Ondergrenstariefregulering

557. Het mededingingsprobleem van marge-uitholling treedt op als KPN door het rekenen van lage eindgebruikerstarieven bewerkstelligt dat de marge van efficiënte concurrenten dermate wordt uitgehold dat als gevolg daarvan de concurrentie op de retailmarkt vermindert. De verminderde concurrentie vergroot het risico dat KPN haar eindgebruikerstarieven vervolgens verhoogt tot boven het efficiënte niveau. Lage tarieven zijn dan weliswaar op korte termijn gunstig voor de eindgebruiker, maar kunnen ook leiden tot anticompetitieve effecten die op de langere termijn nadelig zijn.

Verplichtingen

558. Op grond van artikel 6a.13 van de Tw legt het college KPN op de retailmarkten voor vaste telefonie de verplichting op met betrekking tot de minimale hoogte van de

eindgebruikerstarieven (hierna: ondergrenstariefregulering), teneinde het in de marktanalyse geïdentificeerde potentiële mededingingsprobleem van marge-uitholling te adresseren. 559. De verplichting behelst dat KPN is gehouden om voor de onderhavige door haar in de markt

aangeboden diensten niet-anticompetitieve tarieven te hanteren. Tarieven zijn in dit verband niet-anticompetitief als efficiënte concurrerende aanbieders in staat zijn om duurzaam een concurrerend aanbod in de markt aan te bieden.

560. KPN voldoet aan de verplichting om niet-anticompetitieve tarieven te hanteren als de tarieven voldoen aan de combinatorische prijssqueezetoets (hierna: de CPST). Dit houdt in dat de tarieven van de eindgebruikersdiensten van KPN ten minste zo hoog moeten zijn dat:

- op het niveau van de retailmarkt voor vaste telefonie ten minste de totale kosten inclusief een redelijk retail rendement worden terugverdiend (hierna: de toets op marktniveau);

- op het niveau van de dienst²⁶⁰ ten minste de voor KPN’s retailbedrijf geldende incrementele kosten worden terugverdiend (hierna: de toets op dienstniveau).

561. De verplichting voor KPN om voor de op de retailmarkten voor vaste telefonie aangeboden retaildiensten niet-anticompetitieve tarieven te hanteren, geldt zowel voor retaildiensten die ongebundeld worden aangeboden als voor retaildiensten die worden aangeboden als onderdeel van een bundel (hierna: bundels). De CPST is derhalve ook van toepassing op alle

retaildiensten die KPN in gebundelde vorm aan haar eindgebruikers aanbiedt. In annex F is aangegeven op welke wijze de kosten en opbrengsten van bundels aan diensten en markten moeten worden toegerekend.

562. Als KPN niet voldoet aan de CPST, maar kan onderbouwen dat de tarieven niet anticompetitief zijn is dit een zoals in randnummer 556 bedoelde omstandigheden waarbij KPN het ter ex-ante toetsing moet voorleggen aan het college. De wijze van ex-ante tarieftoetsing wordt nader uitgewerkt in paragraaf 9.4.5.

563. Voor een verdere uitleg van de definities van ‘markt’, ‘dienst’, en de kostenbegrippen ‘totale kosten’ en ‘incrementele kosten’ verwijst het college naar Annex F van dit besluit.

564. Op grond van artikel 6a.13, vijfde lid, van de Tw en artikel 6a.13, eerste en tweede lid, van de Tw, verbindt het college de volgende nadere voorschriften aan de verplichtingen, voor een goede uitvoering daarvan:

- KPN meldt iedere twee weken schriftelijk aan het college welke nieuwe of gewijzigde tarieven, waarvoor niet uit te sluiten is dat ze tot de relevante retailmarkten behoren waarvoor ondergrenstariefregulering geldt, in de voorgaande twee weken door haar zijn ingevoerd en levert daarbij op verzoek van het college de onderbouwing, waarin het tarief aan alle verplichtingen getoetst wordt;

- KPN overlegt vervolgens periodiek aan het college de resultaten van de invoering van deze nieuwe of gewijzigde tarieven. Het college deelt aan KPN mede welke gegevens periodiek moeten worden overlegd.

