Artikel 20 UVRM en artikel 22 IVBPR

3.2.1 Verdragsbepalingen en totstandkomingsgeschiedenis

Artikel 20 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens bepaalt in lid 1 dat eenieder recht heeft op vrijheid van vreedzame vereniging en vergade- ring. Daar waar artikel 11 EVRM het vreedzaamheidsvereiste expliciet stelt bij de vergadervrijheid, daar stelt artikel 20 UVRM dit vereiste expliciet bij de ver- enigingsvrijheid. Lid 2 van artikel 20 UVRM bepaalt dat niemand mag worden gedwongen om tot een vereniging te behoren.293

De UVRM is juridisch niet bindend, maar heeft – nu zij door een groot aan- tal landen over langere tijd is aanvaard – een status die niet veel onderdoet voor die van een juridisch bindend verdrag. De UVRM is gebruikt als basis voor twee bindende VN-mensenrechtenverdragen, te weten het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en het Internationaal Ver- drag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR).

In het eerste lid van artikel 22 IVBPR is het recht op vrijheid van vereniging neergelegd, met inbegrip van het recht om vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten.

Anders dan bij artikel 20 UVRM en artikel 11 EVRM is er bewust voor geko- zen om het recht op vrijheid van vereniging en het recht op vrijheid van verga- dering (artikel 21 IVBPR) in twee afzonderlijke bepalingen neer te leggen. ‘The majority opinion was that there were substantial differences justifying separate treatment’, aldus de Secretaris-Generaal van de VN bij de totstandko- ming van het IVBPR.294

Eveneens anders dan artikel 20 UVRM is in artikel 22 IVBPR niet expliciet opgenomen dat niemand mag worden gedwongen om tot een vereniging te behoren. De keuze om deze bepaling achterwege te laten in artikel 22 IVBPR is niet omdat zij geen belangrijk onderdeel van de verenigingsvrijheid zou zijn, maar omdat deze toevoeging niet altijd in het belang is van vakbonden.295

––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

293 Zie hierover ook Van der Meulen 2000, p. 145.

294 United Nations Secretary-General, ‘Draft International Covenants on Human Rights: annotation’, Doc. A/2929, 1 juli 1955, p. 160, te raadplegen via repository.un.org.

295 United Nations Secretary-General, ‘Draft International Covenants on Human Rights: annotation’, Doc. A/2929, 1 juli 1955, p. 161, te raadplegen via repository.un.org.

Lid 2 toont veel overeenkomsten met het tweede lid van artikel 11 EVRM. Het bepaalt dat de uitoefening van het recht als bedoeld in lid 1 aan geen ande- re beperkingen kunnen worden onderworpen dan die, welke bij de wet zijn voorgeschreven en die in een democratische samenleving geboden zijn in het licht van zes legitieme doelen, namelijk het belang van de nationale veiligheid of de openbare veiligheid, de openbare orde, de bescherming van de volksge- zondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Tevens bevat artikel 22 lid 2 IVBPR, net als artikel 11 lid 2 EVRM, nog een bijzondere bepaling ten aanzien van categorieën personen die in een bijzondere verhouding tot de overheid staan: ‘dit artikel belet niet het opleggen van wettige beperkingen aan leden van de strijdmacht en van de politie in de uitoefening van dit recht’. De categorie ‘ambtelijk apparaat van de Staat’, die wel is opgenomen in artikel 11 lid 2 EVRM, ontbreekt in artikel 22 lid 2 IVBPR.

