7.7 Verkeer: onderscheid naar type gebruiker?
357. In paragraaf 5.6 concludeert het college dat het niet uitgesloten is dat een nader onderscheid binnen de markt voor verkeer al dan niet conform de door de Commissie onderscheiden verkeersmarkten bij de afbakening van de markt(en) onder invloed van regulering zal blijken te bestaan. In het navolgende wordt bekeken of hier sprake van is. Er wordt begonnen met beantwoording van de vraag of, net als bij telefonieaansluitingen, er reden is om verkeer gericht op particuliere eindgebruikers te onderscheiden van verkeer gericht op zakelijke eindgebruikers.
358. De Commissie gaat in de toelichting bij de Aanbeveling (pagina 19) uit van aparte relevante zakelijke en particuliere retail-telefoniemarkten. Volgens de Commissie kunnen de
concurrentiële omstandigheden op deze twee segmenten verschillen. De Commissie stelt: ‘het is
gangbaar onderscheid te maken tussen zakelijke en particuliere markten, aangezien de contractvoorwaarden voor toegang en diensten kunnen afwijken. Daarnaast zal het gewoonlijk onmogelijk zijn voor een leverancier op de zakelijke markt om te reageren op prijsverhogingen van een hypothetische monopolist op de particuliere markt, omdat het economisch rendement voor het verzorgen van diensten aan klanten op deze twee gebieden aanmerkelijk kan
verschillen. Het is dan ook terecht om onderscheid te maken tussen de soorten eindgebruikers
op de gedefinieerde markten’.180
7.7.1 Vraagsubstitutie
359. Verkeer bestaat uit ’belminuten’. Belminuten zijn homogene producten die voor particuliere en zakelijke eindgebruikers gelijk zijn. Sommige C(P)S-aanbieders van verkeer richten zich op zowel particuliere als zakelijke eindgebruikers, andere C(P)S-aanbieders uitsluitend op particuliere of uitsluitend op zakelijke gebruikers. In hun marketinguitingen maken zij een dergelijk onderscheid naar doelgroep. Dit doet echter niet af aan de homogeniteit van verkeer. De C(P)S-aanbieders die zich op particuliere eindgebruikers richten, worden gedisciplineerd door de aanbieders die zich zowel op de particuliere als zakelijke gebruikers richten. Eveneens worden de C(P)S-aanbieders die zich op zakelijke eindgebruikers richten, gedisciplineerd door de aanbieders die zich zowel op de particuliere als zakelijke gebruikers richten. Hierdoor zullen de tarieven voor zakelijk verkeer gedisciplineerd worden door de tarieven voor
consumentenverkeer en vice versa. Ingeval een C(P)S-aanbieder van verkeer die zowel
particuliere als zakelijke eindgebruikers bedient, besluit om de prijs van het verkeer aan één van deze doelgroepen te verhogen, zal de particuliere of zakelijke eindgebruiker overstappen op een C(P)S-aanbieder die zich uitsluitend op particuliere of zakelijke eindgebruikers richt en vice versa.
360. Gelet op het bovenstaande is naar het oordeel van het college verkeer aan particuliere gebruikers een vraagsubstituut voor verkeer aan zakelijke gebruikers en vice versa.
7.7.2 Aanbodsubstitutie
361. In het voorgaande heeft het college beargumenteerd dat verkeer aan particuliere gebruikers en verkeer aan zakelijke gebruikers vraagsubstituten zijn. Derhalve is de vraag of deze twee type producten ook aanbodsubstituten zijn minder relevant. De Commissie baseert haar aanname dat er sprake kan zijn van aparte relevante markten voor verkeer aan particuliere gebruikers en verkeer aan zakelijke gebruikers echter alleen op haar stelling dat deze producten geen
aanbodsubstituten zijn; een gebrek aan netwerkdekking (en het economisch rendement van het uitbreiden van netwerken om vaste locaties in andere geografische gebieden van dienst te zijn,) beperkt volgens de Commissie een dergelijke aanbodsubstitutie.181 Het college is echter van mening dat deze producten naast vraagsubstituten ook aanbodsubstituten zijn.
180 De Commissie maakt hierbij geen expliciet onderscheid tussen aansluitingen enerzijds en verkeer anderzijds. 181 Zie de toelichting bij de aanbeveling, p. 19 en p. 34.
362. Vanwege het feit dat belminuten homogene producten zijn, kan elke aanbieder van
verkeersdiensten zowel aan zakelijke als aan particuliere gebruikers het gehele pakket aan verkeersdiensten leveren. Dit geldt weliswaar met name voor C(P)S-aanbieders en niet zo zeer voor andere aanbieders van infrastructuur welke structuur alleen geschikt is voor levering van hoogcapacitare aaansluitingen, maar de C(P)S-aanbieders zijn dan ook naast KPN de
belangrijkste aanbieders van verkeer. Van de alternatieve aanbieders leveren zij namelijk meer dan de helft van het verkeer aan zakelijke afnemers. Ingeval van een prijsverhoging van verkeer aan zakelijke gebruikers zal een aanbieder van verkeer, gericht op particuliere gebruikers, op korte termijn en zonder aanzienlijke extra investeringen verkeer, gericht op zakelijke gebruikers, kunnen aanbieden.
