Marge-uitholling, roofprijzen en prijsdiscriminatie

514. In randnummer 313 is aangegeven dat in een situatie zonder wholesaleregulering de combinatie van roofprijzen , prijsdiscriminatie en kruissubsidiëring effectief is om concurrenten te weren en tegelijkertijd het initiële verlies door de roofprijzen relatief klein te houden. In paragraaf 6.4.1 is tevens aangegeven dat marge-uitholling kan optreden in een situatie zonder wholesale-regulering.

515. Het college is van oordeel dat ook in een situatie met wholesaleregulering KPN deze

mededingingsbeperkende gedragingen winstgevend kan toepassen. In randnummer 518 zal het college dit onderbouwen maar zal daarvoor eerst een aantal achterliggende mechanismen beschrijven.

516. Ten eerste is het belangrijk om op te merken dat C(P)S-aanbieders in een situatie met

wholesaleregulering de belangrijkste concurrenten van KPN zijn op de verkeersmarkten en dat, zoals is aangegeven in paragraaf 8.1.6 en 8.1.8, KPN kostenvoordelen heeft ten opzichte van deze andere aanbieders door een technologische voorsprong en schaalvoordelen. Ook dienen C(P)S-aanbieders door de in randnummer 282 genoemde immateriële activa de tarieven onder de tarieven van KPN te stellen om klanten ‘los te weken’ van KPN. De retail-tarieven die

255 Bij de drie meest recente rondes van tariefvoorstellen onder de prijsplafonds 2002 - 2006, heeft KPN in de periode 1 juli 2002 tot 1 juli 2003 en in de periode 1 juli 2003 tot 1 juli 2004 voor de diensten aansluitingen, biba en buba verkeer en retentie vast-mobiel waarvoor plafonds gelden, steeds de maximum tariefstijgingen van respectievelijk 4.5% en 3.5% gehanteerd of stijgingen die daar een fractie onder liggen

aanbieders zijn daarom mede afhankelijk van de retail-tarieven van KPN. Aangezien C(P)S-aanbieders de wholesale-telefonie bij KPN inkopen zijn zij zowel op de wholesale- als de retailmarkten afhankelijk van KPN. KPN heeft door het variëren van haar retailtarieven controle over de marge die C(P)S-aanbieders kunnen verkrijgen. Dit is schematisch weergegeven in figuur 18. KPN zou deze controle over de marge van andere aanbieders kunnen gebruiken om de marges uit te hollen. De memorie van toelichting bij artikel 6a.7 beschrijft dat “van het uithollen van marges sprake is als het verschil tussen de groothandelsprijzen die een

onderneming met aanmerkelijke marktmacht aan andere ondernemingen in rekening brengt en haar eigen eindgebruikerstarieven zodanig is dat die andere ondernemingen geen reële mogelijkheid hebben om een marktpositie te verwerven of te behouden.” 256

517. Daarnaast dient te worden gerealiseerd dat, onder andere door het bestaan van de in paragraaf 6.2.4 genoemde immateriële activa, de in paragraaf 8.1.3 genoemde mogelijkheid van KPN om hogere tarieven te hanteren en de in paragraaf 8.3.1 genoemde historische groep

prijsongevoelige klanten, het voor KPN mogelijk is haar tarief (winstgevend) hoger te stellen dan de tarieven van C(P)S-aanbieders. Dit wordt bevestigd door het feit dat de marktaandelen slechts langzaam in de loop der tijd veranderen (met circa 5% per jaar) terwijl er relatief grote tariefverschillen zijn tussen KPN en andere aanbieders (tientallen procenten). Dit impliceert dat KPN de grootte van de groep gebruikers die van KPN naar C(P)S-aanbieders overstappen kan bepalen door haar tarieven verder of dichterbij de C(P)S-tarieven te brengen. Bij kleine

tariefverschillen zullen alleen de prijsgevoeligste klanten overstappen terwijl bij grotere tariefverschillen ook de minder prijsgevoelige eindgebruikers beginnen over te stappen. KPN kan hierdoor in hoge mate het marktaandeel van concurrenten bepalen.

