De verenigingsvrijheid is neergelegd in meerdere verdragsrechtelijke bepalin- gen, te weten in artikel 20 Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (UVRM), artikel 22 Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR), artikel 12 van het Handvest van de grondrechten van de
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
113 Zie over artikel 17 EVRM §3.1.5 van dit hoofdstuk.
114 Zie over artikel 18 van de Duitse Grundgesetz §2.3.3 van hoofdstuk 5.
115 Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 8; zie ook Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 6, p. 5; zie hierover ook Gerbranda & Kroes 1993, p. 164-166; Burkens 1971, p. 146-153.
Europese Unie (Hv EU) en artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Hieronder zullen wij allereerst in paragraaf 3.1 ingaan op de laatstgenoem- de, aangezien die bepaling en de rechtspraak daarover van het aan het EVRM gekoppelde Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) de meest bepalende verdragsrechtelijke kaders scheppen voor de wijze waarop de vereni- gingsvrijheid in Nederland is vormgegeven en kan worden vormgegeven. In paragraaf 3.2 staan we stil bij de in de VN-verdragen neergelegde verenigings- rechtelijke bepalingen, te weten artikel 20 UVRM en artikel 22 IVBPR.
In paragraaf 3.3 staan we nog kort stil bij artikel 12 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, om vervolgens in paragraaf 3.4 de belang- rijkste internationaalrechtelijke aanbevelingen ten aanzien van de verenigings- vrijheid uiteen te zetten. De analyse van bovengenoemde verdragsbepalingen geschiedt steeds aan de hand van klassiek-juridisch onderzoek. Daarbij bestude- ren we de totstandkomingsgeschiedenis van de betreffende bepalingen, alsme- de de rechtspraak en literatuur.
3.1 Artikel 11 EVRM
Centraal in deze paragraaf staat artikel 11 EVRM en de rechtspraak van het EHRM over de verenigingsvrijheid. Allereest besteden we aandacht aan de tekst van de verdragsbepaling en de totstandkomingsgeschiedenis ervan (§3.1.1). Aan de hand van de literatuur en de belangrijkste rechtspraak van het EHRM gaan we achtereenvolgens in op het belang (§3.1.2) alsmede de definitie en reikwijdte van het in artikel 11 lid 1 EVRM neergelegde fundamentele recht (§3.1.3), de beperkingensystematiek van artikel 11 lid 2 EVRM (§3.1.4) en tot slot het verbod van misbruik van recht neergelegd in artikel 17 EVRM, dat ook een beperkende werking kan hebben op de verenigingsvrijheid (§3.1.5).
3.1.1 Verdragsbepaling en totstandkomingsgeschiedenis
Artikel 11 lid 1 EVRM beschermt het recht op vrijheid van vereniging.117Vol-
gens deze bepaling komt eenieder dit recht toe, met inbegrip van het recht om met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen. Artikel 11 EVRM bevat verder geen precieze definitie van het begrip ‘vereniging’. Evenmin beschrijft het de kenmerken waaraan een groep of organisatie moet voldoen om de bescherming van de verenigingsvrijheid in de zin van deze verdragsbepaling te genieten.118
In artikel 11 lid 2 EVRM staan de voorwaarden opgesomd waaronder de uitoefening van dit recht mag worden beperkt. Beperkingen moeten volgens deze bepaling zijn voorzien bij wet. Verder moeten zij noodzakelijk zijn in een democratische samenleving in het belang van de nationale of openbare veilig- heid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Daarnaast bepaalt artikel 11 lid 2 EVRM dat het artikel niet verbiedt dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van de verenigingsvrijheid door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de verdragsstaat.
Uit de ‘travaux préparatoires’ van artikel 11 EVRM blijkt dat bij de formulering van deze bepaling bewust aansluiting is gezocht bij de wijze waarop dezelfde grondrechten reeds waren geformuleerd in de door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (VN) aangenomen Universele Verklaring van de Rech- ten van de Mens (UVRM). Het gaat daarbij om artikel 20 lid 1 en 2 UVRM – het recht van vereniging respectievelijk het recht om niet te worden gedwongen tot een vereniging te behoren – en artikel 23 lid 4 UVRM – het recht om een vak- vereniging op te richten en zich hierbij aan te sluiten voor de bescherming van de eigen belangen. Op deze manier is getracht artikel 11 EVRM in overeen- stemming te brengen met de UVRM.119
Opmerkelijk is overigens dat in de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 11 EVRM aandacht wordt besteed aan de totstandkomingsgeschiedenis van het Internationale Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten (IVBPR), een VN- verdrag waarvan op dat moment enkel een conceptversie bestaat. In artikel 21 van die conceptversie – het huidige artikel 22 IVBPR – is het recht op vrijheid van vereniging neergelegd. In de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 11 EVRM wordt erop gewezen dat deze IVBPR-bepaling blijkens haar totstandko- mingsgeschiedenis niet uitsluitend beschermt tegen ‘overheidsbemoeienis’,
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
118 Ubillos 2012, p. 411.
119 European Commission of Human Rights, ‘Preparatory work on Article 11 of the European Convention on Human Rights’, 16 augustus 1956, DH (56) 16, p. 1-12, te raadplegen via www.echr.coe.int.
maar tegen alle vormen van bemoeienis die betrekking hebben op de uitoefe- ning van dit recht.120
3.1.2 Belang van het recht
Het belang van het recht op vrijheid van vereniging is volgens de Grote Kamer van het EHRM groot. Zij stelt in het arrest Gorzelik e.a./Polen dat ‘the state of democracy in the country concerned can be gauged by the way in which this freedom is secured under national legislation and in which the authorities apply it in practice’.121
De verenigingsvrijheid draagt volgens de Grote Kamer bij aan het functione- ren van en de pluriformiteit in de democratische rechtsstaat:
‘It is only natural that, where a civil society functions in a healthy man- ner, the participation of citizens in the democratic process is to a large extent achieved through belonging to associations in which they may integrate with each other and pursue common objectives collectively.’122
De Grote Kamer voegt daaraan toe:
‘(…) that freedom of association is particularly important for persons belonging to minorities, including national and ethnic minorities, and that, as laid down in the preamble to the Council of Europe Framework Convention, “a pluralist and genuinely democratic society should not only respect the ethnic, cultural, linguistic and religious identity of each person belonging to a national minority, but also create appropriate conditions enabling them to express, preserve and develop this identity”. Indeed, for- ming an association in order to express and promote its identity may be instrumental in helping a minority to preserve and uphold its rights.’123 ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
120 European Commission of Human Rights, ‘Preparatory work on Article 11 of the European Convention on Human Rights’, 16 augustus 1956, DH (56) 16, p. 16 en 19, te raadplegen via www.echr.coe.int.
121 EHRM (Grote Kamer) 17 februari 2004, ECLI:CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, appl. nr. 44158/98 (Gorzelik e.a./Polen), §88. 122 EHRM (Grote Kamer) 17 februari 2004, ECLI:CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, appl. nr. 44158/98 (Gorzelik e.a./Polen), §92. 123 EHRM (Grote Kamer) 17 februari 2004, ECLI:CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, appl. nr. 44158/98 (Gorzelik e.a./Polen), §93.
3.1.3 Definitie en reikwijdte artikel 11 lid 1 EVRM
De bescherming van de verenigingsvrijheid ex artikel 11 lid 1 EVRM ziet kort gezegd op privaatrechtelijke organisaties waarvan natuurlijke personen en rechtspersonen uit vrije wil deel kunnen uitmaken.124