Rechtstreekse werking betekent dat een particulier zich op een bepaling van een richtlijn kan beroepen ten overstaan van de rechter.259 De particulier kan zich op een richtlijn beroepen ten nadele van een bestuursorgaan (verticale rechtstreekse werking).260 Een richtlijn kan geen rechtstreekse werking teweeg brengen zolang de in de richtlijn gestelde omzettingstermijn nog niet is verstreken. Een dergelijke werking ontstaat slechts aan het einde van deze termijn, zo de lidstaat dan in gebreke is gebleven.261 Een particulier kan zich derhalve pas op een rechtstreeks werkende richtlijn(bepaling) beroepen na afloop van de omzettingstermijn van een richtlijn.
6.1.1. Twee varianten van rechtstreekse werking: de klassieke vorm en de ‘Kraaijeveld-variant’ Er zijn twee varianten van rechtstreekse werking te onderscheiden. Bij de eerste variant is een richtlijnbepaling inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk (er zijn dan geen verdere uitvoeringshandelingen nodig) en voldoende nauwkeurig om door de rechter te kunnen worden toegepast: de rechter past deze bepaling toe, zo mogelijk in plaats van de ermee strijdige nationale wetgeving.262 Van voldoende nauwkeurigheid is sprake als een richtlijnbepaling zo precies is geformuleerd, dat zij de lidstaat geen beleidskeuzes laat bij de omzetting en toepassing ervan.263 Het Hof gaat vrij ver in zijn uitleg dat richtlijnbepalingen rechtstreeks werken.264 Zo is in zaak C-97/11 (Amia) de volgende bepaling uit Richtlijn 1999/31/EG265 als rechtstreeks werkend aangemerkt:
De lidstaten treffen maatregelen om ervoor te zorgen dat alle kosten voor de inrichting en exploitatie van een stortplaats, voor zover mogelijk met inbegrip van de in artikel 8, sub a-iv, bedoelde kosten voor het stellen van de financiële zekerheid of het equivalent daarvan, alsmede de geraamde kosten voor het sluiten en de nazorg van de stortplaats voor een periode van ten minste 30 jaar worden gedekt door de prijs die door de exploitant moet worden aangerekend voor het storten van alle afvalsoorten op die stortplaats. Onverminderd
259 HvJ EU 24 januari 2012, nr. C-282/10, ECLI:EU:C:2012:33, AB 2012/48, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, NJ
2012/154, m. nt. M.R. Mok (Dominguez), r.o. 33.
260
HvJ EG 5 april 1979, nr. 148/78, ECLI:EU:C:1979:110, NJ 1980, 66 (Ratti). Het Hof overwoog in overweging 22 dat een particulier niet de dupe mag worden van de nalatigheid van de overheid bij de omzetting.
261 Ibid., r.o. 43-44 en HvJ EG 17 januari 2008, nr. C-246/06, ECLI:EU:C:2008:19, AB 2008, 304, m. nt. R. Ortlep
& M.J.M. Verhoeven (Navarro), r.o. 25.
262
Van Heijningen & Sevenster 2013, p. 54, HvJ EG 5 april 1979, nr. 148/78, ECLI:EU:C:1979:110, NJ 1980, 66 (Ratti), r.o. 23 en HvJ EG 24 juli 1982, nr. 8/81, ECLI:EU:C:1982:7 (Becker), r.o. 25.
