering van de wet was het bestuurlijk vermogen van de rechterlijke organi-satie feitelijk niet zo groot. Alleen het ministerie van Justitie was in staat te sturen, maar had weinig informatie en overzicht over de organisatie in haar geheel en wilde overigens niet de ver-denking op zich laden inbreuk te maken op de trias politica. Ten tijde van de invoering van de wet werd daarom een eenduidig aanspreekpunt voor de rechterlijke organisatie ernstig gemist. Immers, het doel om weerstand te kunnen bieden aan politieke druk ligt mede ten grondslag aan de gedachte van een Raad voor de rechtspraak.

Met name in de bestuursrechtspraak zijn na 1994 allerlei informele overleggen tussen lei-dinggevende bestuursrechters ontstaan om de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zo uniform mogelijk toe te passen. Reeds voorafgaand aan de aftrap van het PVRO werd er gewerkt aan een procesregeling bestuursrecht. Ook de kantonrechters en familierechters hadden al hun duiten in het zakje gedaan met richtlijnen voor ontslagvergoedingen en voor alimentatie. Vooral het PVRO heeft aan de wieg gestaan van het rolreglement in handelszaken. De strafsectoren moes-ten toen nog aan een uniforme rechtstoepassing gaan werken.

Doelstelling

Zowel op gerechtsniveau als op systeemniveau is er een grote (maatschappelijke) druk op de gerechten en de rechterlijke organisatie om dezelfde boodschap uit te dragen. Dit heeft niet al-leen betrekking op de inhoud van rechterlijke uitspraken, maar ook op de wijze van omgang met de pers, de verhouding tot publiek en politiek.

Daarnaast brengt het belang van organisatieontwikkeling mee dat de gerechten hun ervarin-gen delen. Dat veronderstelt dat de uitwisseling van ervarinervarin-gen op de een of andere wijze wordt georganiseerd en dan zo dat gerechten de ervaringen van andere gerechten in praktijk kunnen brengen.

Uitkomsten

Er is een duidelijke positieve ontwikkeling naar het bewerkstelligen van eenheid binnen de rechterlijke macht. In vergelijking met de uitgangssituatie is er een geweldige vooruitgang ge-boekt. Het ministerie van Justitie heeft in de Raad voor de rechtspraak onmiskenbaar een een-duidig aanspreekpunt.

Bezien we de talloze projecten die mede op initiatief van de Raad voor de rechtspraak zijn georganiseerd op het terrein van de bedrijfsvoering, toedeling van zaken en de richtlijnen die wat betreft de behandeling en de inhoud van zaken tot stand zijn gebracht, dan is de conclusie

duidelijk dat er een groot verschil is met de toestand voorafgaand aan de invoering van de wet. Deze verschillen – in positieve zin – zijn met name evident in de bedrijfsvoering en wat betreft de rechtseenheid in de civiele en de strafsectoren, waar in vergelijking met bestuursrecht en vreemdelingenrecht de afgelopen jaren relatief de meeste vooruitgang is geboekt. Kritisch wa-ren sommige respondenten over de keuzes die door de Raad voor de rechtspraak gemaakt wer-den bij het bevorderen van de eenheid. Zo heeft de raad zich volgens deze critici zeer ingespan-nen om een uniforme lay-out van het briefpapier te realiseren, terwijl hij naar buiten toe onvol-doende zichtbaar is en geen duidelijk standpunt inneemt bij politieke of publieke ophef rond de rechterlijke macht.

6.2.2 Een landelijke aanpak voor gerechtsoverschrijdende zaken

Uitgangssituatie

Gerechtsoverschrijdende zaken zijn bijvoorbeeld humanresourcesmanagement en ICT en kwali-teitszorg. Het was natuurlijk niet zo dat daar onder de hoede van het ministerie helemaal geen aandacht voor was, maar het ontbrak de gerechten aan een eenduidig instrumentarium om zelf te kunnen sturen.

Doelstelling

Deze doelstelling ziet op de taken van de Raad voor de rechtspraak om aspecten van rechtspraak en organisatie die verder reiken dan alleen het belang van één gerecht landelijk aan te pakken. Te denken valt onder andere aan procesregelingen en ICT-voorzieningen.