565. In Annex F heeft het college de ondergrenstariefregulering nader uitgewerkt.

Proportionaliteit van de verplichtingen

566. De op te leggen verplichtingen dienen geschikt en noodzakelijk te zijn in het licht van de doelstellingen van het nieuwe kader. Hieronder analyseert het college hoe hieraan met de opgelegde verplichtingen is voldaan.

260 Onder het begrip ‘dienst’ wordt verstaan de aanbieding die door een aanbieder aan een eindgebruiker wordt gedaan of reeds door een eindgebruiker wordt afgenomen. Diensten onderscheiden zich van elkaar indien deze de eindgebruiker een andere toegevoegde waarde bieden. De toegevoegde waarde wordt daarbij bepaald door de functionaliteit, prijs, tariefstructuur, kwaliteit en/of leveringsvoorwaarden . Bij een aanbieding met verschillende keuzemogelijkheden (bijvoorbeeld zelfselectieschema’s) is iedere combinatie van keuzes een onderscheidenlijke dienst.

567. Gezien de dominante positie van KPN op de retailmarkten voor vaste telefonie bestaat de reële mogelijkheid dat KPN haar tarieven voor diensten op deze markten verlaagt tot een dusdanig niveau dat de marge van efficiënte alternatieve aanbieders wordt uitgehold. Dit is al eerder in het besluit betoogd (paragraaf 8.3.2), waarbij tevens is gemotiveerd dat de opgelegde

wholesalemaatregelen vooralsnog onvoldoende effect hebben om het mededingingsprobleem van marge-uitholling adequaat te remediëren.

568. Het college acht de ondergrenstariefregulering en in dat verband de toepassing van de CPST geschikt, omdat daarmee efficiënte toetreding wordt mogelijk gemaakt en tegelijkertijd duurzaam inefficiëntie toetreding niet mogelijk is.

569. Het college acht de ondergrenstariefregulering en in dat verband de toepassing van de CPST noodzakelijk omdat de doelstellingen zoals weergegeven in randnummer 535 zonder deze verplichting onvoldoende zijn gewaarborgd. In dit licht heeft het college overwogen of de

onderhavige mededingingsbeperkende gedragingen geremedieerd zouden kunnen worden door het opleggen van verplichtingen die mogelijk minder belastend zijn voor de bedrijfsvoering van KPN. Eerder (paragraaf 8.3.1) is reeds aangegeven dat door het ontbreken van duurzame concurrentie (op de wholesalemarkt) KPN de tarieven op de retailmarkt op een te laag niveau kan vaststellen. Zonder tariefverplichting op grond van artikel 6a.13 van de Tw maar met

bijvoorbeeld een transparantie en non-discriminatieverplichting zou KPN haar tarieven weliswaar non-discriminatoir aanbieden, doch potentieel nog altijd op een dermate laag tariefniveau dat dit resulteert in marge-uitholling. Daarnaast wordt door het opleggen van een ondergrens aan de eindgebruikerstarieven het mededingingsprobleem van kruissubsidiëring beperkt.

570. Het college acht de toets op marktniveau geschikt en noodzakelijk omdat deze het mogelijk maakt dat aanbieders die ten minste zo efficiënt zijn als KPN een duurzaam concurrerend aanbod in de markt kunnen aanbieden. In de toets is gekozen voor de eis dat minimaal de totale kosten (uitgaande van het inkoopmodel) plus een redelijk rendement door KPN terugverdiend moeten worden. Een minder strenge eis (dat wil zeggen: een lagere ondergrens) zou

