De plicht tot richtlijnconforme interpretatie geldt ook bij correcte omzetting, zoals de uitleg van het begrip ‘afvalstoffen’ dat ontleend is aan de Kaderrichtlijn afvalstoffen.116 Als omzettingswetgeving termen of begrippen bevat die – blijkens de wet zelf of de toelichting hierop – ontleend zijn aan een richtlijn, dan moeten deze conform het doel en opzet van de richtlijn worden uitgelegd.117 De Afdeling moet zich bij de uitleg van deze termen en begrippen conformeren aan de uitleg die hieraan in de richtlijn en de (latere) jurisprudentie van het Hof over de desbetreffende richtlijn wordt gegeven.
Mede onder invloed van de jurisprudentie van het Hof kan de betekenis van begrippen uit richtlijnen en daarmee via de plicht tot richtlijnconforme interpretatie het nationale recht, vergaand en soms onverwachts veranderen.118 Een goed voorbeeld biedt de interpretatie van het Hof omtrent het begrip ‘lozing’ uit Richtlijn 76/464/EEG119 en de gevolgen die dit heeft gehad
113 Zie respectievelijk HvJ EG 5 oktober 2004, nr. C-397/01, ECLI:EU:C:2004:584, NJ 2005, 333, m. nt. M.R. Mok, AB 2005, 16, m. nt. R.J.G.M. Widdershoven (Pfeiffer), r.o. 119 en HvJ EU 15 september 2011, nr. C-53/10, ECLI:EU:C:2011:585, AB 2011/322 , m. nt. R. Ortlep en M.J.M. Verhoeven (Franz Mücksch), r.o. 34.
114
Widdershoven 2012b, p. 218.
115 HvJ EU 15 september 2011, nr. C-53/10, ECLI:EU:C:2011:585, AB 2011/322 , m. nt. R. Ortlep en M.J.M.
Verhoeven (Franz Mücksch), r.o. 35. De Afdeling heeft deze plicht reeds vroeg aanvaard, hetgeen bijvoorbeeld blijkt uit ABRvS 15 december 1995, ECLI:NL:RVS:1994:AN4903, AB 1996, 29, m. nt. Ch. Backes.
116 HvJ EG 15 juni 2000, nrs. C-418/97 en C-419/97, ECLI:EU:C:2000:318, AB 2000, 311, m. nt. Ch. Backes
(ARCO Chemie) en ABRvS 20 juni 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AB2437, AB 2001, 260 m. nt. M.P. Jongma & J.R.C. Tieman. Zie Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, PB L 194, 25 juni 1975.
117 ABRvS 20 februari 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AD9657, AB 2002, 244. F.C.M.A. Michiels. 118
Jans e.a. 2011, p. 61.
119 Richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde
gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, PB L 129 van 18 mei 1976.
voor de inhoud van de Nederlandse regelgeving en daaropvolgend voor de nationale uitvoeringspraktijk.120
Zo oordeelde het Hof inzake het begrip ‘lozing’, dat het in het oppervlaktewater brengen van creosootolie behandelde palen als een ‘lozing’ als bedoeld in Richtlijn 76/464, moet worden beschouwd. Op grond van de nationale regelgeving bestond sinds de jaren 80 – conform Richtlijn 76/464 – een vergunningsplicht voor lozingen in de zin van Richtlijn 76/464. Met richtlijnconforme toepassing van de nationale regelgeving bepaalde de Afdeling, dat dit vergunningstelsel eveneens van toepassing was op het plaatsen van gecreosoteerde houten palen als oeverbeschoeiing in een sloot. Uit deze casus blijkt dat het Hof pas ruim twee decennia na de inwerkingtreding van Richtlijn 76/464 oordeelde dat het plaatsen van gecreosoteerde palen een ‘lozing’ als bedoeld in richtlijn is. De (richtlijnconforme) toepassing van deze uitspraak door de Afdeling heeft tot gevolg dat voor het plaatsen van deze palen al ruim dan twintig jaar een vergunningsplicht gold. Indien deze vergunning niet is aangevraagd, blijkt de plaatsing van de gecreosoteerde palen al tijden onrechtmatig te zijn. Dientengevolge kan het bestuur daartegen handhavend optreden.121
Een recent voorbeeld van richtlijnconforme interpretatie bij correcte omzetting biedt de uitspraak van 1 mei 2013 (par. 5.2.1).122
5.2.1. Vogelrichtlijnconforme interpretatie van artikel 68 Ffw – ontheffing op voorhand? In casu heeft het college van GS Fryslân op basis van artikel 68 Ffw een ontheffing verleend van het verbod op het verontrusten en doden van holenduiven ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen. Het betreft een ontheffing ‘op voorhand’, een ontheffing die wordt verleend op het moment dat het college van mening is dat schade reëel dreigt, maar zich nog niet concreet voordoet. Ook zou de ontheffing gelden voor het gehele grondgebied van de provincie.
De Afdeling oordeelt dat deze wijze van ontheffingverlening in strijd is met artikel 68, lid 1, aanhef en onder c, Ffw. De ontheffing mag volgens de Afdeling alleen verleend worden indien per specifieke situatie is beoordeeld of een ontheffing strikt noodzakelijk is, waarbij het besluit tot ontheffingsverlening dient te berusten op een nauwkeurige en treffende motivering, zo volgt eveneens uit de Vogelrichtlijn.123 De Afdeling overweegt in rechtsoverweging 4.1:
(…) artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw [is] de implementatie van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, derde gedachtestreepje, van de Vogelrichtlijn. Deze bepaling moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, derde gedachtestreepje, van de Vogelrichtlijn.
120 HvJ EG 29 september 1999, nr. C-231/97, ECLI:EU:C:1999:458, AB 2000, 22, m. nt. Ch. Backes, JM 2000/31,
m. nt. W.T. Douma (Van Rooij) en ABRvS 2 november 2000, M en R 2001/35, m. nt. J.M. Verschuuren.
121 Jans e.a. 2011, p. 63. 122
ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9067, JM 2013/102, m. nt. L. Boerema.
123 Ibid., r.o. 3.3. Het gaat hier om Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november
2009 inzake het behoud van de vogelstand, PB L 20 van 26 januari 2010.
Indien een lidstaat door middel van het verlenen van een ontheffing besluit tot afwijking van het beschermingsregime van de Vogelrichtlijn, dan dient het aan te geven ten aanzien van welke vogelsoorten de afwijking geldt, welke middelen, installaties, of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan en onder welke omstandigheden en op welke plaats gedurende welke termijn afwijkingen zijn toegestaan (artikel 9, lid 2, Vogelrichtlijn).124 Het Hof heeft geoordeeld dat afwijkingen van de algemene bescherming van de richtlijn voldoende gedetailleerd moeten verwijzen naar de factoren als omschreven in artikel 9, lid 1 en 2, Vogelrichtlijn.125
De motivering van de ontheffing ‘op voorhand’ ten behoeve van de bestrijding van de holenduiven is in casu ontoereikend, aangezien er geen sprake is van een concrete dreiging van belangrijke schade en de ontheffing is verleend voor het gehele grondgebied van de provincie. Dientengevolge wordt niet voldaan aan het strikte kader voor toestemmingverlening dat voortvloeit uit (artikel 9, lid 1, aanhef en onder a, van) de Vogelrichtlijn.
5.2.2. Continue oriëntatie op het Unierecht in het geval van correcte omzetting van een richtlijn De bovenstaande uitspraken maken duidelijk dat in het geval begrippen uit de nationale wetgeving zijn ontleend aan richtlijnen (woordelijke omzetting), een continue oriëntatie op het Unierecht noodzakelijk is.126