6.5. Rechtsverhoudingen bij rechtstreekse werking
6.5.3. Rechtstreekse werking in een driehoekssituatie
Hoewel een particulier zich in een geschil met een bestuursorgaan kan beroepen op rechten die hij ontleent aan een richtlijn (verticale werking)365, mag de overheid de particulier niet aanspreken op het nakomen van verplichtingen uit die richtlijn als zij zelf in gebreke is met omzettingswetgeving (verbod van omgekeerde verticale werking).366 Dat particulieren enerzijds wel een beroep kunnen doen op een richtlijn ten overstaan van de overheid, maar de overheid anderzijds niet tegenover hen geeft een probleem in situaties met drie partijen.367 Bij de Afdeling komen deze casusposities vooral in het omgevingsrecht geregeld voor. Meestal komt namelijk een omwonende of milieuvereniging in beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan, bijvoorbeeld een vergunningverlening, dat rechten schept aan een andere partij (zoals een vergunninghouder).368 In bijvoorbeeld de zaak Noest is deze situatie aan de orde omdat derde- belanghebbende Noest in beroep komt tegen een besluit van het college van GS, dat rechten (een Waterwetvergunning) geeft aan de direct-belanghebbende vergunninghouder (zie par. 6.5.3.5).369
6.5.3.1. Het gevolg van een driehoekssituatie nader bezien in het licht van Wells
De consequentie van een driehoeksverhouding is, dat wanneer een derde-belanghebbende een beroep toekomt op een rechtstreeks werkende bepaling van een richtlijn, dit uiteindelijk ten koste kan gaan van de rechtspositie van de direct-belanghebbende.370 Als de derde-belanghebbende namelijk een geslaagd beroep doet op strijd van het bestreden besluit met het Unierecht, werkt dit via de band van het bestuursorgaan ten nadele van de direct-belanghebbende (bijvoorbeeld de vergunninghouder).371 Is dat niet in strijd is met het verbod van omgekeerde verticale werking? Het Hof heeft deze vraag beantwoord in zaak C-201/02 (Wells):
Dienaangaande zij vastgesteld dat het rechtszekerheidsbeginsel er zich tegen verzet dat richtlijnen particulieren verplichtingen opleggen. Ten aanzien van particulieren kunnen bepalingen van een richtlijn
365
HvJ EG 5 april 1979, nr. 148/78, ECLI:EU:C:1979:110, NJ 1980, 66 (Ratti).
366 HvJ EG 8 oktober 1987, nr. 80/68, ECLI:EU:C:1987:431, NJ 1988, 1029 (Kolpinghuis), r.o. 9-10 en HvJ EU 21
oktober 2010, nr. C-227/09, ECLI:EU:C:2010:624 (Accardo), r.o. 45-47.
367 Van Heijningen & Sevenster 2013, p. 55. 368 Ibid.
369
ABRvS 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2120, AB 2014/320, m. nt. S. Handgraaf (Noest).
370 Jans e.a. 2011, p. 86.
371 Van Heijningen & Sevenster 2013, p. 55.
slechts rechten in het leven roepen (zie arrest van 26 februari 1986, Marshall, 152/84, [ECLI:EU:C:1986:84], punt 48). Bijgevolg kan een particulier zich ten aanzien van een lidstaat niet op een richtlijn beroepen wanneer het gaat om een verplichting van de staat, die rechtstreeks verbonden is met de uitvoering van een andere, krachtens deze richtlijn op een derde rustende verplichting (zie in die zin arresten van 22 februari 1990, Busseni, C-221/88, [ECLI:EU:C:1990:84], punten 23-26, en 4 december 1997, Daihatsu Deutschland, C-97/96, [ECLI:EU:C:1997:581], punten 24 en 26).
