Volgens de Afdeling kan de vraag naar rechtstreekse werking van bepalingen van een richtlijn alleen rijzen in gevallen van incorrecte omzetting of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd (par. 6.2).292 Het meest voorkomend is het eerste geval, waar rechtstreekse werking wordt gebruikt in een situatie waarbij er sprake is van conflict tussen het nationale recht en de richtlijn. In het geval de Afdeling vaststelt dat er sprake is van een conflict tussen de richtlijn(bepaling) en de betrokken artikelen uit de nationale wet en oordeelt dat richtlijnconforme interpretatie van het nationale recht niet mogelijk is, dan onderzoekt zij:
(…) of de betrokken bepaling van de richtlijn rechtstreekse werking heeft en op deze bepaling aldus voor de nationale rechter een beroep kan worden gedaan. Dit is het geval wanneer de bepaling inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is (punten 32 en 33 van [zaak C-282/10,] Dominguez).293
In paragraaf 6.3.1 zal een recent voorbeeld van deze klassieke variant van rechtstreekse werking worden behandeld.294 Een richtlijnbepaling kan voorts rechtstreekse werking hebben indien er sprake is van beleids- of beoordelingsvrijheid, maar de (voldoende nauwkeurige en
287 ABRvS 2 april 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC8487, r.o. 2.10.1. 288
ABRvS 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1137, r.o. 2.5.
289 ABRvS 14 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1123, JM 2010/93, m. nt. Y. Flietstra, r.o. 2.7.2. 290 ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9099, StAB 2013, 3, m. nt. M. Kaajan, r.o. 3.3. 291 ABRvS 16 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:944, JB 2014/89, m. nt. G. Overkleeft-Verburg, r.o. 3.1.
292 ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1423 (Orka Morgan), r.o. 8.2. Zie reeds ABRvS 5 september 2007,
ECLI:NL:RVS:2007:BB2931, AB 2007, 319, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven, r.o. 2.7.1.
293 ABRvS 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2120, AB 2014/320, m. nt. S. Handgraaf (Noest), r.o. 2.8. 294 In paragraaf 6.3.2 komt een voorbeeld aan de orde waarin de Afdeling geen rechtstreekse werking aanneemt.
onvoorwaardelijke) grenzen ervan zijn overschreden.295 Een voorbeeld van de ‘Kraaijeveld- variant’ van rechtstreekse werking wordt behandeld in paragraaf 6.3.3.
6.3.1. Uitspraak van de Afdeling inzake de klassieke variant van rechtstreekse werking (Noest) De in paragraaf 5.4.3 besproken zaak Noest biedt een goed voorbeeld waar de klassieke variant van rechtstreekse werking aan de orde komt. In deze zaak werd strijdigheid van de Waterwet met artikel 7 IPPC-richtlijn aangevoerd door appellant. De Afdeling oordeelde dat er sprake was van incorrecte omzetting, aangezien de werkingssfeer van de verplichting uit de IPPC-richtlijn in de nationale wetgeving te beperkt was omgezet (de coördinatieverplichting bij Waterwet- en Wabovergunningen gold slechts bij lozen).296
Aangezien IPPC-richtlijnconforme interpretatie van de Waterwet niet voor mogelijk werd gehouden vanwege het ‘contra legem-verbod’, onderzoekt de Afdeling of artikel 7 IPPC-richtlijn onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is en derhalve rechtstreekse werking heeft. Artikel 7 IPPC-richtlijn luidt als volgt:
De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat de vergunningsprocedure en -voorwaarden ten volle worden gecoördineerd, wanneer verschillende bevoegde autoriteiten bij die procedure betrokken zijn, dit met het oog op een doeltreffende geïntegreerde aanpak door alle autoriteiten die voor de procedure bevoegd zijn.
Volgens de Afdeling voldoet deze bepaling aan de criteria van de klassieke variant van rechtstreekse werking, aangezien het aan de lidstaten – en daarmee aan bestuursorganen – in ondubbelzinnige bewoordingen een verplichting oplegt die geen afwijkingsmogelijkheden bevat.297 Artikel 7 IPPC-richtlijn legt volgens de Afdeling een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting op om in gevallen waarin voor de exploitatie van een IPPC-installatie of voor een gedeelte daarvan meer dan één vergunning is vereist, de vergunningsprocedures en - voorwaarden te coördineren. Artikel 7 IPPC-richtlijn legt de lidstaten weliswaar geen welbepaalde coördinatiemethode op, maar dit neemt niet weg dat de in dat artikel vastgelegde verplichting nauwkeurig en onvoorwaardelijk is.
Deze lijn strookt met de benadering van het Hof in zaak C-97/11, Amia (zie par. 6.1.1), aangezien artikel 7 IPPC-richtlijn een duidelijke verplichting tot coördinatie voorschrijft, geen voorwaardelijk aspect bevat, niet afhankelijk is van uitvoeringmaatregelen en het niet
295 ABRvS 13 november 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AF0314, M en R 2003, 39, m. nt. Jans. Voor een voorbeeld
waarin de ‘Kraaijeveld-toets’ een rol speelt inzake een beroep op artikel 24 EU-Handvest, zie ABRvS 7 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3716, AA RV20120099, m. nt. M. Reneman, r.o. 2.3.8.