263 Widdershoven 2012b, p. 217.
264 Een bepaalde beoordelingsruimte staat niet aan het aannemen van rechtstreekse werking in de weg. Het Hof
neemt in een enkel geval geen rechtstreekse werking aan. Zie bijvoorbeeld HvJ EG 5 februari 2004, nr. C-157/02, ECLI:EU:C:2004:76 (Rieser), r.o. 40, waarin het Hof de rechtstreekse werking van een richtlijnbepaling ontkende vanwege een te ruime beoordelingsmarge. Zie in dit verband Van Heijningen & Sevenster 2013, p. 54
265 Richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26/4/1999 betreffende het storten van afvalstoffen, PB L 182, 16-7-1999.
de vereisten van richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu- informatie [(PB L 158, blz. 56)], dragen de lidstaten zorg voor transparantie bij het verzamelen en het gebruik van de nodige kosteninformatie.266
Volgens het Hof legt artikel 10 Richtlijn 1999/31/EG de lidstaten in ondubbelzinnige bewoordingen een nauwkeurige resultaatsverplichting op waaraan geen voorwaarde is verbonden inzake de toepassing van de daarin neergelegde regel.267 De richtlijnbepaling vereist namelijk dat de lidstaten maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de aangerekende prijs voor verwijdering van afvalstoffen door storten van afvalstoffen alle met de inrichting en de exploitatie van een stortplaats gemoeide kosten dekt. Dat artikel 10 Richtlijn 1999/31/EG geen bepaalde methode voorschrijft om de kosten van een stortplaats te financieren, neemt kennelijk niet weg dat de verplichting nauwkeurig en onvoorwaardelijk is. Richtlijnbepalingen die louter rechtsgrondslagen bevatten lenen zich echter niet voor rechtstreekse werking.268 Verder blijkt uit de jurisprudentie van het Hof dat verplichtingen uit richtlijnen die een ‘zuiver programmatisch karakter’ hebben, waarbij de lidstaten een grote speelruimte wordt gelaten om de middelen te kiezen om deze doelstelling te verwezenlijken, ook geen rechtstreekse werking bezitten.269
De tweede mogelijkheid (combinaties zijn overigens mogelijk) speelt wanneer de richtlijnbepaling een discretionaire bevoegdheid bevat, en die is dat de rechter nagaat of het bestuursorgaan (of de wetgever) binnen de grenzen van die bevoegdheid is gebleven.270 Het Hof erkent derhalve een tweede variant van rechtstreeks werkende richtlijnbepalingen, namelijk bepalingen met rechtstreeks werkende grenzen van beoordelingsvrijheid. Het gaat daarbij om richtlijnbepalingen die lidstaten op zich een beoordelingsmarge laten – en niet lijken te voldoen aan de definitie van rechtstreekse werking in de klassieke variant – maar die wat betreft de grenzen van de beoordelingsmarge wel voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn geformuleerd.271 Op deze grenzen kan door een particulier voor de nationale rechter derhalve wel een beroep worden gedaan. Soms bevat een richtlijnbepaling overigens beide elementen, zoals de verplichting voor lidstaten om programma’s voor luchtkwaliteit op te stellen
266
HvJ EU 24 mei 2012, nr. C-97/11, ECLI:EU:C:2012:306, M en R 2012/134, m. nt. J.H. Jans (Amia), r.o. 3.
267 Boeve & Groothuijse e.a. 2013, pp. 68-69.
268 HvJ EG 7 maart 1996, nr. C-192/94, ECLI:EU:C:1996:88 (El Corte Ingles), r.o. 19-20. Zie in dit verband
ABRvS 22 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ3387, r.o. 2.5.2, waarin de Afdeling oordeelt dat (thans) artikel 19 VWEU geen afdwingbaar verbod van discriminatie bevat, maar de rechtsgrondslag biedt voor door de Raad te nemen maatregelen om discriminatie te bestrijden.
269 Jans e.a. 2011, p. 69 en HvJ EU 26 mei 2011, nrs. C-165/09-C167/09, ECLI:EU:C:2011:348, Gst. 2011/68, m.
nt. C.M. van der Sluis, JM 2011/77, m. nt. W.T. Douma (Stichting Natuur en Milieu e.a.), r.o. 97.