Loutere negatieve gevolgen voor de rechten van derden zijn evenwel, zelfs wanneer zij vaststaan, geen rechtvaardiging om een particulier het recht te ontzeggen zich ten aanzien van de betrokken lidstaat te beroepen op de bepalingen van een richtlijn (zie in die zin met name arrest van 22 juni 1989, Costanzo, 103/88, [ECLI:EU:C:1989:256], punten 28-33 (…).372
Wanneer een derde-belanghebbende derhalve een beroep doet ten opzichte van de overheid op een rechtstreeks werkende richtlijnbepaling, dan wordt in wezen niet meer gevraagd dan dat de overheid zich houdt aan zijn verplichtingen.373 De consequenties voor de direct-belanghebbende zijn dan ook te beschouwen als de noodzakelijke gevolgen van het feit dat de overheid zich niet aan zijn verplichtingen heeft gehouden.374 Uit de richtlijn zelf vloeien immers voor de direct- belanghebbende geen rechtsgevolgen voort.
Het onderscheid tussen ‘rechtstreeks op een derde rustende verplichtingen’ en ‘louter negatieve gevolgen’ is blijkens de annotatie van De Moor-van Vugt bij de Wells-zaak nog niet volledig helder, aangezien de zaken waar het Hof zelf naar verwijst hierover niet veel duidelijkheid geven.375 Uit de jurisprudentie van het Hof blijkt wel dat niet snel sprake is van een ‘rechtstreeks op een derde rustende verplichting’.376 Zo zijn het verlies van een vergunning en het verliezen van financieel voordeel als ‘louter negatieve gevolgen’ aangemerkt.377 Misschien heeft het Hof enkel bedoeld dat particulieren noch direct noch indirect – via een verplichting voor de overheid – tot enig handelen kunnen worden verplicht.378
372 HvJ EG 7 januari 2004, nr. C-201/02, ECLI:EU:C:2004:12, AB 2004, 150 m. nt. A.J.C. de Moor-van Vugt, JB
2004/115, m. nt. M.G.W.M. Peeters (Wells), r.o. 56-57.
373
Jans e.a. 2011, p. 87 en Eijsbouts e.a. 2012, p. 286.
374 Ibid.
375 Annotatie bij zaak C-201/02 (Wells) van A.J.C. de Moor-van Vugt in AB 2004, 150. 376
Van Heijningen & Sevenster 2013, p. 55.
377 Zie respectievelijk HvJ EG 7 januari 2004, nr. C-201/02, ECLI:EU:C:2004:12, AB 2004, 150 m. nt. A.J.C. de
Moor-van Vugt, JB 2004/115, m. nt. M.G.W.M. Peeters (Wells), r.o. 58 en HvJ EG 17 juli 2008, nrs. C-152/07-C- 154/07, ECLI:EU:C:2008:426 (Arcor e.a.), r.o. 38.
378 Soms zal het wijs zijn voor de betrokkene om zelf ‘vrijwillig’ actie te gaan ondernemen, zoals in de Wells-zaak.
Zolang de exploitant van de steengroeve geen MER kon overhandigen, kon op basis van strijd met de MER-richtlijn geen vergunning worden verleend. Verplicht of niet, het opstellen van een milieueffectrapport is hier de enige manier om te zorgen dat de mijn geëxploiteerd kan gaan worden. Zie Van Heijningen & Sevenster 2013, p. 55-56.
6.5.3.2. Vreemde effecten in de uitspraken inzake lozingen van ‘zwarte-lijststoffen’
Volgens Van Heijningen en Sevenster kan de verschillende benadering van het Hof tussen zaken waarin alleen de overheid tegenover de particulier staat (geen directe werking ten nadele van de particulier) en die waarin de overheid wordt aangesproken door een derde-belanghebbende (nadelige werking mogelijk, maar geen verplichtingen) aanleiding geven tot vreemde effecten.379 In twee zaken over lozingen van ‘zwarte-lijststoffen’ heeft de Afdeling namelijk twee verschillende uitspraken gedaan (één is behandeld in par. 6.4.1.2). In beide uitspraken speelde het probleem dat volgens Richtlijn 76/464/EEG380 een vergunning voor de lozingen slechts voor bepaalde tijd mag worden verleend, terwijl de Wvo alleen vergunningen voor onbepaalde tijd kende. In allebei de zaken was een Wvo-vergunning voor het lozen van afvalwater verleend voor bepaalde tijd, hetgeen in overeenstemming met Richtlijn 76/464/EEG was.
