Geen contra legem interpretatie van het nationale recht

Zoals reeds aangegeven, kan richtlijnconforme interpretatie volgens het Hof niet dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht.188 Blijkens de jurisprudentie van de Afdeling is richtlijnconforme interpretatie alleen mogelijk ‘binnen het kader van de wet’,

186 _{ABRvS 17 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7904, AA AA20130477, m. nt. A.G.A. Nijmeijer, AB 2014/75, m.}

nt. R. Ortlep en M.J.M. Verhoeven, JB 2013/114, m. nt. J.M.H.F. Teunissen (Prorail), r.o. 3.10. Zie ook HvJ EU 21 oktober 2010, nr. C-227/09, ECLI:EU:C:2010:624 (Accardo).

187 _Ibid. 188

HvJ EG 16 juni 2005, nr. C-105/03, ECLI:EU:C:2005:386, AB 2006, 67, m. nt. A.J.C. de Moor-van Vugt (Pupino), r.o. 47 en HvJ EG 4 juli 2006, nr. C-212/04, ECLI:EU:C:2006:443, NJ 2006, 593, m. nt. M.R. Mok, SR 2006, 64, m. nt. A.G. Veldman, SEW 2007, 2, m. nt. J.M. Prinssen (Adeneler), r.o. 110.

hetgeen een contra legem toepassing uitsluit.189 In dit verband biedt allereerst de zaak Ingensche Waarden een goed voorbeeld (par. 5.4.3.1).190 Voorts kan gewezen worden op de uitspraak van de Afdeling van 25 november 2009 met betrekking tot genetisch gemodificeerde organismen (par. 5.4.3.2), de zaak Noest (par. 5.4.3.3) en de uitspraak van 13 november 2002 (par. 5.4.3.4).

5.4.3.1. Ingensche waarden – geen richtlijnconforme uitleg contra legem van het nationale recht Deze uitspraak betreft een door het college van GS Gelderland verleende revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, lid 1, Wm voor het gebruik van een voormalige zandwinput als depot voor (verontreinigd) baggerspecie in de Ingensche Waarden. Deze vergunde activiteit is aan te merken als een zogenoemde indirecte lozing als bedoeld in artikel 1, lid 2, onder c, Grondwaterrichtlijn191, nu als gevolg van het storten en opslaan van de verontreinigde baggerspecie stoffen van lijst I van de bijlage bij de richtlijn na doorsijpeling door de bodem in het grondwater terecht zouden kunnen komen.192 Ingevolge artikel 11 Grondwaterrichtlijn mag de vergunning derhalve slechts worden verleend voor een beperkte periode. Het college heeft echter voor de aangevraagde activiteit een vergunning voor onbepaalde tijd verleend, aangezien de Wm volgens het college geen ruimte biedt om een vergunning voor bepaalde tijd te verlenen.

Laatstgenoemd standpunt is volgens de Afdeling juist. Dientengevolge stelt zij vast dat artikel 11 Grondwaterrichtlijn incorrect is omgezet. De vraag of richtlijnconforme interpretatie in casu mogelijk is, beantwoordt de Afdeling als volgt:

Gelet op het in de [Wm] neergelegde stelsel van verlening van vergunningen voor onbepaalde duur en de daarop in artikel 8.17 van deze wet gemaakte uitzonderingen, [waaronder de gewraakte activiteit niet valt,] acht de Afdeling het niet mogelijk om het nationale recht op dit punt in het licht van de bewoordingen en het doel van artikel 11 van de Grondwaterrichtlijn richtlijnconform te interpreteren.193

De toepassing van richtlijnconforme interpretatie stuit in casu derhalve af op het verbod van een uitleg contra legem van het nationale recht.

189 _{Zie onder meer ABRvS 29 mei 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AN6786, AB 2001, 349, m. nt. I.C. van der Vlies, r.o.}

2.5, ABRvS 1 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ6832, JOM 2011/575, r.o. 2.2.4 en ABRvS 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6898, BR 2011/190, m. nt. H.E. Woldendorp, r.o. 2.8.3.