296 ABRvS 11 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2120, AB 2014/320, m. nt. S. Handgraaf (Noest), r.o. 2.5. 297 Ibid., r.o. 2.8.
problematisch is dat de coördinatiemethode niet wordt omschreven in de richtlijn (wellicht vond de Uniewetgever het niet van belang hoe lidstaten aan de verplichting tot coördinatie voldoen).298 De Afdeling concludeert dat Noest zich in de procedure rechtstreeks op artikel 7 IPPC-richtlijn kan beroepen.
6.3.2. Stichting Natuur en Milieu – richtlijnbepaling met een zuiver programmatisch karakter In de einduitspraak in navolging van het arrest van het Hof in gevoegde zaken C-165/09-167/09 (Stichting Natuur en milieu e.a.) overweegt de Afdeling dat artikel 4 NEC-richtlijn zich niet leent voor rechtstreekse werking.299 In deze bepaling was de verplichting opgenomen dat de lidstaten in 2010 bepaalde nationale plafonds voor de emissies van verontreinigende stoffen in acht moesten nemen. Artikel 4 NEC-richtlijn heeft een ‘zuiver programmatisch karakter’, aangezien het enkel een doelstelling formuleert die moet worden bereikt, waarbij de lidstaten een grote speelruimte wordt gelaten om de middelen te kiezen om deze doelstelling te verwezenlijken.300 Het Hof overweegt in dit verband:
Hieruit volgt dat, aangezien artikel 4 van de NEC-richtlijn niet in een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting voorziet om beleidsopties of specifieke en concrete maatregelen vast te stellen waarmee het vastgestelde resultaat moet kunnen worden verwezenlijkt, particulieren zich niet voor een nationale rechterlijke instantie rechtstreeks op dit artikel kunnen beroepen om vóór 31 december 2010 te vorderen dat de bevoegde autoriteiten de vaststelling van een besluit houdende verlening van een milieuvergunning als die waarom het gaat in de hoofdgedingen weigeren of beperken, dan wel na de afgifte van een dergelijke vergunning specifieke compenserende maatregelen treffen.301
Aangezien de Afdeling derhalve wordt geconfronteerd met een richtlijnbepaling die een doelstelling bevat en niet gaat over bepaalde beleidsopties en/of specifieke concrete maatregelen die dienen te worden vastgesteld, is er voor de hoogste algemene bestuursrechter niets te toetsen.
298
HvJ EU 24 mei 2012, nr. C-97/11, ECLI:EU:C:2012:306, M en R 2012/134, m. nt. J.H. Jans (Amia), r.o. 34-35.
299 ABRvS 30 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU6364, r.o. 2.4. Artikel 4, lid 1, NEC-richtlijn bepaalt: ‘De
lidstaten beperken uiterlijk in 2010 hun jaarlijkse nationale emissies van de verontreinigende stoffen zwaveldioxide (SO2), stikstofoxiden (NOx), vluchtige organische stoffen (VOS) en ammoniak (NH3) tot hoeveelheden die niet
groter zijn dan de emissieplafonds van bijlage I, rekening houdend met eventuele wijzigingen die worden voorgeschreven door communautaire maatregelen welke naar aanleiding van de in artikel 9 bedoelde verslagen worden genomen. Ingevolge lid 2 dragen de lidstaten er zorg voor dat de in bijlage I aangegeven emissieplafonds na het jaar 2010 niet worden overschreden.’
300
HvJ EU 26 mei 2011, nrs. C-165/09-C167/09, ECLI:EU:C:2011:348, Gst. 2011/68, m. nt. C.M. van der Sluis, JM 2011/77, m. nt. W.T. Douma (Stichting Natuur en Milieu e.a.), r.o. 97.
301 Ibid. r.o. 98.
6.3.3. Uitspraak van de Afdeling inzake de ‘Kraaijeveld-variant’ van rechtstreekse werking De in paragraaf 5.4.3.4 besproken uitspraak – die gaat over een revisievergunning voor een agrarische inrichting voor het houden van kuikens – biedt een voorbeeld waarin het gaat om een IPPC-richtlijnbepaling met rechtstreeks werkende grenzen van beoordelingsvrijheid.302
Appellant betoogt in casu dat de revisievergunning in strijd is met artikel 9, lid 4, IPPC- richtlijn. Hij voert hiertoe aan dat het onderdeel van de IPPC-richtlijn dat de lidstaten in hun milieuwetgeving ten aanzien van vergunningbesluiten de BBT moeten verlangen, niet in de Interimwet ammoniak en veehouderij (de Interimwet) is verwerkt, waardoor de IPPC-richtlijn in zoverre rechtstreekse werking kent. In dit verband wijst appellant er op dat ten tijde van het bestreden besluit er voor vleeskuikens emissiearme (Groen Label-)stalsystemen beschikbaar waren, waarmee een grotere reductie van de ammoniakemissie per kuiken kan worden bereikt.