Uitkomsten

In samenhang met de vorige doelstelling kan hier geconcludeerd worden dat deze doelstelling gerealiseerd wordt. Er zijn zeer veel projecten geëntameerd, met name op het terrein van de be-drijfsvoering. Niet alle projecten zijn even succesvol; vooral de projecten op het gebied van ICT en humanresourcesmanagement zijn een aandachtspunt Er wordt door rechters en gerechtsamb-tenaren geklaagd over de bruikbaarheid van projecten op deze terreinen, terwijl er nauwelijks successen zijn genoemd. Ook heeft de raad de eerste jaren kennelijk nauwelijks rekening ge-houden met de (beperkte) capaciteit van de gerechtsorganisaties om mensen in te zetten voor projecten. Na klachten van de gerechtsbesturen heeft de raad in 2005 een lijst van projecten vastgesteld die in elk geval voortgezet moeten worden.

6.2.3 Bestuurlijke zelfstandigheid voor de rechterlijke macht als geheel

Uitgangssituatie

Zoals hierboven gesteld, kende het bestuurlijk vermogen van de rechterlijke organisatie ten tijde van de invoering van de wet veel beperkingen ten aanzien van de sturingsmogelijkheden. Zowel voor het departement als voor de gerechten gezamenlijk ontbrak het aan structuren en bevoegd-heden voor het nemen van beslissingen voor de rechterlijke organisatie als geheel. Dat werd wel wenselijk geacht, aangezien de ontwikkelingen in recht, politiek en samenleving erom vragen dat gerechten alleen en in onderling verband flexibel kunnen reageren op veranderingen.

Doelstelling

Deze doelstelling betreft de autonomie die de raad en de gerechten zouden moeten hebben om hun taken uit te voeren binnen de kaders van de regelgeving en rekening houdend met de veran-derlijkheid van de samenleving. Raad en gerechten kunnen daarbij alleen door middel van re-gelgeving en toezicht gestuurd worden. De vraag is dus of rere-gelgeving en controleverhoudingen de raad en de gerechten daartoe afdoende zelfstandigheid laten.

Uitkomsten

Er is sprake van bestuurlijke zelfstandigheid, maar met een aantal kanttekeningen.

Een van de opvallende kenmerken van de rechterlijke organisatie is dat de Raad voor de rechtspraak en de gerechten geen zelfstandige rechtspersonen zijn, zoals bijvoorbeeld gemeen-ten dat wel zijn. Daardoor is de financiële ‘ophanging’ van de raad en de gerechgemeen-ten in de rijks-overheid via de Comptabiliteitswet dominant aanwezig in de verhouding tussen Rijk, raad en gerechten en is het Besluit financiering rechtspraak van wezenlijk belang voor de positie van raad en gerechten ten opzichte van elkaar en jegens het ministerie van Justitie. Daarnaast heb-ben de raad en de gerechten eigen wettelijke taakstellingen die hen formeel tot zelfstandige uit-voerders van wettelijke organisatieregels maken.

In de verhouding tot het ministerie van Justitie tracht de raad een zo zelfstandig mogelijke positie in te nemen, vooral als het gaat om andere onderwerpen dan het financiële beheer van de rechtspraak. Er is dus wel sprake van organisatieautonomie, maar in het licht van de implemen-tatie van het financieringssysteem, zoals hierboven beschreven, zijn daaraan duidelijke beper-kingen verbonden die hun uitwerking in de ontwikkeling van de bedrijfsvoering in de gerechten en in de aandacht voor inhoudelijke kwaliteit niet hebben gemist. De meeste aandacht is uitge-gaan naar planning en control en naar bevordering van efficiency en productie, terwijl er veel minder maatregelen zijn genomen voor het behoud en ter bevordering van de inhoudelijke kwa-liteit van het rechtspreken.

6.2.4 Behoud van de ministeriële verantwoordelijkheid

Uitgangssituatie

De minister was voorafgaand aan de invoering van de wet volledig politiek verantwoordelijk voor het beheer en functioneren van de rechterlijke organisatie.

Doelstelling

In het licht van de Nederlandse parlementaire democratie vonden de opstellers van het wets-voorstel het absoluut noodzakelijk een minimale lijn van politieke verantwoordelijkheid voor het functioneren van de rechterlijke organisatie overeind te houden.

Uitkomsten

Deze doelstelling wordt ruimschoots gerealiseerd.