In de in paragraaf 6.4.1.2 behandelde zaak had het bestuursorgaan dit op eigen initiatief gedaan, zonder dat een derde-belanghebbende hierom had gevraagd. De Afdeling vernietigde het besluit op verzoek van de vergunninghouder vanwege het verbod op omgekeerde verticale rechtstreekse werking (toepassen van de richtlijn ten nadele van de particulier).381 In de andere zaak was wel sprake van een beroep door een derde-belanghebbende, met als resultaat dat de vergunning voor bepaalde tijd in stand kon blijven.382 Had het bestuursorgaan een vergunning verleend voor onbepaalde tijd, dan zou dit op verzoek van een derde-belanghebbende voor de bestuursrechter zeker onderuit hebben moeten gaan vanwege strijd met Richtlijn 76/464/EEG. Deze lijn van de Afdeling brengt bestuursorganen in een moeilijke positie, aangezien bestuursorganen immers zelf ook verplicht zijn direct werkende bepalingen van richtlijnen toe te passen.383 De bovengenoemde benadering van de Afdeling is voorts te vinden in de uitspraak van 7 december 2005 in de zaak Boxtel (par. 6.5.3.3).384
6.5.3.3. Geen ambtshalve toepassing rechtstreekse werking door bestuur ten voordele van derde In de zaak Boxtel had het college van B&W van Boxtel een milieuvergunning geweigerd voor een varkens- en rundveehouderij. Deze weigering was ingegeven door de toename van
379 Van Heijningen & Sevenster 2013, p. 56. Zie ook Jans e.a. 2011, p. 89 en Verschuuren 2003, pp. 75-77. 380
Richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, PB L 129 van 18 mei 1976.
381 ABRvS 23 oktober 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE9208, AB 2002, 417, m. nt. Ch. Backes, M en R 2003, 5, m. nt.
H.F.M.W. van Rijswick & R.J.G.M. van Widdershoven (Moerdijk), r.o. 2.4
382 ABRvS 23 oktober 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE9190 (Muiden), r.o. 2.3. 383
HvJ EG 22 juni 1989, nr. C-103/88, ECLI:EU:C:1989:256 (Costanzo), r.o. 31-33.
384 ABRvS 7 december 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU7583, AB 2006, 67, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, M en R
2006, 19, m. nt. J.H. Jans (Boxtel). Zie in dit verband ook Jans e.a. 2011, pp. 88-89.
ammoniakdepositie op een natuurgebied als bedoeld in de Habitatrichtlijn.385 Om te voorkomen dat door de verlening van de vergunning in strijd zou worden gehandeld met deze richtlijn, zag het college zich genoodzaakt de aangevraagde milieuvergunning te weigeren.