Het college van B&W van Lochem menen daarentegen dat de vergunning is gebaseerd op de Interimwet. Deze wet was het enige toetsingskader voor de beoordeling van de ammoniakemissie en depositie die van de inrichting afkomstig is, aldus het college. De IPPC- richtlijn richt zich volgens het college tot de lidstaten en derhalve niet tot de gemeenten. Verder stelt het college dat er nog geen BREF-documenten voor veehouderijen beschikbaar zijn, zodat het niet mogelijk is de BBT vast te stellen.303
De Afdeling oordeelt dat de IPPC-richtlijn in casu in beginsel van toepassing is, aangezien meer dan 40.000 kuikens in de inrichting worden gehouden (dit is een overschrijding van de drempelwaarde).304 Als gevolg van de verandering van de inrichting nemen de ammoniakemissie en -depositie zodanig toe dat negatieve milieueffecten optreden die als significant kunnen worden beschouwd, zodat sprake is van een belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie als omschreven in de richtlijn. Een dergelijke wijziging mag op grond van de IPPC-richtlijn niet geschieden zonder een vergunning. Het voorgaande houdt in dat in casu het toetsingskader van artikel 9, lid 3 en 4, IPPC-richtlijn van toepassing is.
De Afdeling overweegt dat de Interimwet wetgeving omvat, waarin omzetting van de IPPC-richtlijn moet plaatsvinden dan wel geacht moet worden te hebben plaatsgevonden.305 Allereerst verwerpt de Afdeling de opvatting van het college van B&W dat richtlijnen in het algemeen en de IPPC-richtlijn in het bijzonder zich slechts tot de lidstaten richten en derhalve niet tot gemeenten. Hierbij verwijst de Afdeling terecht naar zaak 103/88 (Costanzo), waar het
302 ABRvS 13 november 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AF0314, M en R 2003, 39, m. nt. J.H. Jans.
303 In deze documenten is aangegeven welke technieken in die sector als de beste beschikbare technieken kunnen
worden beschouwd, nadat tussen de lidstaten ter zake informatie is uitgewisseld.
304 ABRvS 13 november 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AF0314, M en R 2003, 39, m. nt. J.H. Jans, r.o. 2.2.4. 305 Ibid., r.o. 2.2.5.
Hof heeft uitgemaakt dat de inroepbaarheid van richtlijnen ook ten opzichte van gedecentraliseerde overheidsinstanties kan plaatsvinden (zie par. 6.6.2).306
De Afdeling stelt vervolgens vast dat de Interimwet geen ruimte laat voor het voorschrijven van emissiegrenswaarden die zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken. Aangezien de Interimwet geen garantie biedt voor een geïntegreerde aanpak en een even hoog beschermingsniveau van het milieu in zijn geheel, moet niet uitgesloten worden geacht dat het resultaat van vergunningverlening dat artikel 9 IPPC-richtlijn vereist door toepassing van de Interimwet niet kan worden bereikt.307 Om die reden onderzoekt de Afdeling of artikel 9, lid 4, IPPC-richtlijn rechtstreekse werking heeft. Voor de uitvoering van artikel 9, lid 4, IPPC-richtlijn is volgens de Afdeling niet vereist dat er BREF-documenten beschikbaar zijn. Deze documenten zijn weliswaar van belang ter uitwisseling van informatie op communautair niveau, maar kunnen geen afbreuk doen aan de werking van de bepalingen van de IPPC-richtlijn. De Afdeling overweegt vervolgens:
Gelet hierop is de in artikel 9, vierde lid, van de IPPC-richtlijn opgenomen norm in ieder geval wat betreft de grenzen van de aan de Staat gelaten beoordelingsvrijheid onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig, zodat voor de nationale rechter in zoverre een rechtstreeks beroep kan worden gedaan op dit artikellid (vergelijk arrest van het Hof inzake C-72/95, Kraaijeveld, 24 oktober 1996, [ECLI:EU:C:1996:404] en arrest van het Hof inzake C-435/97, Bozen, 16 september 1999, [ECLI:EU:C:1999:418].
De Afdeling komt derhalve tot de conclusie dat artikel 9, lid 4, IPPC-richtlijn de beoordelingsvrijheid van het bestuursorgaan begrensd. Aangezien de grenzen van dit artikel ‘onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig’ zijn, kan appellant daar voor de Afdeling een beroep op doen. Het gevolg hiervan is dat het college had moeten onderzoeken of andere (dan traditionele), emissiearmere stalsystemen mogelijk waren waarmee een grotere emissiereductie zou kunnen worden bewerkstelligd. Nu daar in het bestreden besluit geen blijk van is gegeven, wordt het besluit door de Afdeling vernietigd op basis van het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel (artikelen 3:2 en 3:46 Awb).