Beperkingensystematiek artikel 11 lid 2, tweede volzin, EVRM De tweede volzin van artikel 11 lid 2 EVRM luidt als volgt:

‘Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.’

Het begrip ‘ambtelijk apparaat’ moet restrictief worden uitgelegd.262_Gemeen-

teambtenaren die niet werkzaam zijn bij het ambtelijk apparaat van de Staat als zodanig zijn volgens het EHRM in beginsel geen leden van het ambtelijk appa- raat van de Staat als bedoeld in artikel 11 lid 2, tweede volzin, EVRM. Zij kunnen op grond van die bepaling dus niet verdergaand worden beperkt in hun vereni- gingsvrijheid.263_{Volksvertegenwoordigers vallen evenmin onder het begrip}

‘ambtelijk apparaat’ in de zin van artikel 11 lid 2, tweede volzin, EVRM.264

Brems en Haeck schrijven dat deze uitzondering in hoofdzaak lijkt ingege- ven door de zorg om het neutrale karakter, de objectiviteit en de integriteit van de organen waartoe de personen in kwestie behoren, naar buiten toe te vrijwa- ren: ‘Ambtenaren en leden van de gewapende machten die in de staat de orde en veiligheid dienen te vrijwaren moeten boven iedere verdenking van partij- digheid staan in de uitoefening van hun functie, wat meteen een beperking van hun rechten van politieke actie verantwoordt’.265

––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

261 EHRM 27 januari 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0127JUD001663707, appl. nr. 16637/07 (Aydin/Duitsland), §60-63.

262 EHRM (Grote Kamer) 26 september 1995, ECLI:CE:ECHR:1995:0926JUD001785191, appl. nr. 17851/91 (Vogt/Duitsland), §66-68. 263 EHRM (Grote Kamer) 12 november 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:1112JUD003450397, appl. nr. 34503/97 (Demir en Baykara/Tur-

kije), §97.

‘Rechtmatige beperkingen’ in de zin van artikel 11 lid 2, tweede volzin, EVRM moeten volgens het EHRM strikt worden uitgelegd en derhalve beperkt blijven tot de ‘exercise’ van de verenigingsvrijheid. Zij mogen geen afbreuk doen aan de ‘very essence of the right to organise’.266_{Artikel 11 lid 2, tweede}

volzin, EVRM moet dus niet zo worden begrepen dat de genoemde personen volledig zouden zijn uitgesloten van de verenigingsvrijheid ex artikel 11 lid 1 EVRM. De noodzaak van een specifieke beperking kan – zo schrijven Brems en Haeck – worden gelezen als een bevestiging van de principiële inroepbaarheid van deze rechten door de genoemde personen.267

Artikel 11 lid 2, tweede volzin, EVRM geeft evenmin een uitzondering op de regel dat beperkingen van de verenigingsvrijheid moeten voldoen aan de voor- waarden van artikel 11 lid 2, eerste volzin, EVRM. ‘De uitdrukkelijke vastlegging van deze beperkingsmogelijkheid vertaalt zich wél in een ruimere marge voor de nationale autoriteiten bij het beoordelen van de noodzakelijkheid van een beper- king’, aldus Nieuwenhuis met verwijzing naar het EHRM-arrest Vogt/Duitsland.268

Het EHRM oordeelt in de zaak Ahmed e.a./Verenigd Koninkrijk dat het gerecht- vaardigd en proportioneel kan zijn om personen als bedoeld in artikel 11 lid 2, tweede volzin, EVRM te beperken in hun activiteiten binnen de politieke partij waarvan zij lid zijn. Deze beperking acht het Hof in die zaak gerechtvaardigd en proportioneel, aangezien zij de betrokken personen niet beperkt in hun recht om lid te worden van een politieke partij naar keuze.269

Met verwijzing naar artikel 11 lid 2, tweede volzin, EVRM gaat het EHRM in Rekvéyi/Hongarije nog een stap verder. In die zaak overweegt het Hof dat het gerechtvaardigd kan zijn om personen werkzaam bij defensie, politie of de veiligheidsdiensten te verbieden om lid te worden van een politieke partij en om politiek actief te zijn, bijvoorbeeld als de historische context zodanig is dat een dergelijk verbod noodzakelijk is in een democratische samenleving.270 ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

265 Brems & Haeck 2004, p. 34.

266 EHRM (Grote Kamer) 12 november 2008, ECLI:CE:ECHR:2008:1112JUD003450397, appl. nr. 34503/97 (Demir en Baykara/Tur- kije), §97.