Echter, op grond van artikel 3, lid 1, WAVH betrekt het bevoegd gezag bij beslissingen inzake de vergunning voor de oprichting of verandering van een veehouderij de gevolgen van ammoniakemissie uit de tot de veehouderij behorende dierverblijven uitsluitend op de wijze die is aangegeven bij of krachtens de WAVH. In casu was het evident dat het stelsel van de WAVH geen ruimte bood om de aangevraagde milieuvergunning te weigeren. Inzake de vraag of de weigering op de Habitatrichtlijn kon worden gebaseerd overweegt de Afdeling:
Gelet op de bewoordingen van de WAVH was het ook niet mogelijk de WAVH te interpreteren in het licht van de bewoordingen en doel van artikel 6, lid 3, Habitatrichtlijn en die interpretatie aan het bestreden besluit ten grondslag te leggen. [Het college] kon artikel 6, lid 3, Habitatrichtlijn evenmin rechtstreeks tegenover appellant inroepen als grond om de gevraagde vergunning te weigeren, in aanmerking genomen dat in dit geval geen particulier daarom heeft verzocht. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen dat een richtlijn uit zichzelf aan particulieren geen verplichtingen kan opleggen en dat een bepaling van een richtlijn als zodanig niet tegenover een particulier kan worden ingeroepen (arresten van 26 februari 1986, Marshall, [ECLI:EU:C:1986:84]; 14 juli 1994, Faccini Dori, C-91/92, [ECLI:EU:C:1994:292] en 7 januari 2004, Wells, C-201/02, [ECLI:EU:C:2004:12]). Het rechtszekerheidsbeginsel verzet zich hiertegen.386
Bestuursorganen mogen op grond van deze ‘Boxtel-lijn’ derhalve niet zelf vergunningen weigeren vanwege strijd met de Habitatrichtlijn.387 De bestuursorganen dienen zich te focussen op het toetsingskader zoals dat is neergelegd in de WAHV. Het hanteren van de Habitatrichtlijn als weigeringsgrond zou neerkomen op omgekeerde verticale rechtstreekse werking, aldus de Afdeling. Pas als een derde-belanghebbende een beroep doet op de rechtstreeks werkende richtlijnbepaling is dit anders.
Door de ‘Boxtel-lijn’ komen bestuursorganen in een onmogelijke en onwenselijke spagaat terecht.388 Wanneer een bestuursorgaan een vergunning verleent die in strijd komt met een rechtstreeks werkende bepaling van een richtlijn en een derde daartegen in beroep komt, wordt deze vergunning door de Afdeling vernietigd.389 Wanneer echter het bestuursorgaan zelf ambtshalve deze rechtstreeks werkende richtlijnbepaling – in strijd met de nationale regelgeving
385 ABRvS 7 december 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU7583, AB 2006, 67, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, M en R
2006, 19, m. nt. J.H. Jans (Boxtel), r.o. 2.2.1. Zie in dit verband ook Jans e.a. 2011, pp. 88-89.
386 Ibid., r.o. 2.2.4. 387
Jans e.a. 2011, p. 89.
388 Van Heijningen & Sevenster 2013, p. 56. 389 Jans e.a. 2011, p. 89.
– toepast door een besluit te nemen dat wel strookt met de richtlijn en de vergunninghouder komt hiertegen in beroep, dan wordt de vergunning vernietigd omdat dit volgens de Afdeling zou neerkomen op een vorm van ongeoorloofde omgekeerde verticale rechtstreekse werking.390 Wordt het nationale recht toegepast, dan vernietigt de Afdeling het besluit vanwege strijd met de richtlijn; wordt de richtlijn toegepast, dan vernietigt de Afdeling het besluit omdat een richtlijn niet uit zichzelf aan particulieren mag worden tegengeworpen.
6.5.3.4. Literatuur inzake de ‘Boxtel-lijn’ en de zaak Salzburger Flughafen
In de literatuur is de ‘Boxtel-benadering’ van de Afdeling – die de reikwijdte van de Wells- relativering in Nederland beperkt – (ernstig) bekritiseerd.391 De uitspraak Boxtel en enige eerdere en latere gelijksoortige uitspraken van de Afdeling lijken namelijk op gespannen voet te staan met de Costanzo- en Wells-rechtspraak van het Hof.392 Uit zaak 103/88 (Costanzo) blijkt namelijk dat bestuursorganen wel degelijk gehouden zijn om rechtstreeks werkende richtlijnbepalingen toe te passen.393 Deze verplichting wordt niet ervan afhankelijk gesteld dat een particulier op deze richtlijnbepalingen daadwerkelijk beroep heeft gedaan. Volgens Jans e.a. zijn in de door de Afdeling in de uitspraak Boxtel aangehaalde Wells-zaak eerder aanknopingspunten te vinden die tot een tegengestelde conclusie leiden: negatieve gevolgen voor de vergunninghouder van het buiten toepassing laten van een te beperkt toetsingskader kunnen niet als een verboden vorm van omgekeerde verticale rechtstreekse werking worden beschouwd.394 Uit zaak C-201/02 (Wells) en de overige jurisprudentie van het Hof kan naar hun mening worden afgeleid dat het Hof pas problemen heeft met de omgekeerd verticale effecten van niet (correct) omgezette richtlijnbepalingen en eventuele negatieve effecten voor particulieren, als het gaat om richtlijnbepalingen die beogen verplichtingen voor particulieren in het leven te roepen en niet wanneer het gaat om richtlijnbepalingen die juist verplichtingen van de overheid betreffen (zoals artikel 6, lid 3, Habitatrichtlijn en artikel 2, lid 1, MER-richtlijn).395