518. De toepassing van marge-uitholling, roofprijzen en prijsdiscriminatie is voor KPN winstgevend om de volgende reden. Ten eerste heeft KPN de mogelijkheid om met behulp van lage retail tarieven alle C(P)S-aanbieders tot uittreding te dwingen omdat KPN een hogere marge kent dan de C(P)S-aanbieder, zoals is beschreven in randnummer 516. Deze strategie is echter niet bij voorbaat winstgevend omdat KPN dan weliswaar de volledige markt naar zich toe kan trekken, maar daarvoor veel marge (en daarmee winst) inlevert. Het is voor KPN uiteindelijk

winstgevender om met hogere tarieven C(P)S-aanbieders een gedeelte van de markt te gunnen waarbij het verlies door omzet dat naar C(P)S-aanbieders verloren gaat meer dan voldoende wordt gecompenseerd door de hogere marges op het overgebleven verkeer.

519. Deze situatie kan anders worden als KPN prijsdiscriminatie gaat toepassen. Voorbeelden hiervan zijn selectieve kortingen aan eindgebruikers die gebruik van C(P)S maken indien zij terugkeren naar KPN. KPN heeft dit ook daadwerkelijk toegepast door het geven van cadeaus, zoals staatsloten en webcameras, indien een eindgebruiker terugkeert naar KPN. Een ander voorbeeld is dat KPN heeft gecommuniceerd dat zij in 2003 en 2004 kortingen heeft verleend aan bepaalde zakelijke segmenten van de markt die hoger leken te zijn dan op grond van

256 Uitholling van marges wordt tevens een prijsklem genoemd. Alternatieve aanbieders bevinden zich dan in een prijsklem tussen de wholesale tarieven en de retailtarieven die de AMM-aanbieder rekent aan respectievelijk zijn wholesale afnemers en zijn retail eindgebruikers.

regulering was toegestaan²⁵⁷. Deze voorbeelden indiceren dat KPN een economische prikkel heeft om prijsdiscriminatie in combinatie met marge-uitholling toe te passen. Ook VoB kent dergelijke mogelijkheden om te discrimineren tussen eindgebruikers. In randnummer 517 is beschreven dat sommige eindgebruikers meer of minder prijsgevoelig zijn. Aangezien om historische redenen de minder prijsgevoelige eindgebruikers klanten van KPN zijn is het winstgevend om de prijsgevoelige klanten kortingen te geven terwijl de minder prijsgevoelige klanten deze kortingen niet krijgen. Daarbij komt dat, zoals uit figuur 18 blijkt, KPN met de lage tarieven nog steeds een positieve marge behaalt. Dit kan een winstgevende strategie zijn omdat zonder deze kortingen de klanten waren overgestapt, terwijl deze strategie op de marge van de overige klanten geen invloed heeft. Het gevolg van deze strategie kan zijn dat het voor C(P)S-aanbieders zeer moeilijk wordt om succesvol tot de markt toe te treden en voldoende schaal te verkrijgen om duurzame concurrentie op de retailmarkt tot stand te brengen. KPN kan dus tegen een relatief geringe prijs via het toepassen van selectieve kortingen concurrenten van de markt weren. Daarom ervaart KPN een economische prikkel om door prijsdiscriminatie toe te passen aldus marge-uitholling te bewerkstelligen.

Ma rg e Ma rg e KPN C(P)S-aanbieder Tarief KPN C(P)S-aanbieder Tarief Marge-uitholling Ko st en Ko st en Ma rg e Ko st en Ko st en Ma rg e Ma rg e KPN C(P)S-aanbieder Tarief KPN C(P)S-aanbieder Tarief Marge-uitholling Ko st en Ko st en Ma rg e Ko st en Ko st en

Figuur 18. Schematische weergave van de afhankelijkheid van de marge van C(P)S-aanbieders ten opzichte van de tariefstelling van KPN. Door de hogere kosten en lagere tarieven van C(P)S-aanbieders kan KPN door een tariefverlaging de marge van C(P)S-C(P)S-aanbieders negatieg maken zonder zelf een negatieve marge te krijgen.

