Rechtstreekse werking in een verticale rechtsverhouding

De eerste rechtsverhouding waar rechtstreekse werking een rol speelt is die waar een richtlijn(bepaling) wordt ingeroepen door een particulier tegenover een (decentraal) bestuursorgaan.350 Het gaat hier enerzijds om alle organen die als een ‘a-bestuursorgaan’ als bedoeld in artikel 1:1, lid 1, aanhef en onder a, Awb dienen te worden beschouwd.351 Anderzijds gaat het om ‘b-bestuursorganen’ als bedoeld artikel 1:1, lid 1, aanhef en onder b, Awb.352 Dit zijn organen behorende tot andere – dan die krachtens publiekrecht zijn ingesteld – personen of colleges, met enig openbaar gezag bekleed. Een voorbeeld van deze bipolaire rechtsverhouding biedt de – in paragraaf 5.4.4 besproken – uitspraak van 3 april 2012.353

6.5.1.1. De uitspraak inzake een formeel beperkt verblijfsrecht en de vijfjaarstermijn

In de uitspraak van 3 april 2012 verbleef de vreemdeling sinds maart 2004 in Nederland op grond van verblijfsvergunningen voor arbeid in loondienst.354 In september 2006 werd aan hem een verblijfsvergunning voor verblijf bij zijn partner verleend. Op 23 november 2009 heeft de vreemdeling een aanvraag ingediend om verlening van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd met de aantekening ‘EG-langdurig ingezetene’.

Deze aanvraag werd echter geweigerd, aangezien hij in de periode van 31 augustus 2006 tot 28 september 2006 in afwachting van de beslissing op aanvraag om verlening van zijn nieuwe vergunning, weliswaar rechtmatig in Nederland was op basis van artikel 8, aanhef en onder g, Vw 2000 maar zonder verblijfsvergunning.355 De minister voor I&A en de rechtbank betoogden met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2010356, waarin werd geoordeeld dat artikel 21, lid 1, onder b, Vw 2000 een juist omzetting van artikel 3, lid 2, aanhef en onder b, Richtlijn 2003/109/EG omvatte, dat er tijdens deze vier weken sprake was van een formeel beperkt verblijfsrecht zoals omschreven in artikel 3, lid 2, aanhef en onder b, Richtlijn 2003/109/EG.357 De vreemdeling zou derhalve geen vijf jaar onafgebroken verblijfsrecht hebben en voorts zou de verblijfsperiode van vijf jaar in 2006 opnieuw zijn aangevangen.

350

Jans e.a. 2011, p. 83, HvJ EG 24 juli 1982, nr. 8/81, ECLI:EU:C:1982:7 (Becker), HvJ EG 24 oktober 1996, C- 72/95, ECLI:EU:C:1996:404 (Kraaijeveld) en HvJ EG 22 juni 1989, C-103/88, ECLI:EU:C:1989:256 (Costanzo).

351 _{Schlössels & Zijlstra 2010, pp. 121-122.} 352

De inroepbaarheid van richtlijnbepalingen door particulieren ten opzichte van ‘b-bestuursorganen’ strookt met de benadering van het Hof. Zie HvJ EG 12 juli 1990, nr. C-188/89, ECLI:EU:C:1990:313 (Foster), r.o. 18 en 20.

353 _{ABRvS 3 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1435, AA RV20120042, m. nt. C.A. Groenendijk.} 354 _{Ibid., r.o. 2.2.1.}

355 _{Ibid., punt 1.} 356

ABRvS 22 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL1445.

357 _{Richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten}

onderdanen van derde landen, PB L 16 van 23 januari 2004 en – rectificatie – PB L 169 van 22 juni 2006.

De Afdeling overweegt dat in het onderhavige geval sprake is van ‘verblijfsgat’ dat niet meetelt voor de opbouw van verblijfsrecht. Met betrekking tot de eis van vijf jaar onafgebroken en legaal verblijf als bedoeld in artikel 4, lid 1, Richtlijn 2003/109/EG redeneert de Afdeling op grond van de memorie van toelichting van de omzetting van die bepaling in de Vw 2000, dat verblijf in afwachting van de beslissing op de verlenging van een verblijfsvergunning weliswaar formeel beperkt is, maar dat het wel rechtmatig verblijf is zoals omschreven in artikel 8 Vw 2000 en derhalve ook ‘legaal verblijf’ in de zin van artikel 4, lid 1, van de richtlijn.358 De vier weken verblijf op basis van artikel 8, aanhef en onder g, Vw 2000 tellen volgens de Afdeling niet mee voor de vijf jaar, maar ze vormen geen onderbreking van de vijf jaar legaal verblijf van de vreemdeling. Volgens de Afdeling volgt dit uit artikel 4, lid 2, Richtlijn 2003/109/EG.

Op basis van artikel 21, lid 1, aanhef en onder b, Vw 2000 kan de aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als EU-langdurig ingezetene echter reeds worden afgewezen, indien de vreemdeling in de vijf jaar direct voorafgaand aan zijn aanvraag een formeel beperkt verblijfsrecht heeft gehad. Uit de bewoordingen van artikel 21, lid, aanhef en onder b, Vw 2000 vloeit voort dat een tussentijdse periode van formeel beperkt verblijfsrecht niet alleen niet wordt meegeteld bij de berekening van de onder a bedoelde periode (vijf jaar), maar er bovendien toe leidt dat, na de beëindiging ervan, een nieuwe termijn van vijf jaar begint te lopen. De regeling in dit artikel is volgens de Afdeling derhalve ongunstiger voor onderdanen van derde landen dan die in artikel 4, lid 2, Richtlijn 2003/109/EG. Artikel 4, lid 2, van de richtlijn is in zoverre onjuist dan wel onvolledig omgezet in artikel 21, lid 1, aanhef en onder b, Vw 2000. Na te hebben vastgesteld dat een richtlijnconforme interpretatie van dit artikel niet mogelijk is vanwege het ‘contra-legem verbod’ (zie par. 5.4.4), overweegt de Afdeling:

Uit de punten 32 en 33 van het arrest Dominguez [ECLI:EU:C:2012:33] volgt dat de nationale rechter, indien een richtlijnconforme uitleg van het nationale recht niet mogelijk is, dient te onderzoeken of de betrokken bepalingen van de richtlijn rechtstreekse werking hebben. In alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, kunnen particulieren zich voor de nationale rechter op die bepalingen beroepen tegenover de Staat, wanneer deze heeft nagelaten de richtlijn tijdig in nationaal recht uit te voeren dan wel deze onjuist heeft uitgevoerd, aldus het Hof.359

Artikel 4, lid 2, Richtlijn 2003/109/EG is volgens de Afdeling onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig geformuleerd, zodat de vreemdeling zich rechtstreeks op deze bepaling kan

358 _{ABRvS 3 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1435, AA RV20120042, m. nt. C.A. Groenendijk, r.o. 2.2.4.} 359 _{Ibid., r.o. 2.2.6.}

beroepen. Artikel 21, lid 1, aanhef en onder b, Vw 2000 dient daarom buiten toepassing te worden gelaten, aldus de Afdeling.

Met dit oordeel is deze zaak een mooi voorbeeld van het aannemen van rechtstreekse werking in een verticale rechtsverhouding (particulier vis-à-vis bestuursorgaan). De vreemdeling oefent hier het recht uit om van de overheid te verlangen dat zij zich houdt aan haar verplichtingen die voortvloeien uit Richtlijn 2003/109/EG.