6.7. Tussenconclusie doorwerking richtlijnen via rechtstreekse werking
6.7.4. Rechtsverhoudingen
Uit de rechtspraak van het Hof en de Afdeling blijkt dat het instrument van rechtstreekse werking in verschillende rechtsverhoudingen een rol speelt.
6.7.4.1. Rechtstreekse werking in een verticale rechtsverhouding
In een verticale rechtsverhouding wordt een richtlijn(bepaling) ingeroepen door een particulier tegenover een (decentraal) bestuursorgaan.463 Een voorbeeld van deze bipolaire rechtsverhouding is te vinden in de uitspraak over de betekenis van een formeel beperkt verblijfsrecht voor de ‘vijfjaarstermijn’.464 De Afdeling oordeelde dat de vreemdeling zich op het rechtstreeks werkende artikel 4, lid 2, Richtlijn 2003/109/EG kon beroepen. De nationale wettelijke bepaling diende daarom buiten toepassing te worden gelaten, aldus de Afdeling.
6.7.4.2. Rechtstreekse werking in een omgekeerd verticale rechtsverhouding
De Afdeling acht het niet mogelijk dat de overheid ten laste van een particulier een niet (correct) omgezette richtlijn toepast en hem dus alsnog verplicht te handelen conform de richtlijn.465 Dit blijkt onder meer uit de uitspraak van 29 mei 2001 inzake homeopathische farmaceutische producten, de zaak Moerdijk, de uitspraak van 8 november 2011 over een mededeling in de
461 ABRvS 17 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7904, AA AA20130477, m. nt. A.G.A. Nijmeijer, AB 2014/75, m.
nt. R. Ortlep en M.J.M. Verhoeven, JB 2013/114, m. nt. J.M.H.F. Teunissen (Prorail), r.o. 3.11-3.12.
462 ABRvS 21 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1933, BR 2010, 153, m. nt. H.E. Woldendorp, r.o. 2.4.2, ABRvS
31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9657, BR 2010, 97, m. nt. H.E. Woldendorp, r.o. 2.6.2 en ABRvS 4 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ3436, AB 2011, 318, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, r.o. 2.1.3.
463 Zie bijvoorbeeld HvJ EG 24 juli 1982, nr. 8/81, ECLI:EU:C:1982:7 (Becker) en HvJ EG 24 oktober 1996, C-
72/95, ECLI:EU:C:1996:404 (Kraaijeveld).
464 ABRvS 3 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1435, AA RV20120042, m. nt. C.A. Groenendijk. 465 Jans e.a. 2011, p. 84-86.
Staatscourant, de zaak Prorail en de zaak Mandemakers.466 Deze lijn van de Afdeling strookt met de jurisprudentie van het Hof, die consequent is in het niet aanvaarden van omgekeerde verticale werking van rechtstreeks werkende richtlijnbepalingen.467
6.7.4.4. Rechtstreekse werking in een driehoeksverhouding
Dat particulieren wel een beroep kunnen doen op een richtlijn ten overstaan van een bestuursorgaan, maar een bestuursorgaan niet tegenover hen geeft een probleem in driehoeksverhoudingen.468 Deze situatie komt bij de Afdeling vooral in het omgevingsrecht veel voor. Vaak komt namelijk een derde-belanghebbende in beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan, dat rechten geeft aan een direct-belanghebbende (zoals in de zaak Noest). Indien de derde-belanghebbende een succesvol beroep doet op strijd van het bestreden besluit met een richtlijnbepaling, dan werkt dit via de band van het bestuursorgaan ten nadele van de direct- belanghebbende.469 Is dat strijdig met het verbod van omgekeerde verticale werking van rechtstreeks werkende richtlijnbepaling? Niet per se, aangezien het Hof dit verbod in zaak C- 201/02 (Wells) heeft gerelativeerd in driehoeksverhoudingen.470
De relativering houdt in dat het verbod van omgekeerde verticale werking niet geldt als de negatieve effecten van de richtlijn voor een particulier (direct-belanghebbende) niet meer zijn dan het feitelijke gevolg van het succesvolle beroep dat een andere particulier (derde- belanghebbende) ten opzichte van de overheid op een niet-correct omgezette bepaling van een richtlijn heeft gedaan.471 Volgens het Hof kunnen deze ‘loutere negatieve gevolgen voor de rechten van derden geen rechtvaardiging zijn om een particulier het recht te ontzeggen zich ten aanzien van de betrokken lidstaat te beroepen op de bepalingen van een richtlijn.’472 De
466 Respectievelijk ABRvS 29 mei 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AN6786, AB 2001, 349, m. nt. I.C. van der Vlies,
ABRvS 23 oktober 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE9208, AB 2002, 417, m. nt. Ch. Backes, M en R 2003, 5, m. nt. H.F.M.W. van Rijswick & R.J.G.M. van Widdershoven (Moerdijk), ABRvS 8 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU4106, ABRvS 17 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7904, AA AA20130477, m. nt. A.G.A. Nijmeijer, AB 2014/75, m. nt. R. Ortlep en M.J.M. Verhoeven, JB 2013/114, m. nt. J.M.H.F. Teunissen (Prorail) en ABRvS 4 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4621, AB 2009, 156, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, JB 2009/99, m. nt. N. Verheij (Mandemakers). Zie in dit verband ook Jans e.a. 2011, p. 84-86.