onvoldoende waarborg geven dat efficiënte aanbieders duurzaam met KPN kunnen

concurreren. Een strengere eis (dat wil zeggen: een hogere ondergrens) zou weliswaar minder marge-uitholling voor aanbieders tot gevolg hebben, maar ook kunnen leiden tot inefficiënte toetreding. Inefficiënte toetreding kan leiden tot hogere prijzen wat niet in het belang is van de eindgebruikers. Toetreders kunnen hogere kostprijzen hebben dan KPN doordat zij een kleinere schaal of scope hebben dan KPN of doordat hun infrastructuur minder ver is uitgerold. Om op korte termijn een marge te behalen zou een hogere ondergrens noodzakelijk zijn. Het gaat hier echter om kostenverschillen tussen KPN en toetreders die beïnvloedbaar zijn voor de toetreder en van potentieel tijdelijke aard. Als deze kostenverschillen niet van tijdelijke aard zijn, heeft een toetreder duurzaam hogere kostprijzen en is sprake van inefficiënte toetreding. Het college is van oordeel dat inefficiënte toetreding niet gewenst is en dat kostenverschillen, die door toetreders beïnvloedbaar zijn, derhalve niet moeten worden meegenomen in de CPST. 571. Het college acht de toets op dienstniveau geschikt omdat deze voorkomt dat KPN de

concurrentie in de retailmarkten voor vaste telefonie vermindert door te lage prijzen te vragen voor diensten in het meest competitieve of prijsgevoelige deel van die markten. Het risico bestaat dat KPN deze strategie volgt omdat het als enige aanbieder niet-prijsgevoelige

eindgebruikers bedient. Dit concurrentievoordeel betekent dat KPN lagere prijzen in het

competitieve of prijsgevoelige deel van de markt zou kunnen compenseren door hogere prijzen voor minder prijsgevoelige eindgebruikers, waardoor nog steeds aan de toets op marktniveau wordt voldaan. Daarnaast zijn de andere aanbieders in de markt gevoeliger voor een verlies van marktvolume dan KPN, omdat ze een kleinere schaalomvang in de markt hebben. Een strategie van te lage prijzen op competitieve of prijsgevoelige diensten zou daarom voor KPN succesvol kunnen zijn.

572. Het college acht de toets op dienstniveau noodzakelijk omdat de toets alleen op marktniveau een dergelijke strategie niet kan voorkomen. Het gaat immers juist om het voorkomen van discriminatie tussen diensten binnen de relevante markt. De toets op dienstniveau legt een bodem in de tarieven van diensten en stelt daardoor andere efficiënte aanbieders in staat om op de korte termijn in het competitieve of prijsgevoelige deel van de markt een concurrerend aanbod te doen.

573. Bedacht moet worden dat de tariefverplichting ter zake van ondergrensregulering en daarbinnen de toepassing van de toets op dienstniveau nog niet voldoende is om anticompetitief gedrag op dienstniveau te voorkomen, omdat de toets nog ruimte laat aan KPN om diensten in de markt aan te bieden die prijsgevoelige eindgebruikers bevoordelen of diensten waarmee het aanbod van een concurrent voor specifieke eindgebruikers direct gevolgd wordt. Derhalve legt het college ook een verplichting op tot non-discriminatie (zie randnummer 629).

574. Het college acht de toepassing van de verplichting op bundels, naast de toepassing op niet gebundelde diensten, geschikt en noodzakelijk omdat daarmee wordt voorkomen dat KPN alsnog te lage prijzen vraagt voor diensten aangeboden op de retailmarkten voor vaste telefonie, en wel door deze als onderdeel van een bundel aan te bieden. KPN zou daardoor zijn

verplichtingen met betrekking tot de ondergrens van tarieven kunnen ontlopen.

575. Het college acht het tweetal nadere voorschriften zoals bedoeld in randnummer 564, betreffende de melding van diensten en het overleggen van de resultaten van de invoering van diensten, geschikt en noodzakelijk omdat deze voorschriften het college in de eerste plaats de benodigde informatie geven om het gedrag van KPN te monitoren en in de tweede plaats in staat stellen tijdig en adequaat in te grijpen en over te gaan tot handhaving indien het gedrag van KPN daar aanleiding toe geeft. De eventuele schade van een overtreding van de verplichtingen door KPN voor andere aanbieders wordt daarmee beperkt.