520. Bij mededingingsproblemen gerelateerd aan het hanteren van lage tarieven bestaat in de economische theorie een discussie hoe en wanneer een onderneming de initiële verliezen door het hanteren van deze lage tarieven kan terugverdienen.²⁵⁸ In het geval van de hiervoor

257 Persberichten van KPN: “KPN verricht intern onderzoek naar kortingen” van 19 oktober 2004 en “Onderzoek naar kortingen afgerond” van 22 december 2004.

258 In de economische literatuur wordt deze vraag door de Chicago school als criterium gebruikt om te bepalen of roofprijzen zullen optreden. Opgemerkt dient te worden dat andere stromingen dit criterium te streng vinden.

beschreven mechanismen is er niet zo zeer sprake van een ‘investering’ in lage tarieven die later door uitsluiting terugverdiend gaan worden, maar als een strategie waarmee direct de winst van KPN kan worden geoptimaliseerd. Indien KPN geen selectieve kortingen zou geven, dan zou KPN de klant volledig verliezen, hetgeen minder winst oplevert dan wanneer KPN de klant een korting geeft. Daarnaast kan deze strategie op lange termijn zelfs meer winstgevend zijn omdat C(P)S-aanbieders (en investeerders in deze bedrijven), ontmoedigd kunnen raken en terughoudend zullen zijn, om op de retailmarkten van vaste telefonie te opereren, of tenminste geen bedreiging voor de dominante positie van KPN vormen. KPN kan namelijk de marge van de C(P)S-aanbieders via de aangegeven mechanismen controleren, waardoor hun business-case met grote onzekerheden is omgeven en KPN in staat is op ieder moment effectief een C(P)S-aanbieder van de markt te weren. Door deze terughoudendheid van C(P)S-aanbieders kan KPN op de lange termijn meer vrijheid op de retailmarkt verkrijgen om tarieven uiteindelijk winstgevend te verhogen. Dit is in het nadeel van zowel de duurzame concurrentie als de eindgebruiker. Aldus kunnen selectieve kortingen tot marge-uitholling leiden aangezien kenmerkend voor marge-uitholling is dat “andere ondernemingen geen reële mogelijkheid hebben om een marktpositie te verwerven of te behouden”, zoals beschreven in randnummer 516.

521. Opgemerkt wordt dat de in paragraaf 313 beschreven mededingingsbeperkende gedraging kruissubsidiëring in een situatie met wholesaleregulering niet meer effectief lijkt te zijn omdat KPN niet meer vrij is haar wholesaletarieven vast te stellen. Hierdoor is kruissubsidie van wholesaletarieven naar retail tarieven niet langer mogelijk in die situatie.

522. Het college merkt nadrukkelijk op dat de in paragraaf 6.4.2 gesignaleerde gevolgen van de mededingingsbeperkende gedraging roofprijzen voor VoB, namelijk uitsluiting door grote netwerkeffecten (‘tipping’) en de gevolgen van flat fee aanbiedingen ook in aanwezigheid van wholesaleregulering nog steeds gelden. Immers, on net aanbiedingen kunnen KPN in staat stellen KPN om andere aanbieders buiten te sluiten, zoals is beschreven vanaf randnummer 302. Daarnaast geldt dat KPN nog steeds het minste financiele risico ondervindt van flat fee aanbiedingen, zoals is beschreven vanaf randnummer 272.

523. Conform hetgeen is beschreven in randnummer 513 is verkeer naar 0800-nummers van rechtswege gratis, waardoor KPN niet in staat is marge-uitholling, roofprijzen, en

prijsdiscriminatie voor deze categorie van verkeer naar persoonlijke assistentiediensten toe te passen.

524. Concluderend kent KPN een economische prikkel om marge-uitholling, roofprijzen, en prijsdiscriminatie toe te passen.