190 _{ABRvS 5 december 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB9488, AB 2008, 18, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, M en R}

2008, 47, m. nt. H.F.M.W. van Rijswick.

191 _{Richtlijn 80/68/EEG van de Raad van 17 december 1979 betreffende de bescherming van het grondwater tegen}

verontreiniging veroorzaakt door de lozing van bepaalde gevaarlijke stoffen, PB L 020 van 26 januari 1980.

192

ABRvS 5 december 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB9488, AB 2008, 18, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, M en R 2008, 47, m. nt. H.F.M.W. van Rijswick, r.o. 2.8.1.

193 _{Ibid., r.o. 2.8.8.}

5.4.3.2. Uitspraak van 25 november 2009 inzake genetisch gemodificeerde organismen

Deze uitspraak betreft de geheimhouding casu quo openbaarmaking van de locaties waar met genetisch gemodificeerde organismen wordt geëxperimenteerd. De Afdeling stelt hier vast dat de nationale wetgeving de minister van VROM verplicht geheimhouding te betrachten, terwijl op basis van (artikel 25, lid 4, van) Richtlijn 2001/18/EG deze locatie bekend dient te worden gemaakt.194 In dit geval, waar de tekst van de nationale wet en de richtlijnbepaling lijnrecht tegenover elkaar staan, acht de Afdeling richtlijnconforme interpretatie niet mogelijk.195

5.4.3.3. De zaak Noest: artikel 6.27 Waterwet kan niet IPPC-richtlijnconform worden uitgelegd In de zaak Noest heeft de Afdeling bepaald dat een IPPC-richtlijnconforme interpretatie van (artikel 6.27 van) de Waterwet afketst op het verbod van contra legem interpretatie.196 Dat de Afdeling tot dit oordeel komt, heeft de volgende achtergrond.

Het college van GS Overijssel hebben aan de vergunninghouder een watervergunning verleend voor het onttrekken en infiltreren van grondwater ten behoeve van een KWO-systeem voor het koelen en verwarmen van pluimveestallen. Derde-belanghebbende Noest stelt beroep en vervolgens hoger beroep in tegen dit primaire besluit. Volgens Noest had de bij het bestreden besluit verleende watervergunning moeten worden gecoördineerd met de voor de inrichting te verlenen Wabo-vergunning. Deze verplichting vloeit voort uit artikel 7 van de IPPC-richtlijn, aldus Noest.197 De in artikel 6.27 Waterwet neergelegde coördinatieverplichting geldt alleen bij aanvragen om een watervergunning voor ‘lozen’. Volgens Noest zijn de artikelen 6.1 en 6.27 Waterwet te eng geformuleerd en derhalve strijdig met artikel 7 IPPC-richtlijn.

De Afdeling overweegt dat uit artikel 7, gelezen in samenhang met artikel 2, aanhef en onder 9, IPPC-richtlijn voortvloeit dat wanneer voor de exploitatie van een IPPC-installatie of voor een gedeelte van een dergelijke installatie – in casu het KWO-systeem – meer dan één vergunning is vereist, de vergunningsprocedures moeten worden gecoördineerd.198 De IPPC- richtlijn kent geen uitzonderingen op deze verplichting. Nu in artikel 6.27 Waterwet een dergelijke uitzondering wel is gemaakt, door de verplichting tot coördinatie te beperken tot

194

Richtlijn 2001/18/EG van 12 maart 2001 van het Europese Parlement en de Raad inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu en tot intrekking van Richtlijn 90/220/EEG van de Raad, PB L 106 van 17 april 2001.

195

ABRvS 25 november 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK4312, M en R 2010, 43, m. nt. Jans, r.o. 2.5.1.

