Richtlijnconforme interpretatie wordt voornamelijk gebruikt in een situatie waarbij er sprake is van een conflict tussen het nationaal recht en het Unierecht. Indien de Afdeling vaststelt dat er sprake is van een conflict tussen de richtlijn(bepaling) en de betrokken artikelen uit de nationale wet, dan ziet zij zich:
(…) genoodzaakt het nationale recht zoveel mogelijk conform de (…) richtlijn uit te leggen, teneinde de volle werking van deze richtlijn te verzekeren (zie het arrest van het Hof van 5 oktober 2004, gevoegde zaken C- 397/01 tot en met C-403/01, Pfeiffer, punt 114 en van 4 juli 2006, C-212/04, Adeneler, punt 110 en 111).127
Wanneer de Afdeling van oordeel is dat richtlijnconforme interpretatie mogelijk is, dan wordt een met het Unierecht strijdige situatie vermeden. De vraag of richtlijnconforme interpretatie
124 ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9067, JM 2013/102, m. nt. L. Boerema, par. 3.
125 HvJ EG 7 maart 1996, nr. C-118/94, ECLI:EU:C:1996:86 (Associazione Italiana per il WWF e.a.), r.o. 23, 25-26
en HvJ EG 8 juni 2006, nr. C-60/05, ECLI:EU:C:2006:378 (WWF Italia e.a.) , r.o. 34.
126
Jans e.a. 2011, p. 61.
127 ABRvS 25 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX0050, JV 2012/404, m. nt. C.H. Slingenberg, r.o. 2.8.2. Vergelijk
ook ABRvS 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2120, AB 2014/320, m. nt. S. Handgraaf (Noest), r.o. 2.6-2.7
mogelijk is, hangt in sterke mate af van de aard van het conflict.128 Uit de jurisprudentie van de Afdeling kan worden afgeleid dat wanneer de nationale norm in het verlengde van de Unierechtelijke norm ligt, maar de nationale omzettingswetgeving onvolledig is, het conflict wel met behulp van richtlijnconforme interpretatie kan worden opgelost.129 In dit verband kan worden gewezen op de uitspraak van 26 maart 2008 in de zaak Sigrano (par. 5.3.1) en de uitspraak van 22 maart 2006 in de zaak Mega Projecten (5.3.2).130
5.3.1. Sigrano – artikel 16 Nbw 1998 ligt in het verlengde van artikel 6, lid 3, Habitatrichtlijn In deze zaak hebben Stichting Behoud Brunssummerheide e.a. beroep ingesteld bij de Afdeling tegen het besluit van het college van GS Limburg waarmee ze aan Sigrano een vergunning krachtens artikel 16 Nbw 1998 hebben verleend voor ontgrondingsactiviteiten op percelen in de nabijheid van de Brunssummerheide. De Stichting e.a. betogen dat de vergunning ten onrechte is verleend, aangezien niet is uit te sluiten dat de ontgrondingsactiviteiten schadelijke effecten voor het natuurgebied zullen hebben.
Het gebied Brunssummerheide was reeds in 1995 op basis van de oude Nbw aangewezen als (nationaal) beschermd natuurmonument. Het was echter slechts genomineerd om door de minister van LNV als beschermde habitat te worden aangewezen op grond van artikel 10a Nbw 1998. In dit verband was het gebied door de Commissie geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang in het kader van de uitvoering van de Habitatrichtlijn.131
Ten tijde van het bestreden besluit was de Habitatrichtlijn voor wat betreft de Brunssummerheide nog niet volledig omgezet, aangezien de aanwijzing van het gebied door de Nederlandse overheid nog niet was geschied. Dientengevolge deed zich de vraag voor of artikel 6, lid 3, Habitatrichtlijn langs de weg van richtlijnconforme interpretatie van artikel 16 Nbw 1998 diende te worden toegepast. Artikel 6, lid 3, Habitatrichtlijn schrijft een passende beoordeling voor van de significante gevolgen voor het gebied. De Afdeling overweegt:
Niet in geschil is dat de vergunde activiteiten plaats zullen vinden aangrenzend aan het natuurgebied Brunssummerheide en dat de activiteiten zijn aan te merken als een plan of project in de zin van artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn. (…) Artikel 16 Nbw 1998 [bevat] voldoende elementen die een interpretatie van deze bepaling conform artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn mogelijk maken. Derhalve geldt voor het
128 Jans e.a. 2011, p. 61.
129 Ibid. Met name zal dit het geval zijn wanneer de te interpreteren nationale norm begrippen bevat die voor
meerdere interpretatie vatbaar zijn.
130 ABRvS 26 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7632, AB 2008, 249, m. nt. A.A.J. de Gier, JM 2008/61, m. nt.
J.M.I.J. Zijlmans en ABRvS 22 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV6291, M en R 2006, 58, m. nt. K.D. Jesse.