267 Brems & Haeck 2004, p. 34-35.

268 Nieuwenhuis 2013, p. (110-)111; EHRM (Grote Kamer) 26 september 1995, ECLI:CE:ECHR:1995:0926JUD001785191, appl. nr. 17851/91 (Vogt/Duitsland), §52-53 en 66-68.

269 EHRM 2 september 1998, ECLI:CE:ECHR:1998:0902JUD002295493, appl. nr. 22954/93 (Ahmed e.a./Verenigd Koninkrijk), §70. 270 EHRM (Grote Kamer) 20 mei 1999, ECLI:CE:ECHR:1999:0520JUD002539094, appl. nr. 25390/94 (Rekvényi/Hongarije), §41, 46- 48 en 58-62; zie ook EHRM 10 april 2012, ECLI:CE:ECHR:2012:0410JUD002664803, appl. nr. 26648/03 (Strzelecki/Polen), §57- 58; zie verder ook Ubillos 2012, p. 416-417; Broeksteeg 2018a, p. 827-828.

In de zaak Vogt/Duitsland oordeelt het EHRM echter dat het ontslag van een lera- res – een lid van het ambtelijk apparaat van de Staat in de zin van artikel 11 lid 2, tweede volzin, EVRM – wegens het lidmaatschap van de Deutsche Kommu- nistische Partei (DKP) disproportioneel is. Nieuwenhuis vat kort samen op grond van welke factoren het Hof tot dit oordeel kwam:

‘het lidmaatschap was al een lange tijd bekend en het ontslag volgde pas jaren later; de regeling op grond waarvan het ontslag werd gegeven maakte geen onderscheid naar ambtelijke functies, terwijl bij een leraar het veiligheidsrisico niet erg groot is; de DKP was niet een verboden par- tij; en iedereen was tevreden over de wijze waarop de lerares haar beroep uitoefende’.271

Een bepaling op grond waarvan het deel uitmaken van een geheime vereniging een strafbaar feit oplevert voor ambtenaren, is niet per definitie in strijd met artikel 11 lid 2, tweede volzin, EVRM. Volgens een uitspraak van het EHRM van 2001 kan dit echter wel een schending van de verdragsbepaling opleveren, indien de strafbepaling zo is geformuleerd dat zij betrekking heeft op alle amb- tenaren, ook bijvoorbeeld op hen die werkzaam zijn bij universiteiten en priva- te instellingen.272

Van Wissen merkt ten aanzien van artikel 11 lid 2, tweede volzin, EVRM op dat dit artikel niet spreekt van andere categorieën personen die in een bijzondere verhouding tot de overheid staan, maar dat dit de Hoge Raad er niet van heeft weerhouden de beperking van de verenigings- en vergadervrijheid van gedeti- neerden verenigbaar te achten met artikel 11 EVRM en artikel 22 IVBPR.273

––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

271 Nieuwenhuis 2013, p. 113; EHRM (Grote Kamer) 26 september 1995, ECLI:CE:ECHR:1995:0926JUD001785191, appl. nr. 17851/91 (Vogt/Duitsland), §56-61 en 66-68.

272 EHRM 2 augustus 2001, ECLI:CE:ECHR:2001:0802JUD003597297, appl. nr. 35972/97 (Grande Oriente d’Italia di Palazzo Giusti- niani/Italië), r.o. 30-33; Brems & Haeck 2004, p. 29-30; Ubillos 2012, p. 417; zie in dit verband ook een uitspraak waarin het Hof onderscheid maakt tussen verschillende categorieën ambtenaren in de zin van artikel 11 lid 2, tweede volzin, EVRM die het wel en die het niet verboden zou mogen worden om te staken, EHRM 21 april 2009, ECLI:CE:ECHR:2009:0421JUD006895901, appl. nr. 68959/01 (Enerji Yapi-Yol Sen/Turkije), §32-33.