363. Dus hoewel de stelling van de Commissie voor aanbieders met een eigen infrastructuur correct zou kunnen zijn, is het college van mening dat er voor C(P)S-aanbieders die van de andere verkeersaanbieders dan KPN het merendeel van het zakelijk verkeer afhandelen wel sprake is van aanbodsubstitutie. Er zijn immers C(P)S-aanbieders die in de praktijk alleen particuliere gebruikers bedienen, andere die alleen zakelijke gebruikers bedienen en weer andere die zowel particuliere gebruikers als zakelijke gebruikers182 bedienen (zie randnummer 361). Het gaat hierbij om verschillende abonnementsvormen (met verschillende dienstenpakketten) die aangepast worden aan de behoeften van de vragers. Voorzover het de verkeersmarkt(en) in Nederland betreft, is er ook ingeval van een prijsverhoging van verkeer aan particuliere gebruikers vooralsnog geen aanleiding om te veronderstellen dat een aanbieder van verkeer gericht op zakelijke gebruikers vanwege een te groot verschil in economisch rendement niet op korte termijn en zonder aanzienlijke extra investeringen verkeer gericht op particuliere
gebruikers zal (kunnen) aanbieden. Bovendien verschilt de productie van belminuten bestemd voor particuliere gebruikers kostentechnisch niet van de productie van belminuten bestemd voor zakelijke gebruikers en vice versa. De concurrentieomstandigheden aan de aanbodkant van de markt zijn derhalve gelijk.
364. Daar komt bij dat het bij de afname van kleinere hoeveelheden verkeer lastig is om zakelijke en particuliere gebruikers van elkaar te scheiden. Ook het stellen van de voorwaarde dat een eindgebruiker zakelijk dan wel particulier dient te zijn wordt in de praktijk maar door enkele aanbieders toegepast. Dientengevolge is het voor een aanbieder van verkeer moeilijk om te discrimineren oftewel prijsonderscheid te maken naar doelgroep. Dit is mogelijk slechts anders voor groepen gebruikers die grote hoeveelheden verkeer afnemen. Dat neemt echter niet weg dat bij grote groepen afnemers van verkeer door de aanbieder geen prijsonderscheid gemaakt kan worden op grond van het feit dat zij hetzij zakelijke gebruikers hetzij particuliere gebruikers zijn.
365. Gelet op het voorgaande gaat er zowel als gevolg van vraag- als aanbodsubstitutie concurrentiedruk uit van aanbieders van verkeer, gericht op particuliere gebruikers, op aanbieders van verkeer, gericht op zakelijke gebruikers en vice versa. Aldus is er geen
aanleiding om een aparte markt voor particuliere gebruikers en een aparte relevante markt voor zakelijke gebruikers binnen de verkeersmarkt(en) te onderscheiden.
182 Inclusief ondernemingen met 200 of meer werknemers.
7.7.3 Zienswijzen marktpartijen
366. Een deel van de ondervraagde marktpartijen is het eens met de indeling van de Commissie in de verschillende markten voor particuliere en zakelijke afnemers.183 De klantvraag vanuit beide markten zou verschillend zijn, bijvoorbeeld waar het gaat om contractsvoorwaarden of
kwaliteitseisen. Bovendien zijn op beide markten andere (typen) aanbieders actief. UPC en Tele2 richten zich alleen actief op particuliere afnemers. Ook andere aanbieders van telefoniediensten hebben een andere marktbenadering voor de particuliere danwel zakelijke markt. Voor particuliere afnemers zou een specifieke productpropositie gelden die onder meer wordt bepaald op basis van de door particuliere klanten gewenste functionaliteit, de door hen te genereren opbrengsten en kosten en de vergelijkbare concurrerende - particuliere - producten in de markt. De marktbenadering voor particuliere klanten vindt plaats door gebruikmaking van andere afzetkanalen (massacommunicatie danwel telemarketing) dan voor zakelijke afnemers (accountmanagement). Het zou aanzienlijke investeringen vergen om ook een verkoopkanaal voor de zakelijke markt op te zetten. Een ander deel acht het een in theorie mogelijke184 onderverdeling of is er niet zeker185 van danwel geeft aan dat het aanbod aan particuliere klanten net zo goed kan samenvallen met het aanbod aan zakelijke klanten.186 Een klein deel geeft daarentegen aan dat aanbieders zowel particuliere als zakelijke gebruikers kunnen bedienen,187 dat de afwikkeling van oproepen van particuliere en zakelijke klanten gelijk is en derhalve als één markt gezien moet worden.188 Uit randnummers 359 tot en met 365 blijkt dat het college de argumenten van de ondervraagde marktpartijen die het om redenen als
aangegeven in randnummer 358 met de Commissie eens zijn dat er verschillende markten zijn voor particuliere en zakelijke afnemers niet overtuigend genoeg acht.
7.7.4 Tussenconclusie
367. Er is sprake van één relevante markt voor verkeer aan particuliere en zakelijke eindgebruikers.