390 Jans e.a. 2011, p. 89.
391 Ibid., Verschuuren 2003, pp. 75-77 en Van Rijswick & Widdershoven 2002, pp. 229-235. 392
Respectievelijk ABRvS 7 december 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU7583, AB 2006, 67, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, M en R 2006, 19, m. nt. J.H. Jans (Boxtel), r.o. 2.2.4, ABRvS 23 oktober 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE9208, AB 2002, 417, m. nt. Ch. Backes, M en R 2003, 5, m. nt. H.F.M.W. van Rijswick & R.J.G.M. van Widdershoven (Moerdijk), r.o. 2.4, ABRvS 23 oktober 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE9190 (Muiden), r.o. 2.3 en ABRvS 1 februari 2006 ECLI:NL:RVS:2006:AV0959, r.o. 2.3.4. Zie Widdershoven 2007, p. 249.
393
HvJ EG 22 juni 1989, nr. C-103/88, ECLI:EU:C:1989:256 (Costanzo), r.o. 31-33.
394 Jans e.a. 2011, p. 89.
395 Ibid. en Widdershoven 2007, pp. 249-250.
Volgens Jesse en Jans lijkt de ‘Boxtel-lijn’ onderuit te zijn gehaald door de uitspraak van het Hof in zaak C-244/12 (Salzburger Flughafen).396 In deze zaak heeft het Hof bepaald dat het verbod van omgekeerde verticale rechtstreekse werking van richtlijnen in de omstandigheden van de zaak er niet aan in de weg staat dat een bestuursorgaan een rechtstreeks werkende richtlijnbepaling ten nadele van een particulier (Salzburger Flughafen) toepast, ook al heeft geen andere ‘echte’ particulier zich op die richtlijnbepaling beroepen.397 Volgens Widdershoven staat de Boxtel-lijn op gespannen voet met het Unierecht en heeft deze zaak tot gevolg dat de twijfels over de Unierechtelijke houdbaarheid van ‘Boxtel-lijn’ verder zijn toegenomen.398 De Salzburger Flughafen-zaak betekent volgens hem echter niet dat de ‘Boxtel-lijn’ definitief onderuit is, gelet op de omstandigheden van het geval.
In de Salzburger Flughafen-zaak heeft de Oostenrijkse ‘administratieve kamer voor milieuzaken’ op het beroep van de ‘lokale instantie bevoegd voor milieu’ tegen het besluit van de ‘administratie van de regering van de deelstaat Salzburg’ om voor de uitbreiding van de luchthaveninfrastructuur van Salzburger Flughafen geen milieueffectbeoordeling te eisen, bepaald dat hiervoor wel een milieueffectbeoordeling moet worden verricht.399 De beslissing van de ‘administratieve kamer voor milieuzaken’ is gebaseerd op de MER-richtlijn400, maar wijkt af van de Oostenrijkse bepaling die volgens deze rechter in strijd zou zijn met de richtlijn. In het tegen de beslissing van de administratie door de Salzburger Flughafen bij de hoogste Oostenrijkse bestuursrechter ingestelde beroep verwijst deze rechter twee prejudiciële vragen.401
In de beantwoording van de eerste vraag, over het stellen van drempelwaarde voor een milieueffectbeoordeling, oordeelt het Hof dat de Oostenrijkse regeling inderdaad een incorrecte omzetting betreft van onder meer artikel 2, lid 1, MER-richtlijn.402 Vervolgens is in de tweede vraag de kwestie aan de orde of deze richtlijnbepalingen rechtstreekse werking hebben, zodat ‘de bevoegde nationale autoriteiten moeten verzekeren dat eerst wordt onderzocht of de betrokken projecten een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben en, indien dat het geval is, vervolgens een
396
HvJ EU 21 maart 2013, nr. C-244/12, ECLI:EU:C:2013:203, AB 2014, 45, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, M en R 2013/123, m. nt. K.D. Jesse & J.H. Jans (Salzburger Flughafen).