131 Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de
wilde flora en fauna, PB L 206 van 22 juli 1992.
natuurgebied de Brunssummerheide het uit de aanwijzing tot beschermd natuurmonument voortvloeiende richtlijnconform geïnterpreteerde rechtsregime.132
In het bijzonder biedt artikel 16, lid 3, Nbw 1998 de bedoelde elementen, aangezien het – als een soort van uittreksel van artikel 6, lid 3 en 4, Habitatrichtlijn – bepaalt dat een vergunning slechts wordt verleend indien met zekerheid vaststaat dat die handelingen de natuurlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument niet aantasten, tenzij dwingende redenen van groot openbaar belang tot het verlenen van een vergunning noodzaken. Hoewel de woorden passende beoordeling niet in artikel 16 (lid 3) Nbw 1998 voorkomen, worden deze door de Afdeling, met toepassing van richtlijnconforme interpretatie, hier ‘ingelezen’.
Aan de eis van een passende beoordeling wordt in het geval van de vergunningverlening krachtens artikel 16 Nbw 1998 niet voldaan, aangezien geen specifiek op de in het natuurgebied aanwezige hoogveenvegetatie toegesneden beoordeling van de gevolgen van de ontgrondingsactiviteiten heeft plaatsgevonden. Dientengevolge konden het college van GS volgens de Afdeling niet concluderen dat het uitgesloten was dat de activiteiten schadelijke gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van de Brunssummerheide zouden hebben en kon de gewraakte vergunning niet worden verleend.133
5.3.2. Mega Projecten – MER-richtlijnconforme interpretatie van artikel 10 Wro
In deze zaak heeft de Afdeling artikel 10 Wro geïnterpreteerd conform artikel 8 MER-richtlijn134 en geoordeeld dat onderzocht had moeten worden of de in het milieueffectrapport beschreven mitigerende en compenserende maatregelen een plek hadden moeten krijgen in het bestemmingsplan ‘Bedrijvenpark Linderveld’.135
Aan de orde is het door de gemeenteraad van Deventer vastgestelde bestemmingsplan, dat de aanleg van het industrieterrein Linderveld beoogt. Het plan heeft als bijlage een matrix. Deze omvat de in het milieueffectrapport beschreven mitigerende en compenserende maatregelen die voor de aanleg van het industrieterrein noodzakelijk worden geacht. Mega
132 ABRvS 26 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7632, AB 2008, 249, m. nt. A.A.J. de Gier, JM 2008/61, m. nt.
J.M.I.J. Zijlmans, r.o. 2.5.
133
Ibid., r.o. 2.6-2.7.
134 Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van de Europese gemeenschappen van 27 juni 1985 betreffende de milieu-
effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, PB L 156 van 25 juni 2003.
135 ABRvS 22 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV6291, M en R 2006, 58, m. nt. K.D. Jesse. In deze uitspraak is
voor het eerst expliciet en met zoveel woorden door de Afdeling aanvaard dat ‘voorwaardelijke verplichtingen’ in een bestemmingsplan kunnen worden opgenomen, hetgeen een nuancering betreft van het uitgangspunt dat in een bestemmingsplan geen geboden doch slecht verboden (toelatingsplanologie) kunnen worden opgenomen. Zie in dit verband Bodelier 2013, pp. 454-459.
Projecten e.a. stellen in beroep dat een deel van deze maatregelen ten onrechte niet dwingend in het bestemmingsplan worden voorgeschreven, hetgeen strijdig is met artikel 8 MER-richtlijn.
Uit artikel 8 MER-richtlijn vloeit volgens de Afdeling voort dat informatie uit het milieueffectrapport, waaronder de daarin op te nemen beschrijving van de beoogde maatregelen om aanzienlijke nadelige effecten te vermijden, te beperken en zo mogelijk te verhelpen, aldus in aanmerking moet kunnen worden genomen dat in het m.e.r.-plichtige besluit of in een daarmee samenhangend besluit dergelijke maatregelen, indien daartoe aanleiding bestaat, als verplicht te realiseren moeten kunnen worden voorgeschreven.136
De Afdeling stelt vast dat er voor bestemmingsplannen waarop de MER-richtlijn van toepassing is, ten tijde van de vaststelling geen wettelijke bepalingen bestonden, die uitdrukkelijk waren bedoeld ter omzetting van artikel 8 MER-richtlijn.137 De Afdeling overweegt vervolgens:
De bewoordingen van artikel 10 van de WRO staan echter niet in de weg aan een uitleg van dit artikel die recht doet aan de betekenis van artikel 8 van de richtlijn. Artikel 10 van de WRO biedt in een geval als het onderhavige de mogelijkheid ten minste een deel van de (…) maatregelen die niet dwingendrechtelijk in het plan zijn voorgeschreven, als voorwaardelijke verplichtingen in het plan op te nemen. Hierbij valt te denken aan een verplichting om, alvorens een in de voorschriften te noemen bestemming te realiseren, bepaalde aan het MER ontleende mitigerende en/of compenserende maatregelen te treffen, bijvoorbeeld door het opnemen van deze maatregelen in de bouwvoorschriften voor de desbetreffende bestemming, zodanig dat de maatregelen moeten zijn getroffen alvorens de bouwvergunning kan worden verleend.138
De Afdeling ziet derhalve ruimte voor een richtlijnconforme uitleg van artikel 10 Wro, die recht doet aan de ingevolge artikel 8 MER-richtlijn opgelegde verplichting.
