Is verkeer een substituut voor telefonieaansluitingen en vice versa?

221. Binnen de retailmarkt voor vaste telefonie wordt in de Aanbeveling een nader onderscheid gemaakt tussen het bieden van toegang (telefonieaansluitingen) enerzijds en uitgaande verkeersdiensten anderzijds.¹²³ In het hiernavolgende zal worden nagegaan of dit onderscheid van toepassing is.

222. Verkeer en telefonieaansluitingen voorzien voor een afnemer in een verschillende behoefte. Immers, het beschikken over een telefonieaansluiting vormt slechts de voorwaarde voor de afnemer om te bellen en gebeld te worden. Om daadwerkelijk uitgaande gesprekken te kunnen voeren, dient een afnemer naast deze telefonieaansluiting tevens verkeersdiensten af te nemen. De telefonieaansluiting en verkeer zijn complementen. Verkeersdiensten zijn derhalve niet als vraagsubstituut voor telefonieaansluitingen aan te merken en vice versa, maar als

complementaire producten.

223. Ook vanuit de aanbodzijde is er geen sprake van substitueerbaarheid tussen beide diensten. Zo biedt een aanbieder van aansluitdiensten gelet op de totstandkomingsgeschiedenis van de vaste telefonie in een ongereguleerde omgeving meestal ook reeds verkeersdiensten aan; de aanbieder van verkeersdiensten en de aanbieder van telefonieaansluitingen zijn dezelfde partij. Er is derhalve geen sprake van dat een aanbieder van aansluitdiensten in reactie op een geringe maar significante, blijvende prijsverhoging van verkeer verkeersdiensten zál gaan aanbieden; hij doet dat doorgaans al. Hierdoor is effectieve concurrentiedruk vanuit telefonieaansluitingen niet te verwachten.

224. Ook de omgekeerde mogelijkheid van concurrentiedruk op telefonieaansluitingen via

aanbodsubstitutie vanuit vast verkeer is in een ongereguleerde situatie niet aan de orde. Indien een aanbieder van verkeer en telefonieaansluitingen verschillende partijen zouden zijn dan heeft de aanbieder van verkeer toegang tot het aansluitnetwerk van de aanbieder van de

telefonieaansluitingen. De eigenaar van het lokale aansluitnetwerk kan vanuit die positie elke effectieve concurrentiedruk op de prijs van een telefonieaansluiting op zijn eigen netwerk vanuit aanbieders van verkeer die door hem (vrijwillig) tot dit netwerk zijn toegelaten, blokkeren. De resterende mogelijkheid is dat de aanbieder van verkeersdiensten besluit om zelf een vast aansluitnetwerk aan te leggen waardoor er concurrentie tussen netwerken ontstaat. Gelet op de hiermee gepaard gaande hoge verzonken investeringen en de daarvoor benodigde

schaalgrootte kan ervan uit worden gegaan dat deze optie niet realistisch is. Indien de eigenaar van het lokale aansluitnetwerk uitsluitend zelf verkeersdiensten zou aanbieden, is

123 Zie blz. 19 Aanbeveling: “Hoewel ondernemingen die toegang verzorgen, concurreren op de markt voor uitgaande gesprekken, lijkt het niet zo te zijn dat ondernemingen die uitgaande gesprekken via carrierselectie of -preselectie verzorgen, systematisch de toegangsmarkt betreden in reactie op geringe maar significante blijvende prijsverhogingen voor toegang. Hierdoor is het mogelijk afzonderlijke retail-markten voor toegang en voor uitgaande verkeer vast te stellen.”

concurrentiedruk vanuit andere aanbieders van verkeer niet mogelijk. De eigenaar van het lokale aansluitnetwerk biedt zelf reeds aansluitdiensten aan wat substitutie aan de aanbodzijde uitsluit.

225. Door een aantal marktpartijen wordt in antwoord op het informatieverzoek het argument naar voren gebracht dat aansluitingen voor telefonie en uitgaand verkeer beide onderdeel uitmaken van een pakket (bundel) van diensten die door de eindgebruiker als één geheel wordt gezien.¹²⁴ De diensten zouden om die reden tot dezelfde relevante markt dienen te worden gerekend.

226. Wil er in economische zin daadwerkelijk sprake zijn van een dergelijke bundel dan betekent dat onder andere dat de eindgebruiker zijn afnamepatroon in sterke mate zou baseren op basis van de totaalprijs van, in dit geval, aansluitings- en verkeersdiensten. Indien een afnemer zou kiezen op de totaalprijs van een bundel dan zou een aanbieder die de prijs van één van de elementen in de bundel125 verhoogt deze prijsverhoging moeten laten volgen door een navenante

prijsverlaging van het andere element in de bundel teneinde de relatieve prijs van de bundel gelijk te houden. Indien een aanbieder een prijsverhoging van één van de elementen in de bundel niet zou laten volgen door een navenante prijsverlaging van het andere element in de bundel dan zou een dergelijke prijsverhoging moeten leiden tot een duidelijke afname van de vraag naar andere elementen in de bundel wil er daadwerkelijk sprake zijn van een bundel als hiervoor bedoeld.126