397 Ibid., r.o. 46-48 en punt 1. 398
Ibid.
399 Ibid., r.o. 16-17 en punt 4.
400 Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde
openbare en particuliere projecten (PB L 175 van 5 juli 1985), zoals gewijzigd bij Richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997 (PB L 73 van 14 maart 1997). Deze richtlijn wordt ook wel de MER-richtlijn genoemd.
401
HvJ EU 21 maart 2013, nr. C-244/12, ECLI:EU:C:2013:203, AB 2014, 45, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, M en R 2013/123, m. nt. K.D. Jesse & J.H. Jans (Salzburger Flughafen), r.o. 25 en punt 4.
402 Ibid., r.o. 38.
milieueffectbeoordeling wordt uitgevoerd’.403 Onder verwijzing naar zijn vaste jurisprudentie ter zake – onder meer zaak C-72/79 (Kraaijeveld) – beantwoordt het Hof deze vraag bevestigend.404
De Oostenrijkse regering en Salzburger Flughafen hadden deze conclusie echter betwist met een beroep op zaak C-201/02 (Wells), waarin het eveneens ging om de incorrecte toepassing van onder meer artikel, 2 lid 1, MER-richtlijn.405 Volgens hen vloeit uit het arrest Wells voort dat het rechtszekerheidsbeginsel zich ertegen verzet dat een richtlijn wordt aangevoerd tegen een lidstaat ‘wanneer het gaat om een verplichting van de staat die rechtstreeks is verbonden met de uitvoering van een andere, krachtens deze richtlijn op een derde rustende verplichting’. De Oostenrijkse regering en Salzburger Flughafen betogen aldus dat voor de geschonden richtlijnbepalingen het verbod van omgekeerde verticale werking nog wel geldt.
Dit bezwaar kan volgens het Hof niet worden aanvaard. Daartoe stelt het Hof allereerst vast dat het in het arrest C-201/02 (Wells) heeft geoordeeld dat:
(…) de mogelijkheid voor een particulier om zich te beroepen op de bepalingen van richtlijn 85/337 moest worden erkend en dat de eigenaren van de betrokkene terreinen de gevolgen van de te late uitvoering van de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen van de betrokken lidstaat moesten dragen.406
Het gaat in casu derhalve – in Wells-termen – om ‘louter negatieve gevolgen’, waarvoor het verbod van omgekeerde verticale werking niet geldt.407 Vervolgens overweegt het Hof in punt 47 dat indien in het hoofdgeding wordt vastgesteld dat een milieueffectbeoordeling noodzakelijk is, Salzburger Flughafen als gebruiker van de betrokken terreinen dus eveneens de gevolgen van een dergelijke beslissing moet dragen.408
De negatieve gevolgen voor Salzburger Flughafen van de beslissing dat op basis van de MER-richtlijn een milieueffectbeoordeling noodzakelijk is worden aldus – anders dan in Wells – niet gekoppeld aan de mogelijkheid voor een particulier om zich op die richtlijn te beroepen, maar aan de vaststelling dat een milieueffectbeoordeling noodzakelijk is.409 De voorgenoemde
403 HvJ EU 21 maart 2013, nr. C-244/12, ECLI:EU:C:2013:203, AB 2014, 45, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, M en R 2013/123, m. nt. K.D. Jesse & J.H. Jans (Salzburger Flughafen), r.o. 40.