In casu heeft de gemeenteraad gelet op artikel 8 MER-richtlijn ten onrechte nagelaten te onderzoeken of en in hoeverre, wat betreft de in de matrix genoemde maatregelen, van de mogelijkheden die artikel 10 Wro in dit verband biedt, gebruik diende te worden gemaakt.139 Voor zover de gemeenteraad na een dergelijke inventarisatie tot het oordeel zou zijn gekomen dat bepaalde in het MER genoemde maatregelen noodzakelijk zijn ter beperking, dan wel ter compensatie van de nadelige milieugevolgen van de voorgenomen activiteit, had hij – aldus de Afdeling – een verplichting tot het treffen van deze maatregelen in de planvoorschriften dienen op te nemen.
136 ABRvS 22 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV6291, M en R 2006, 58, m. nt. K.D. Jesse, r.o. 2.17.8.
137 Artikel 7.13, lid 3, Wm, het voor de omzetting van artikel 8 MER-richtlijn aangewezen wetsartikel, was op de
totstandkoming van het onderhavige bestemmingsplan niet van toepassing.
138 ABRvS 22 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV6291, M en R 2006, 58, m. nt. K.D. Jesse, r.o. 2.17.8. 139 Ibid., r.o. 2.17.9
5.3.3. Richtlijnconforme uitleg kan alleen als de nationale bepaling flexibel en interpretabel is Om een nationale bepaling richtlijnconform te kunnen interpreteren, moet deze bepaling voldoende flexibel en interpretabel zijn.140 De Afdeling moet in de bepaling voldoende aanknopingspunten vinden voor een richtlijnconforme beslissing. Als deze aanknopingspunten ontbreken, dan treedt de Afdeling buiten zijn bevoegdheid en gaat hij op de stoel van de wetgever zitten. Hoe groter de verschillen tussen de nationale regelgeving en de Unieregelgeving, des te problematischer dit is.
Voorbeelden van zaken waarin de betrokken nationaalrechtelijke bepalingen volgens de Afdeling de ruimte boden om richtlijnconform te worden geïnterpreteerd zijn onder meer:
• de IPPC-richtlijnconforme interpretatie van artikel 8.11, lid 3, Wet milieubeheer141,
• de IPPC-richtlijnconforme interpretatie van artikel 3, lid 3, Wet ammoniak en veehouderij142,
• de Habitatrichtlijnconforme interpretatie van artikel 16 Natuurbeschermingswet 1998143
, • de Habitatrichtlijnconforme interpretatie van artikel 19d Natuurbeschermingswet 1998144
, • de GGO-richtlijnconforme interpretatie van artikel 26 Wet milieugevaarlijke stoffen145
,
In al deze zaken was de betrokken bepaling uit de nationale wet open en/of in algemene termen geformuleerd en bevatte elementen die een richtlijnconforme interpretatie mogelijk maakte.
In bijvoorbeeld de hierboven genoemde uitspraak van 7 april 2004 overwoog de Afdeling dat artikel 8.11, lid 3, Wm, dat bepaalt dat aan de vergunning ‘de voorschriften worden verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu’, de ruimte liet om daar het kernbegrip uit de IPPC-richtlijn – het uitgangspunt van de ‘beste beschikbare technieken’ – in te lezen.146
Het verlenen van de vergunning, met inachtneming van de emissiegrenswaarden, parameters en gelijkwaardige technische maatregelen, die zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken, kon dus door het college GS worden gebaseerd op artikel 8.11, lid 1, Wm.
140 Jans e.a. 2011, p. 63.
141 ABRvS 7 april 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO7095, AB 2004, 460, m. nt. M.P. Jongema, r.o. 2.7.2. 142
ABRvS 10 november 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR5439, AB 2005, 40, m. nt. J.M. Verschuuren, r.o. 2.4.3 en ABRvS 18 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH6356, JM 2009/126, m. nt. P.B. Bokelaar, r.o. 2.7.6.
143 ABRvS 31 maart 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AB1152, AB 2000, 302 m. nt. Ch. Backes, r.o. 2.6.9.2 en ABRvS
28 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ9494, AB 2007, 183, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, M en R 2007, 45, m. nt. J.H. Jans & J.M. Verschuuren (Fortis), r.o. 2.11.
144
ABRvS 24 oktober 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB6344, M en R 2008, 57, m. nt. J.M. Verschuuren, r.o. 2.5.3.
145 ABRvS 28 juli 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ5732, M en R 2004, 104, m. nt. J.H. Jans, r.o. 2.3. 146 ABRvS 7 april 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO7095, AB 2004, 460, m. nt. M.P. Jongema, r.o. 2.7.2.
Voorts ging het in de bovenstaande zaken om nationale toetsingskaders die niet al te veel verschilden van het Unierechtelijke toetsingskader; van regelrechte strijd tussen de nationale norm en de Unierechtelijke norm was derhalve geen sprake.147