227. Het college acht het bestaan van dit soort mechanismen thans niet significant genoeg om een relevante markt voor bundels te rechtvaardigen, onder andere gelet op het feit dat een vaste telefonieaansluiting noodzakelijk is voor het afnemen (en het ontvangen) van alle vaste

uitgaande verkeersdiensten. Indien een aanbieder zijn prijzen van uitgaand verkeer¹²⁷ verhoogt, dan is het aldus niet waarschijnlijk dat een substantiële groep afnemers in reactie hierop op korte termijn de telefonieaansluiting zal opzeggen. Het opzeggen van de telefonieaansluiting impliceert immers dat de afnemer zijn mogelijkheid om via de vaste telefoon te bellen geheel kwijt is. Eerder is het denkbaar dat (een deel van) de afnemers uitsluitend minder

verkeersdiensten zal/zullen afnemen in reactie op de prijsverhoging van de verkeersdienst. Daarnaast gebruikt een substantieel deel van de afnemers zijn telefonieaansluiting inmiddels ook voor internettoegang. Door deze omstandigheid is het nog minder aannemelijk dat een substantieel deel van die afnemers zijn telefonieaansluiting zal opzeggen in reactie op een prijsverhoging van verkeersdiensten. Daar komt bij dat consumenten (nog) niet naar de totale bundel kijken. Uit een recent in opdracht van het college door EIM uitgevoerde

consumentenonderzoek naar de afname van gebundelde communicatieproducten in Nederland blijkt dat veel huishoudens zich er niet van bewust zijn dat communicatiediensten gebundeld afgenomen kunnen worden. Als reden geven ze op dat ze er nooit echt over hebben nagedacht. Daarnaast speelt ook de verwachting dat de opbrengst niet zal opwegen tegen de inspanningen

124 Met name Tele2 in antwoord op het informatieverzoek. 125 Onder overige gelijkblijvende voorwaarden.

126 Zie ook Economic Policy Note, no. 4, September 2004, inzake “Bundling, The economic theory and a framework for ex-ante regulatory assessment”.

127 Zie vorige voetnoot.

die nodig zijn om de verschillende alternatieven af te wegen. Hierbij speelt naar verwachting ook mee dat men in grote mate tevreden is met de huidige situatie.128

228. De situatie bij vaste telefonie verschilt op het punt van het al dan niet bestaan van een onderscheid tussen telefonieaansluitingen en verkeer van die van mobiele telefonie. Bij vaste telefonie worden de telefonieaansluiting en het verkeer niet gebundeld verkocht in de zin dat er één bedrag betaald wordt voor de combinatie telefonieaansluiting/belminuten. Deze

tariefstructuur werd al gehanteerd door KPN (destijds PTT) in de tijd dat deze onderneming als concessiehouder telefonie aanbood. Ook bij afwezigheid van regulering zou de situatie dat de telefonieaansluiting en het verkeer gebundeld worden verkocht in de zin dat er één bedrag betaald wordt voor de combinatie telefonieaansluiting/belminuten bij vaste telefonie niet bestaan aangezien er bij vaste telefonie sprake is van een andere aanbodstructuur dan bij mobiele telefonie. Bij mobiele telefonie zijn geen noemenswaardige kosten gemoeid met de

telefonieaansluiting. Alleen tijdens het plaatsvinden van verkeer wordt het radiospectrum en netwerk (noemenswaardig) gebruikt. De mobiele aanbieder heeft daarom geen kosten goed te maken indien de eindgebruiker geen verkeer genereert. Dit is in tegenstelling tot vaste telefonie waar een gedeelte van de kosten in het telefonienetwerk (bijvoorbeeld voor de aansluitlijn en lijnkaart) ook gemaakt worden als de eindgebruiker geen verkeer genereert. Daarom worden deze kosten vergoed uit het aansluittarief. Om deze reden hanteren ook de alternatieve aanbieders (zoals UPC, BT, Versatel, Priority et cetera129) aparte tarieven voor

telefonieaansluiting en verkeer.

229. Ook de Commissie is van mening dat telefonieaansluitingen en verkeer aparte relevante markten vormen. De Commissie heeft in haar Aanbeveling (zie randnummer 152) aparte markten voor verkeer en voor telefonieaansluitingen aanbevolen als uitgangspunt voor de marktanalyse.

Zienswijze marktpartijen

230. In het algemeen zijn marktpartijen in antwoord op het informatieverzoek het eens met de stelling dat verkeer en telefonieaansluitingen verschillende markten zijn. Zoals hiervoor aangegeven, wordt door een aantal marktpartijen echter het argument naar voren gebracht dat verkeer doorgaans gebundeld met een telefonieaansluiting wordt geboden. Uit het voorgaande blijkt echter dat beide diensten juist niet altijd geïntegreerd worden afgenomen.

Tussenconclusie relevante productmarkten

231. Gelet op het voorgaande vormen in een ongereguleerde situatie vaste telefonieaansluitingen enerzijds en verkeer vanaf een vaste telefonieaansluiting anderzijds aparte relevante

productmarkten. Het betreft hier de vaste telefonieaansluitingen en uitgaande verkeersdiensten via het vaste netwerk van KPN, via glasvezelnetwerken en via kabelnetwerken.

128 Blz. 6 van het door EIM uitgevoerde en door OPTA gefinancierde consumentenonderzoek afname van gebundelde communicatieproducten in Nederland, december 2004.

129 Welke aanbieders in tegenstelling tot KPN in de praktijk reeds niet gereguleerd worden en derhalve in het kader van een beoordeling zonder regulering een juiste referentie vormen.

5.4.6 Is er binnen telefonieaansluitingen een nader onderscheid te maken naar type