525. Opgemerkt kan worden dat het college zowel te lage tarieven (deze paragraaf) als te hoge tarieven (paragraaf 8.3.1) als potentieel mededingingsbeperkende gedraging constateert. De kernvraag is hier in hoeverre beide mededingingsbeperkende gedragingen reëel zijn in

onderhavige markten. Ten eerste merkt het college hierover op dat bij selectieve kortingen KPN in staat is om van sommige groepen gebruikers excessieve tarieven te verkrijgen terwijl andere groepen gebruikers lage tarieven aangeboden krijgen die kunnen leiden tot marge-uitholling. Daarnaast is het niet uit te sluiten dat bij het hoge marktaandeel van KPN, maar met kleinere

spelers die in toenemende mate een positie verwerven, er een omslagpunt optreedt in de prijsstrategie van KPN. Bij een zeer hoog marktaandeel is het risico van excessieve prijzen het grootst omdat het hanteren van hoge tarieven het meest winstgevend voor de dominante onderneming is en enig verlies van marktaandeel aan opkomende concurrenten daar niets aan af doet. Echter, als deze opkomende concurrenten te sterk worden kan er een omslagpunt optreden. In plaats van accommodatie van toetreding kan het dan juist meer winstgevend zijn om tijdelijke zeer lage prijzen te hanteren om in korte tijd marktaandeel te winnen, om

vervolgens weer hoge prijzen te hanteren. Bij welk marktaandeel van KPN dit omslagpunt ligt, hangt af van vele factoren en is in de praktijk moeilijk exact te voorspellen. Het is echter waarschijnlijk dat een dergelijk omslagpunt zich voordoet bij een marktstructuur met een dominante zittende onderneming die een zeer hoog marktaandeel heeft, maar die

geconfronteerd wordt met geleidelijk toenemende concurrentie. Omdat de hier beschreven retailmarkten door een dergelijke structuur gekenmerkt worden, stelt het college vast dat er op dezelfde markt zowel een mededingingsrisico bestaat van excessief hoge prijzen alsook van excessief lage prijzen (roofprijzen).

8.3.3 Koppelverkoop

526. Voor het mededingingsprobleem bundelen / koppelverkoop geldt dat wholesaleregulering de prikkel van KPN om dergelijk gedrag te vertonen niet zal verminderen. Door middel van bundelen en koppelverkoop kan KPN bijvoorbeeld producten uit markten waar meer

concurrentie aanwezig is (breedband internettoegang) gekoppeld verkopen met producten uit markten waar in mindere mate concurrentie aanwezig is (lokaal/nationaal verkeer al dan niet in de vorm van VoB). Hierdoor kunnen eindgebruikers er toe over gaan beide producten van KPN af te nemen. Hiermee kan KPN marktmacht overhevelen van de markt van vaste telefonie naar markten waarop zij niet over dominantie beschikt.

527. Door de in randnummer 293 geconstateerde C(P)S-verplichting, wordt KPN al beperkt in de toepassing van koppelverkoop op de retail markten van vaste telefonie. KPN dient immers op grond van artikel 6a.17, eerste lid, Tw het voor haar eindgebruikers “per oproep” mogelijk te maken om het gesprek door een C(P)S-aanbieder te laten afhandelen. Daarnaast dient KPN op grond van artikel 9.1 Tw het voor eindgebruikers mogelijk te maken vaste telefonie af te nemen. Indien KPN het aan de eindgebruiker verplicht stelt om verschillende diensten alleen als bundel af te nemen, voldoet zij niet aan de verplichting volgend uit artikel 6a.17 van de Tw en artikel 9.1 van de Tw. Immers, indien de eindgebruiker kiest voor de bundel wordt hem de mogelijkheid ontnomen om gebruik te maken van C(P)S. Indien de eindgebruiker kiest voor C(P)S wordt het hem feitelijk onmogelijk gemaakt om een telefonie dienst bij KPN af te nemen.

528. Het college concludeert derhalve dat artikel 9.1 van de Tw en artikel 6a.17 van de Tw de

mogelijkheid voor KPN om producten te bundelen of te koppelverkopen op de retailmarkten voor vaste telefonie ontneemt. KPN kan echter naast de ontbundelde producten ook bundels

aanbieden (met bijvoorbeeld een korting) waardoor zij in staat om marktmacht van de vaste telefoniemarkten naar andere markten over te hevelen. De mechanismen hiervoor heeft het college reeds beschreven in randnummer 318. Artikel 9.1 van de Tw en artikel 6a.17 van de Tw ontnemen KPN deze mogelijkheid niet.

8.3.4 Contractuele voorwaarden als gevolg waarvan overstapkosten voor eindgebruikers