576. De verplichting ter zake van de ondergrenstariefregulering biedt voorts de ruimte om te differentiëren in de ondergrens van enerzijds PSTN diensten en anderzijds IP diensten, zoals voice over breedband (VoB). Binnen de toepassing van de CPST - en daarmee in de bepaling van niet-anticompetitieve tarieven - moeten voor elke retaildienst de tarieven en kosten van de specifiek voor die dienst benodigde wholesalebouwstenen worden gebruikt. Mede in combinatie met het gegeven dat op wholesaleniveau een gedifferentieerd tarief is toegestaan voor

gespreksafgifte over IP ten opzichte van PSTN gespreksafgifte, kan dit resulteren in een lagere ondergrens voor VoB dan voor PSTN diensten. Door deze differentiatie staat het college de migratie van PSTN naar VoB dus geenszins in de weg.

577. Een alternatief voor bovengenoemde differentiatie zou kunnen zijn om de ondergrens te baseren op de kosten van de meest efficiënte techniek. In het algemeen wordt verondersteld dat

telefonie over IP een efficiëntere techniek is dan PSTN, en als zodanig voor VoB zou leiden tot een lagere ondergrens. Het college acht een dergelijke ondergrens op basis van de kosten van telefonie over IP thans nog niet aan de orde, omdat de verwachting is dat PSTN de komende periode nog de belangrijkste techniek zal zijn voor de levering van vaste telefoniediensten. Pas als VoB een significante rol in de markt speelt, ligt het in de rede de ondergrens op de markt voor vaste telefonie in generieke zin te baseren op basis van de kosten van IP technologie. 578. Tevens is het mededingingsprobleem koppelverkoop/bundelen middels de CPST geadresseerd.

Immers, de kortingen die KPN kan hanteren voor de bundel is in de CPST begrensd op een zodanig wijze dat het voor andere aanbieders mogelijk moet zijn om concurrerende bundels in de markt te zetten.

Bereikbaarheidsdienst en ondergrenstariefregulering

579. Zoals aangegeven in randnummer 545 geldt voor de bereikbaarheidsdienst een andere vorm van ondergrenstariefregulering. De bereikbaarheidsdienst bestaat diensten uit twee

retailmarkten, namelijk de retailmarkt voor laagcapacitaire aansluitingen en de retailmarkt voor lokaal en nationaal verkeer (inclusief verkeer naar bedrijfsnummers). De CPST kan om twee redenen niet in de huidige vorm worden toegepast. Allereerst kan als gevolg van het door de minister vastgestelde maximumtarieven nodig zijn om hogere tarieven op andere diensten te vragen om alsnog aan de toets op marktniveau te kunnen voldoen. Een dergelijk effect wordt niet beoogd met de CPST. Dit speelt des te sterker als het maximumtarief onder de ondergrens op dienstniveau ligt, hetgeen zeer wel mogelijk voor het maximumtarief van het

bereikbaarheidsabonnement. Ten tweede geldt dat KPN geen C(P)S hoeft toe te staan voor het verkeer van de bereikbaarheidsdienst op grond van artikel 2.5, zesde lid, van het BUDE. 580. Het college vult de CPTS voor de bereikbaarheidsdienst als volgt in. Als KPN geen C(P)S

toestaat op het verkeer geldt dat de bundel als geheel voldoen aan de toets op dienstniveau, met inachtneming van de vastgestelde maximumtarieven. De bundel wordt niet meegenomen in de toets(en) op marktniveau. Als KPN wel C(P)S toestaat geldt de toets op dienstniveau zowel voor het abonnement als voor de verkeersdienst, met inachtneming van de vastgestelde maximumtarieven. De diensten worden niet meegenomen in de toetsen op marktniveau.