196 _{ABRvS 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2120, AB 2014/320, m. nt. S. Handgraaf (Noest), r.o. 2.7.}

197 _{Richtlijn 2008/1/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 inzake geïntegreerde preventie}

en bestrijding van verontreiniging, PB L 24 van 29 januari 2008. Ingevolge artikel 7 IPPC-richtlijn treffen de lidstaten de nodige maatregelen opdat de vergunningsprocedure en -voorwaarden ten volle worden gecoördineerd, wanneer verschillende bevoegde autoriteiten bij die procedure betrokken zijn, dit met het oog op een doeltreffende geïntegreerde aanpak door alle autoriteiten die voor de procedure bevoegd zijn.

198 _{ABRvS 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2120, AB 2014/320, m. nt. S. Handgraaf (Noest), r.o. 2.5.}

watervergunningen voor lozen, als omschreven in artikel 6.1. Waterwet, is de IPPC-richtlijn in zoverre incorrect omgezet. Dientengevolge ziet de Afdeling zich genoodzaakt te onderzoeken op welke wijze de volle werking van de IPPC-richtlijn kan worden verzekerd.

Na een verwijzing naar punt 24 van zaak C-282/10 (Dominguez) en te hebben overwogen dat de verplichting tot richtlijnconforme interpretatie wordt begrensd door de algemene rechtsbeginselen en niet kan dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem, acht de Afdeling richtlijnconforme interpretatie van artikel 6.27, lid 1, Waterwet niet mogelijk. In dit verband overweegt de Afdeling:

Richtlijnconforme uitlegging zou met zich brengen dat deze bepaling zo moet worden uitgelegd dat ook bij watervergunningen voor het onttrekken en infiltreren van grondwater een verplichting tot coördinatie zou bestaan. Deze uitleg zou zich niet verdragen met de duidelijke bewoordingen van artikel 6.27, eerste lid, waarin die verplichting uitdrukkelijk is beperkt tot watervergunningen voor lozen, en van artikel 6.1, waarin lozen is gedefinieerd als het brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam of brengen van water of stoffen op een zuiveringtechnisch werk. De Afdeling neemt hierbij voorts in aanmerking dat in artikel 1.1 van de Waterwet een aparte definitie wordt gegeven van het onttrekken en infiltreren van grondwater en deze activiteiten daarmee van lozen te onderscheiden zijn.199

Richtlijnconforme interpretatie van de Waterwet stuit derhalve af op het contra legem verbod, aangezien in de nationale wet duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds het lozen en anderzijds het onttrekken van grondwater. Het lijkt alsof de Afdeling richtlijnconforme interpretatie voorts niet mogelijk acht omdat met een interpretatie tegen de duidelijke tekst van Waterwet de rechtszekerheid in het geding komt en de Afdeling in feite op de stoel van de wetgever zou gaan zitten. Richtlijnconforme interpretatie zou hier namelijk als consequentie hebben dat de nationale regeling ‘anders’ zou moeten worden gelezen.

De Afdeling onderzoekt vervolgens of artikel 7 IPPC-richtlijn rechtstreekse werking heeft en of het bestreden besluit aan dit artikel kan worden getoetst (zie par. 6.3.1).

5.4.3.4. Geen richtlijnconforme interpretatie in het geval van een exclusief toetsingskader

Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2002 kan worden afgeleid dat de invulling van het nationale toetsingskader met normen uit een richtlijn niet mogelijk is wanneer het nationale wettelijke stelsel over een ‘exclusief toetsingskader’ beschikt.200 Zo overwoog de Afdeling dat de Interimwet ammoniak en veehouderij om die reden niet conform artikel 9, lid 4,

199 _{ABRvS 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2120, AB 2014/320, m. nt. S. Handgraaf (Noest), r.o. 2.7.}

200 _{Jans e.a. 2011, p. 66 en ABRvS 13 november 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AF0314, M en R 2003, 39, m. nt. Jans.}

IPPC-richtlijn kon worden uitgelegd.201 Aangezien de wetgever duidelijk had gemaakt dat bij de beoordeling van ammoniakdepositie de Interimwet het exclusieve toetsingskader vormt, kon de Afdeling niet het in de richtlijn neergelegde beginsel van BBT inlezen in de Interimwet.

5.4.4. Grenzen van beginselen gelden niet als de uitleg ten voordele van de particulier strekt?