Het IVBPR kent net als het EVRM een misbruik van recht-bepaling, neergelegd in artikel 5 IVBPR. Bij de totstandkoming van het IVBPR geeft de Secretaris- Generaal van de Verenigde Naties te kennen om welke reden de misbruikbepa- ling ex artikel 5 lid 1 IVBPR in het leven is geroepen:

‘(…) to provide protection against any misinterpretation of any provi- sion of the covenants which might be used to justify infringement of any rights and freedom recognised in the covenants or the restriction of any such right or freedom to a greater extent than was provided therein. The paragraph was also aimed at checking the growth of nascent nazi, fascist of other totalitarian ideologies; groups with such tendencies could not invoke the covenants to justify their activities. It was pointed out that paragraph 1 would in no way restrict the right of criticism, since it related only to the destruction of rights of to their limitation to a greater extent than was provided in the covenant.’296

Vermeldenswaardig is verder dat de Secretaris-Generaal van de VN expliciet aangeeft dat deze bepaling in het leven is geroepen om onder meer misbruik van de verenigingsvrijheid te voorkomen.

––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

296 United Nations Secretary-General, ‘Draft International Covenants on Human Rights: annotation’, Doc. A/2929, 1 juli 1955, p. 75, te raadplegen via repository.un.org.

‘Although it was proposed that since the substance of paragraph 1 was closely related to freedom of speech, it would be included in article 19 of the draft covenant on civil and political rights, this proposal was rejec- ted because it was felt that paragraph 1 also affected other articles of the covenants such as the articles relating to assembly and association.’297

3.2.2 Literatuur en rechtspraak Mensenrechtencomité

De verschillen tussen artikel 11 EVRM en artikel 22 IVBPR zijn in hoofdzaak vrijwel uitsluitend tekstueel, aldus onder meer Brems en Haeck. Volgens hen geven zij in de praktijk geen aanleiding tot inhoudelijke verschillen.298_Zo

omvat het recht op vrijheid van vereniging ex artikel 22 IVBPR eveneens zowel het recht om een vereniging op te richten, als het recht om een keuze te maken om zich bij een vereniging aan te sluiten.299_{Het begrip vereniging in de zin van}

artikel 22 IVBPR moet net als in het geval van artikel 11 EVRM ruim worden opgevat.300_{Een andere overeenkomst is dat publiekrechtelijke organisaties bui-}

ten het verenigingsbegrip van het verdrag vallen.301

Akkermans, Bax en Verhey schrijven dat er aan het IVBPR een individuele klach- tenprocedure is verbonden, vergelijkbaar met die van het EVRM. Deze rechts- gang is niet in het IVBPR zelf opgenomen, maar in het bij dit verdrag behorend Facultatief Protocol. Nederland heeft dit protocol geratificeerd. Een klacht over een schending van een in het IVBPR opgenomen mensenrecht wordt behan- deld door het Mensenrechtencomité.302

Om twee redenen heeft deze individuele klachtenprocedure veel minder betekenis voor het Nederlandse verenigingsrecht dan de individuele klachten- procedure van het EHRM. In de eerste plaats omdat uitspraken van het Mensen- rechtencomité niet bindend zijn, in tegenstelling tot uitspraken van het EHRM. In de tweede plaats is de aan het IVBPR verbonden procedure vooral relevant,

––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

297 United Nations Secretary-General, ‘Draft International Covenants on Human Rights: annotation’, Doc. A/2929, 1 juli 1955, p. 76, te raadplegen via repository.un.org.

298 Brems & Haeck 2004, p. 7; Van Dijk & Van Hoof 1990, p. 486-487; zie ook Van der Meulen 2000, p. 144. 299 Nieuwenhuis 2013, p. 125.

300 Van Wissen 1992, p. 93; Nowak 2005, p. 189; zie in dit verband ook Akkermans, Bax & Verhey 2005, p. 80. 301 Nieuwenhuis 2013, p. 125.

indien er een recht geschonden is dat wel in het IVBPR, maar niet in het EVRM is opgenomen, aldus Akkermans, Bax en Verhey.303_{Het recht op vrijheid van}

vereniging is in beide verdragen opgenomen. Ook om die reden heeft de indi- viduele klachtenprocedure van het IVBPR dus weinig betekenis voor de vereni- gingsvrijheid in Nederland.

Gelet op het bovenstaande volstaan wij met een summiere behandeling van slechts één voor ons onderzoek relevante verenigingsrechtelijke uitspraak van het Mensenrechtencomité, namelijk die in de zaak M.A./Italië.