404
Ibid., r.o. 41
405 Ibid., r.o. 44. 406 Ibid., r.o. 46.
407 HvJ EG 7 januari 2004, nr. C-201/02, ECLI:EU:C:2004:12, AB 2004, 150 m. nt. A.J.C. de Moor-van Vugt, JB
2004/115, m. nt. M.G.W.M. Peeters (Wells), r.o. 57.
408
HvJ EU 21 maart 2013, nr. C-244/12, ECLI:EU:C:2013:203, AB 2014, 45, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, M en R 2013/123, m. nt. K.D. Jesse & J.H. Jans (Salzburger Flughafen), r.o. 47.
409 Ibid., punt 5.
vaststelling dient te geschieden door de nationale autoriteiten.410 Jesse en Jans lijken hun stelling – dat de ‘Boxtel-lijn’ definitief onderuit lijkt te zijn – hierop te baseren.
Waarom Widdershoven twijfelt of deze conclusie zonder meer kan worden getrokken, komt door de omstandigheden van de zaak Salzburger Flughafen. Anders dan in een ‘Boxtel- zaak’ gaat het namelijk in deze zaak niet over de (ambtshalve) bestuurlijke toepassing van een niet (correct) omgezette bepaling van een richtlijn ten nadele van een particulier ‘zonder dat op die bepaling een beroep is gedaan’.411 Een dergelijk beroep is in casu wel degelijk gedaan, namelijk door de ‘lokale instantie bevoegd voor milieu’ in zijn beroep bij de ‘administratieve kamer voor milieuzaken’ tegen de beslissing van de ‘administratie van de regering van de Deelstaat Salzburg’ om voor de uitbreiding van de luchthaveninfrastructuur geen milieueffectbeoordeling te eisen.412 De ‘lokale instantie bevoegd voor milieu’ is een Oostenrijkse ombudsman in milieuzaken, die in het algemeen belang zaken voor de ‘administratieve kamer voor milieuzaken’ kan brengen, dit ter compensatie voor de omstandigheid dat in Oostenrijk ‘echte particulieren’ in milieuzaken een zeer beperkt beroepsrecht hebben (vanwege een strikt relativiteitsvereiste).413 Volgens Widdershoven heeft deze Oostenrijkse ‘eigenaardigheid’ tot gevolg dat de Salzburger Flughafen-zaak feitelijk sterk overeenkomt met de Wells-zaak, waarin de nadelige consequenties van de toepassing van de richtlijnbepaling voor een particulier het gevolg zijn van beroep dat op die richtlijn in rechte is gedaan door een ‘echte’ particulier – bijvoorbeeld mevrouw Wells – of door een instantie als de ‘lokale instantie bevoegd voor milieu’. Over de Boxtel-situatie, waarin nog niemand beroep op die richtlijn heeft gedaan, zegt de zaak Salzburger Flughafen volgens hem strikt genomen niets.
Het bovenstaande betekent overigens niet dat Widdershoven gelukkig is met Boxtel- lijn.414 Deze lijn vormt volgens hem een belemmering voor een proactieve Europese opstelling van het (decentrale) bestuur, zorgt voor nodeloze en kostbare procedures en staat op gespannen voet met de jurisprudentie van het Hof.415 Hoewel de twijfels over de Unierechtelijke houdbaarheid van de Boxtel-lijn volgens Widdershoven door de zaak Salzburger Flughafen zijn toegenomen, kan niet zonder meer gezegd worden dat de lijn in strijd is met de rechtspraak van
410
HvJ EU 21 maart 2013, nr. C-244/12, ECLI:EU:C:2013:203, AB 2014, 45, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, M en R 2013/123, m. nt. K.D. Jesse & J.H. Jans (Salzburger Flughafen), r.o. 41-43.
411 Ibid., punt 5.
412 Ibid., r.o. 16 en punt 5.
413 Ibid. en HvJ EU 10 december 2009, nr. C-205/08, ECLI:EU:C:2009:767, AB 2010, 60, m. nt. Ch. Backes. punt 2. 414
HvJ EU 21 maart 2013, nr. C-244/12, ECLI:EU:C:2013:203, AB 2014, 45, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, M en