2 Grondwettelijk kader - Bestrijding van Outlaw Motorcycle Gangs: Een rechtsvergelijkende studi

Bij de behandeling van het grondwettelijk kader gaan we in de eerste plaats in op de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 8 Gw, de grondwettelijke bepa- ling waarin het recht tot vereniging is neergelegd (§2.1). De analyse die we hiervoor verrichten, doen we met name aan de hand van het proefschrift van Eskes, een juridisch-historische studie over het Nederlandse publiekrechtelijke verenigingsrecht gedurende het tijdvak 1798-1988.37_{De totstandkomingsge-} ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

schiedenis verschaft ons veel inzicht in de achterliggende redenen voor de wij- ze waarop het al sinds 1848 in de Grondwet opgenomen verenigingsrecht door de Nederlandse (grond)wetgever vandaag de dag is vormgegeven.

Vervolgens staan we stil bij de vraag wat het recht van vereniging ex artikel 8 Gw behelst en wat moet worden verstaan onder het grondwettelijke begrip ‘vereniging’ (§2.2). Dit doen we aan de hand van de parlementaire geschiedenis alsmede de literatuur.

Tot slot gaan we in op de grondwettelijke beperkingsmogelijkheden, in het bijzonder ten aanzien van de verenigingsvrijheid (§2.3). Dit doen we aan de hand van de totstandkomingsgeschiedenis van de Grondwet van 1983, waar nodig aangevuld met relevante literatuur en rechtspraak.

2.1 Totstandkoming artikel 8 Gw

1848

Het recht tot vereniging wordt van oudsher gekoppeld aan het recht tot vergadering en geniet sinds 1848 constitutionele bescherming in artikel 10 Gw (1848):38

Artikel 10 Gw (1848):

‘Het regt der ingezetenen tot vereeniging en vergadering wordt erkend. De wet regelt en beperkt de uitoefening van dat regt in het belang der openbare orde.’

1983

Met de grondwetsherziening van 1983 zijn het recht tot vereniging en het recht tot vergadering gesplitst.39_{De regering kiest voor deze splitsing, aangezien het}

volgens haar om twee zeer verschillende rechten gaat die vragen om een eigen- soortige beperkingensystematiek. Daarbij wijst zij erop dat het samengaan en samenwerken in een vereniging in zijn uiterlijke vormgeving een geheel ander

––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

38 Zie over de geschiedenis van dit recht uitgebreider Elzinga 1982a, p. 120 e.v.; Eskes 1988, p. 9 e.v.; zie eveneens Löwenstein 1982, p. 191-195; Leenknegt 2018.

39 Deze grondrechten werden samen erkend in art. 9 Gw (1972). Zie hierover uitgebreider Eskes 1988, p. 460 e.v. 40 Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 38.

fenomeen is dan het houden van een vergadering of betoging.40_{Bovendien ziet}

de verenigingsvrijheid – anders dan de vergader- en betogingsvrijheid – niet op het daadwerkelijk en fysiek optreden van mensen, aldus de regering.41

Het recht tot vergadering wordt samen met het (nieuwe) recht tot betoging opgenomen in artikel 9 Gw (1983). Het recht tot vereniging wordt opgenomen in artikel 8 Gw (1983) en luidt sindsdien als volgt:

Artikel 8 Gw (1983):

‘Het recht tot vereniging wordt erkend. Bij de wet kan dit recht worden beperkt in het belang van de openbare orde.’

In het aanvankelijke ontwerp stelde de regering voor om aan de beperkingsgrond ‘in het belang van de openbare orde’ de woorden ‘en de goede zeden’ toe te voegen, om op die manier overeenstemming te bereiken met de beperkingsgrond van artikel 2:15 BW (1976).42_{Dit voorstel is in het voorlopig verslag}

afgewezen; de Grondwet zou de staat niet weer als zedenmeester moeten opvoeren, zoals in het verleden vaak gebeurde.43

De regering scherpt de beperkingensystematiek van het verenigingsrecht aan door artikel 8 Grondwet zo te formuleren, dat de beperkingsbevoegdheid nu uitsluitend nog aan de formele wetgever is toegekend.44