M.A. is een Italiaans staatsburger. Hij wordt in 1976 door een Italiaanse recht- bank veroordeeld tot een gevangenisstraf wegens heroprichting van een ontbon- den fascistische politieke partij, een sinds een Italiaanse strafwet van 20 juni 1952 verboden gedraging. Dit oordeel houdt stand in hoger beroep en in cassatie.304

Het Mensenrechtencomité verklaart het beroep van M.A. niet-ontvankelijk en motiveert dit zeer summier. Het overweegt dat het feit waarvoor M.A. is veroor- deeld – poging tot heroprichting van een ontbonden fascistische partij – van zodanige aard is, dat het op grond van de misbruik van recht-bepaling ex artikel 5 IVBPR niet voor bescherming door het IVBPR in aanmerking komt. Bovendien is de veroordeling hoe dan ook gerechtvaardigd, gelet op de beperkingsmogelijk- heden van onder meer artikel 22 lid 2 IVBPR, aldus het comité.305

3.3 Artikel 12 Hv EU

Artikel 12 lid 1 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Hv EU) bepaalt dat eenieder op alle niveaus, met name op politiek, vakvereni- gings- en maatschappelijk gebied, het recht op vrijheid van vreedzame verga- dering en op vrijheid van vereniging heeft, hetgeen mede omvat eenieders recht, ter bescherming van zijn belangen samen met anderen vakverenigingen op te richten en zich daarbij aan te sluiten.

Volgens Meyer impliceert de nadruk op het recht op vrijheid van vereniging op politiek, vakverenigings- en maatschappelijk gebied niet dat andersoortige verenigingen geen bescherming toekomt.306

––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

303 Akkermans, Bax & Verhey 2005, p. 222.

304 Mensenrechtencomité 10 april 1984, nr. 117-1981 (M.A./Italië), §1-8. 305 Mensenrechtencomité 10 april 1984, nr. 117-1981 (M.A./Italië), §13.3. 306 Meyer 2011, p. 261.

Artikel 12 lid 2 Hv EU bepaalt dat politieke partijen op het niveau van de Unie bijdragen tot de uiting van de politieke wil van de burgers van de Unie. De beperkingensystematiek van het Handvest van de grondrechten van de EU kent een vergelijkbare structuur met die van het EVRM.307_{Beperkingen van}

dit recht zijn volgens artikel 52 lid 1 Hv EU mogelijk voor zover zij bij wet zijn gesteld en de wezenlijke inhoud van de rechten eerbiedigen.308_{Met inachtne-}

ming van het evenredigheidsbeginsel moeten beperkingen bovendien nood- zakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doel- stellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

Artikel 52 lid 3 Hv EU bepaalt expliciet dat de in het Handvest gegarandeer- de rechten die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, dezelfde inhoud en reikwijdte hebben.309_{Dat neemt volgens de tweede}

volzin van hetzelfde lid echter niet weg dat het recht van de EU een ruimere bescherming kan bieden dan het EVRM.

In artikel 54 Hv EU is een misbruik van recht-bepaling opgenomen die grote overeenkomsten vertoont met het verbod op misbruik van recht ex artikel 17 EVRM. Artikel 54 Hv EU luidt als volgt:

‘Geen van de bepalingen van dit Handvest mag worden uitgelegd als zou zij het recht inhouden enige activiteit te ontplooien of enige daad te verrichten met als doel de in dit Handvest erkende rechten of vrijheden teniet te doen of de rechten en vrijheden verdergaand te beperken dan door dit Handvest is toegestaan.’

––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

307 Nieuwenhuis, Den Heijer & Hins 2017, p. 111.

308 Zie uitgebreider over de kernrechtbenadering in artikel 52 Hv EU en in de rechtspraak van het EHRM Nieuwenhuis, Den Heijer & Hins 2017, p. 118; Nieuwenhuis 2012.