270
Van Heijningen & Sevenster 2013, p. 54, HvJ EG 24 oktober 1996, ECLI:EU:C:1996:404 (Kraaijeveld) en HvJ EG 7 september 2004, nr. C-127/02, ECLI:EU:C:2004:482, AB 2004, 365, m. nt. Ch. Backes (Kokkelvissers).
271 Widdershoven 2012b, p. 217.
(onvoorwaardelijk) waarvan de inhoud, dat wil zeggen de concrete maatregelen, ter keuze van de lidstaten is (discretionaire bevoegdheid).272 De rechtspraak van het Hof heeft tot gevolg dat van maar weinig richtlijnbepalingen op voorhand gezegd kan worden dat ze nooit rechtstreeks kunnen werken.
6.1.2. Rechtsgevolgen aannemen rechtstreekse werking en toetsing door de nationale rechter Volgens het Hof in zaak 106/77 (Simmenthal) heeft een met succes ingeroepen rechtstreeks werkende richtlijnbepaling tot gevolg dat bepalingen van nationaal recht die daarmee strijdig zijn, buiten toepassing moeten worden gelaten.273 Is een richtlijnbepaling rechtstreeks werkend en is het nationale recht daarmee in strijd, dan moet de nationale rechter het nationale recht buiten toepassing laten en zal hij – indien mogelijk – in plaats daarvan de richtlijnbepaling moeten toepassen.274 Deze verplichting geldt in principe eveneens voor bestuursorganen.275
De mogelijkheden van de nationale rechter om gevolgen te verbinden aan rechtstreekse werking, worden wel onderscheiden in 1) concrete toetsing van het voorliggende besluit aan de richtlijn en 2) abstracte toetsing van de onderliggende wettelijke regeling aan de richtlijn.276 In het eerste geval wordt alleen het besluit in kwestie beoordeeld en indien onrechtmatig vernietigd. In het tweede geval wordt de onderliggende regeling buiten toepassing gelaten en daarmee ook het aan de orde zijnde besluit vernietigd. Abstracte toetsing betekent dat ook volgende besluiten die op de wettelijke regeling worden gebaseerd, onrechtmatig zullen zijn.
In de praktijk kiest de Afdeling er doorgaans voor om het met de richtlijn strijdige nationale recht in het concrete geval buiten toepassing te laten, waarna het bestreden besluit wordt vernietigd omdat het in strijd is met de richtlijnnorm of omdat het bestuursorgaan bij het nemen ervan – in strijd met het motiverings- en/of zorgvuldigheidsbeginsel – de richtlijnnorm niet in de beoordeling heeft betrokken.277
272 Van Heijningen & Sevenster 2013, p. 55 en HvJ EG 25 juli 2008, nr. C-237/07, ECLI:EU:C:2008:447 (Janecek). 273 HvJ EG 9 maart 1978, nr. 106/77, ECLI:EU:C:1978:49 (Simmenthal), r.o. 17.
274
Widdershoven 2012b, p. 216, HvJ EU 24 januari 2012, nr. C-282/10, ECLI:EU:C:2012:33, AB 2012/48, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven (Dominguez), r.o. 41 en HvJ EG 24 juli 1982, nr. 8/81, ECLI:EU:C:1982:7 (Becker).
275 HvJ EG 22 juni 1989, nr. C-103/88, ECLI:EU:C:1989:256 (Costanzo), r.o. 31-33 en HvJ EU 14 oktober 2010, nr.
C-243/09, ECLI:EU:C:2010:609, AB 2011/72, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven (Fuss), r.o. 63.
276 Jans e.a. 2011, pp. 110-115. 277
Ibid., Widdershoven 2012b, p. 216, ABRvS 25 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK4312, M en R 2010, 43, m. nt. Jans, r.o. 2.6.8, ABRvS 23 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK7462, BR 2010, 45, m. nt. Woldendorp, r.o. 2.8.1 en ABRvS 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2120, AB 2014/320, m. nt. S. Handgraaf (Noest), r.o. 2.9.