Het voorstel om het recht tot vereniging in een afzonderlijk artikel op te nemen wordt met instemming begroet door de Raad van State.45_{De Bijzondere com-}

missie voor het beleid inzake Grondwet en Kieswet kan zich ook vinden in de ontkoppeling van de verenigings- en vergadervrijheid. Dat de beperkingsbevoegdheid uitsluitend aan de formele wetgever is opgedragen, lijkt deze commissie eveneens met instemming te begroeten.46

De Bijzondere commissie voor het beleid inzake Grondwet en Kieswet heeft echter ook kritiek. Zij is kritisch over het teruggrijpen door de regering naar de ‘allesverslindende’ beperkingsclausule van de openbare orde, die veel verder gaat dan de drie criteria op grond waarvan de godsdienst-, vergader- en beto-

41 Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, p. 32. 42 Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 38.

43 Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 6, p. 37; zie hierover ook Löwenstein 1982, p. 198. 44 Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 38; zie hierover ook Löwenstein 1982, p. 196. 45 Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 4, p. 69.

gingsvrijheid in de zin van de artikelen 6 en 9 Gw kunnen worden beperkt, te weten ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.47_{Nagenoeg alle beleidsdoel-}

einden laten zich onder het begrip ‘in het belang van de openbare orde’ bren- gen. Het argument dat met deze beperkingsclausule overeenstemming wordt bereikt met de regeling van het nieuwe Burgerlijk Wetboek, vindt de commissie onvoldoende overtuigend. Zij vraagt of de regering bij benadering kan aange- ven welke concrete ruimte er met deze clausule nog voor het grondrecht van vereniging overblijft.48

De regering is het niet eens met de kritiek van de Bijzondere commissie voor het beleid inzake Grondwet en Kieswet. Zij stelt in de memorie van antwoord dat de verenigingsvrijheid niet het daadwerkelijk en fysiek optreden van mensen betreft, zoals dat bijvoorbeeld het geval is met de vergader- en betogingsvrijheid, en dat om die reden de beperkingscriteria van de artikelen 6 en 9 Gw (1983) minder adequaat zijn. Gezien de grote variatie van mogelijke crimi- nele of anderszins onoorbare doeleinden van organisaties die onder het vereni- gingsbegrip op grond van het voorgestelde artikel 8 Gw (1983) vallen, die geenszins met een beroep op de verenigingsvrijheid onaantastbaar zouden moeten zijn, is een korte opsomming van enkele toegespitste doelcriteria niet toereikend. Handhaving van de bestaande beperkingsgrond ligt daarom voor de hand. Daar komt volgens de regering nog bij dat de uitdrukking ‘in het belang van de openbare orde’ niet alomvattend is en dat zij niet licht tot een verbod van politieke of culturele activiteiten zal leiden, mits deze activiteiten niet cri- mineel of anderszins ontoelaatbaar zijn. Bovendien moet men de betekenis van het delegatieverbod niet onderschatten, aldus de regering.49

In het eindverslag geeft de Bijzondere commissie voor het beleid inzake Grondwet en Kieswet te kennen dat zij met belangstelling kennis heeft geno- men van de memorie van antwoord. Zij gaat verder niet in op wat de regering in de memorie van antwoord zegt over de verenigingsvrijheid ex artikel 8 Gw en de genoemde beperkingsgrond.50

47 Zie in dit verband ook Burkens 1976, p. 710; Löwenstein 1982, p. 197; Van der Meulen 2000, p. 139. 48 Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 6, p. 37; zie hierover ook Eskes 1988, p. 461.

49 Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, p. 32. 50 Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 10, p. 1.

In het voorlopig verslag is door leden van de PvdA-fractie nog voorgesteld om expliciet in artikel 8 Gw (1983) op te nemen dat het recht van vereniging niet onderworpen mag zijn aan enig voorafgaand toezicht. De Minister van Binnen- landse Zaken wenste de mogelijkheid van preventief toezicht echter niet los te laten en wees het voorstel om die reden van de hand.51

In document Bestrijding van Outlaw Motorcycle Gangs: Een rechtsvergelijkende studie naar de aanpak van onrechtmatige organisaties in rechtsstatelijk perspectief (pagina 32-36)