467 Zie bijvoorbeeld HvJ EG 8 oktober 1987, nr. 80/68, ECLI:EU:C:1987:431, NJ 1988, 1029 (Kolpinghuis), r.o. 9-
10 en HvJ EU 21 oktober 2010, nr. C-227/09, ECLI:EU:C:2010:624 (Accardo), r.o. 45-47.
468 Van Heijningen & Sevenster 2013, p. 55. 469 Ibid.
470 HvJ EG 7 januari 2004, nr. C-201/02, ECLI:EU:C:2004:12, AB 2004, 150 m. nt. A.J.C. de Moor-van Vugt, JB
2004/115, m. nt. M.G.W.M. Peeters (Wells), r.o. 56-57.
471
Widdershoven 2012b, pp. 219-220.
472 HvJ EG 7 januari 2004, nr. C-201/02, ECLI:EU:C:2004:12, AB 2004, 150 m. nt. A.J.C. de Moor-van Vugt, JB
2004/115, m. nt. M.G.W.M. Peeters (Wells), r.o. 57-58.
negatieve effecten vloeien in dat geval namelijk niet voort uit de richtlijn zelf, maar uit het geslaagde beroep van die andere particulier (derde-belanghebbende).473
De reikwijdte van de relativering van Wells wordt in Nederland tot nu toe beperkt door de ‘Boxtel-lijn’474 Het verbod van omgekeerde verticale rechtstreekse werking in een driehoekssituatie wordt volgens de Afdeling alleen ‘doorbroken’ als een derde-belanghebbende daadwerkelijk beroep heeft gedaan op de rechtstreeks werkende bepaling van een richtlijn.475 Zolang dat (nog) niet het geval is, kan men – in de opvatting van de Afdeling – niet stellen dat de negatieve gevolgen van de richtlijn voortvloeien uit het beroep dat die derde-belanghebbende heeft gedaan op de richtlijn en geldt het verbod nog onverkort.476 Deze ‘Boxtel-lijn’ heeft tot gevolg dat een bestuursorgaan in potentiële driehoeksverhoudingen niet ambtshalve – zonder dat een particulier beroep heeft kunnen doen op de richtlijn – een rechtstreeks werkende bepaling van een richtlijn mag toepassen, wanneer die toepassing negatieve gevolgen heeft voor een andere particulier.477 Doet het bestuursorgaan dit wel en gaat de laatstgenoemde particulier in beroep, dan zal het besluit worden vernietigd door de bestuursrechter. Dientengevolge is het bestuursorgaan op grond van de ‘Boxtel-lijn’ gedwongen om een besluit te nemen dat in strijd is met de richtlijn, waarvan vaststaat dat dit onderuit zal gaan als een derde in het vervolg van de procedure een beroep doet op de richtlijn.478
De ‘Boxtel-lijn’ vormt een belemmering voor een proactieve Europese opstelling van bestuursorganen, zorgt voor nodeloze en kostbare procedures en lijkt op gespannen voet te staan met de Costanzo- en Wells-jurisprudentie.479 Daarentegen kan niet zonder meer gezegd worden dat de lijn in strijd is met de jurisprudentie van het Hof, aangezien het Hof nog geen arrest heeft gewezen over deze kwestie.480 De zaak Salzburger Flughafen verandert – in de kern – niets aan deze vaststelling. De Afdeling zou daarom bij een eerstvolgende geschikte gelegenheid prejudiciële vragen moeten stellen over deze kwestie. Totdat de Afdeling terugkomt op de
473 Widdershoven 2012b, p. 220. 474
Ibid. en ABRvS 7 december 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU7583, AB 2006, 67, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, M en R 2006, 19, m. nt. J.H. Jans (Boxtel). Zie ook enige eerdere en latere gelijksoortige uitspraken van de Afdeling. 475 Ibid.
476 HvJ EU 21 maart 2013, nr. C-244/12, ECLI:EU:C:2013:203, AB 2014, 45, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, M en R 2013/123, m. nt. K.D. Jesse & J.H. Jans (Salzburger Flughafen), punt 3.
477 Ibid.
478 Widdershoven 2012b, p. 220.
479 Ibid., HvJ EG 22 juni 1989, nr. C-103/88, ECLI:EU:C:1989:256 (Costanzo), r.o. 31-33 en HvJ EG 7 januari
2004, nr. C-201/02, ECLI:EU:C:2004:12, AB 2004, 150 m. nt. A.J.C. de Moor-van Vugt, JB 2004/115, m. nt. M.G.W.M. Peeters (Wells), r.o. 56-57.
480 HvJ EU 21 maart 2013, nr. C-244/12, ECLI:EU:C:2013:203, AB 2014, 45, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, M en R 2013/123, m. nt. K.D. Jesse & J.H. Jans (Salzburger Flughafen), punt 4.
‘Boxtel-lijn’ is zij echter geldend recht in Nederland en kan een bestuursorgaan in een potentiele driehoekssituatie een rechtstreeks werkende richtlijnbepaling niet – ambtshalve – toepassen.481