De gelden voor de rechterlijke organisatie worden verkregen via parlementaire instemming met de Justitiebegroting. De politieke ministeriële verantwoordelijkheid voor de rechterlijke organisatie betreft allereerst de financiering van de rechterlijke organisatie op basis van het Be-sluit financiering rechtspraak. Zo stelt de minister periodiek de minuutprijs vast aan de hand waarvan de prijs van de verschillende zaakcategorieën wordt vastgesteld. Daarnaast is de minis-ter van Justitie toezichthouder op de Raad voor de rechtspraak. De informatie-uitwisseling tus-sen ministerie en raad verschaft de minister veel meer inzicht in het functioneren van de rechter-lijke organisatie dan voorafgaand aan de invoering van de nieuwe wet mogelijk was. Op sys-teemniveau heeft de minister dus veel meer sturingsmogelijkheden dan voor de invoering van de nieuwe wetgeving het geval was.

De minister van Justitie heeft (mede) het initiatief voor de totstandkoming van wetgeving op het gebied van de rechtspleging. Voorbeeld daarvan is de invoering van belastingrechtspraak in twee instanties. Verder heeft het ministerie regelgevingsbevoegdheden ten aanzien van de rech-terlijke organisatie. AMvB’s ter zake komen op initiatief van de minister tot stand, hetzelfde geldt voor ministeriële regelingen.

6.2.5 In stand laten rechterlijke onafhankelijkheid

Uitgangssituatie

Rechters waren voorafgaand aan de invoering van de nieuwe wet institutioneel zeer onafhanke-lijk. Er waren, afgezien van de disciplinaire bevoegdheden van de president, geen sturingsin-strumenten ten aanzien van de rechters. Daarnaast is de rechterlijke onafhankelijkheid een con-stitutioneel vereiste dat ook in artikel 6 EVRM is uitgewerkt. Rechters worden in Nederland daarom voor het leven benoemd en de ontslagregeling – via een procedure bij de Hoge Raad – is lastig en wordt slechts zelden toegepast.

Doelstelling

Rechterlijke onafhankelijkheid heeft traditioneel betrekking op de procesvoering en de inhoud van rechterlijke uitspraken en is een constitutioneel vereiste. De veranderingen in de organisa-tiestructuur van de rechterlijke organisatie hebben mede als grondslag de gedachte dat waar de organisatie het functioneren van rechters bij de procesvoering beïnvloedt, rechters zelf verant-woordelijkheid zouden moeten dragen voor het functioneren van de organisatie. Organisatieau-tonomie en rechterlijke onafhankelijkheid zijn daardoor nauw verbonden. De gewijzigde wet op de rechterlijke organisatie gaat echter uit van een enge definitie van rechterlijke onafhankelijk-heid, beperkt tot de procesvoering en de inhoud van uitspraken.

Uitkomsten

Er is in het huidige verband van de rechterlijke organisatie een dunne lijn die de positie van de rechters als professionals in de gerechtsorganisaties scheidt van de rechterlijke onafhankelijk-heid. Die onafhankelijkheid is in de Wet RO vooral gedefinieerd als onbevoegdheid van de raad en de gerechtsbesturen om zich met de behandeling van concrete zaken te bemoeien, zowel uit oogpunt van bedrijfsvoering als uit oogpunt van kwaliteitsbeleid. De wet laat echter de moge-lijkheid open dat de raad en de gerechtsbesturen op categorieën van zaken mogen sturen waar het de bevordering van de rechtseenheid en juridische kwaliteit van zaken betreft.

Tot nu toe is de inhoudelijke bemoeienis van de gerechtsbesturen en de Raad voor de recht-spraak met de juridische kwaliteit en de rechtseenheid gering geweest. Overleggen over rechts-eenheid hebben plaats buiten de gerechtsbesturen om en worden sectorgewijs georganiseerd. De landelijke richtlijnen die daaruit zijn voortgekomen en ook de afspraken die binnen de gerechts-organisaties zijn gemaakt naar aanleiding van jurisprudentiebesprekingen worden door de rech-ters nadrukkelijk niet als knellend ervaren. Er bestaat echter een risico dat een volgende genera-tie bestuurders zich wel nadrukkelijker met de inhoud van de rechtspraak zal gaan bemoeien. Deze gedachte werken wij uit in het volgende hoofdstuk.