Door de strengths, weaknesses, opportunities and threats van de CCCTB in kaart brengen, kan een analyse worden gemaakt van het potentieel van het voorstel. Onderstaande SWOT-analyse toont een schematisch overzicht.
Tabel 5: SWOT-analyse CCCTB
Wanneer we terugkijken naar de conclusie van hoofdstuk twee en drie, waarin een balans is opgemaakt van de economische en politieke dimensie rondom de belastingcompetitie, dan zien we
240 Tax information exchange agreement,
http://www.oecd.org/ctp/harmful/taxinformationexchangeagreementstieas.htm, geraadpleegd op 14 oktober 2013.
86
dat de CCCTB enkele problemen tackelt, maar dat het niet op alle problemen een antwoord heeft. Daarnaast bestaat er ook de kans dat de CCCTB nieuwe verstoringen veroorzaakt.
Het voorstel beoogt de vervolmaking van de interne markt en tracht de economische en sociale samenhang te bevorderen. Daarin lijkt het deels te slagen, omdat barrières voor grensoverschrijdende economische activiteiten deels worden weggenomen. Verder dragen deelnemende bedrijven eerlijker bij aan de belastingpot, doordat het profijtbeginsel wordt toegepast. De EC neemt duidelijk het initiatief om bestaande problemen het hoofd te bieden. Het model van Groenendijk toonde dat fiscale aangelegenheden het beste thuishoren op een zo hoog mogelijk niveau. Een voorwaarde is echter wel dat sprake is van homogene preferenties bij de lidstaten. De CCCTB probeert een bijdrage te leveren aan één grote economische markt binnen de EU, waardoor lidstaten meer en meer dezelfde belangen nastreven. Een belangrijke vraag die in deze context echter wordt gesteld door Vrijburg is: wie garandeert dat een autoriteit goed toeziet op in te voeren regelgeving?242
Hoewel er dus nog onduidelijkheden zijn rondom het voorstel, lijkt het CCCTB een stap in de goede richting om de problemen rondom de interne markt te verhelpen. Uitgesproken ambities rondom de interne markt en voorgenomen beleid lijken dichter bij elkaar komen te liggen met de CCCTB. Daarnaast komt het tot zekere hoogte tegemoet aan de beloftes die zijn gedaan tijdens het opstellen van de MDG, vooral omdat het probleem rondom winstverschuiving door verrekenprijzen toe te passen wordt aangepakt. Het is geen mondiale oplossing, maar biedt wel de mogelijkheid, onder bepaalde voorwaarden, voor niet-Europese bedrijven om te participeren. De CCCTB zou een blauwdruk kunnen zijn voor een toekomstige mondiale oplossing rondom de verrekenprijzen. De reikwijdte van het systeem zal echter de positieve effecten van de CCCTB kunnen beperken, omdat bedrijven zelf – en waarschijnlijk ook de lidstaten – kunnen kiezen om al dan niet deel te nemen.
De economische problemen rondom belastingcompetitie, zoals uiteengezet in het tweede hoofdstuk, lijken op het eerste gezicht niet adequaat beantwoord door de CCCTB. De politieke ambities en de economische uitwerking daarvan zijn sterk met elkaar verweven. Zoals hierboven geschreven komt het CCCTB deels tegemoet aan de politieke ambities, vooral rondom de interne markt. De uitwerking daarvan hoeft daarmee niet direct succesvol te zijn. De voornaamste oorzaak hiervan is eveneens de reikwijdte van het systeem. Doordat het systeem optioneel is en de mogelijkheid bestaat dat alleen een kopgroep van start gaat, blijven elementen van (schadelijke) belastingcompetitie overeind. Hoewel belastingcompetitie ook positieve effecten met zich meebrengt, is duidelijk geworden dat er veel nadelige consequenties mee gepaard gaan. De race to the bottom, afwenteling van belastingen naar arbeid, competitieve vervalsing en inefficiënte allocatie blijven reële scenario’s
87
voor de toekomst. Het voorstel van Bettendorg, Devereux, De Mooij, Loretz en Van der Horst, om naast de CCCTB een gedeeltelijke harmonisatie door te voeren, is dan ook niet ongegrond.
4.4 Conclusie
In 1962 probeerde de EC voor het eerst de directe belastingen te harmoniseren. Na een aantal mislukte pogingen verschoof de focus van harmonisatie naar coördinatie. Nu lijkt de aanpak van de EC te zijn verschoven van coördinatie naar het waarborgen van vrijheden zoals vastgelegd in de Verdragen. De voorgestelde maatregelen lijken steeds minder verstrekkend te zijn, terwijl de problemen rondom belastingcompetitie lijken toe te nemen.
De oncoöperatieve houding van de lidstaten is de voornaamste reden voor de EC om haar koers te wijzigen. Eind 2013 is de CCCTB het enige officiële voorstel wat op tafel ligt om de problemen rond de belastingcompetitie aan te pakken. Is het genoeg? Ten eerste is het de vraag of het juridisch haalbaar is om alle landen deel te laten nemen. Omdat het onzeker is of alle landen direct zullen deelnemen bestaat de mogelijkheid dat een kopgroep van ten minste acht landen (eerst) van start gaat. Dit is echter ook niet zonder risico, zoals gebleken is in dit hoofdstuk. Daarnaast zijn de welvaartsconsequenties van het voorstel onduidelijk. Landen zullen huiverig zijn om deel te nemen aan de CCCTB wanneer zij als verliezer uit de bus zullen komen. Het voorstel lijkt wel een stap in de goede richting wat betreft de vervolmaking van de interne markt en de uitgesproken ambities in de MDG. Dat laatste doel lijkt voornamelijk een prettig bijeffect te zijn van voorgestelde maatregelen om tegemoet te komen aan de interne problemen binnen de EU. Veel bestaande problemen lijken echter niet verholpen te zijn met dit voorstel. De voornaamste oorzaak hiervan is de reikwijdte van het voorstel: het is optioneel en de kans bestaat dat maar een deel van de lidstaten zal deelnemen. De overige recente initiatieven, die in dit hoofdstuk besproken zijn, tonen dat de EU ook nog op andere manier probeert om tot oplossingen te komen. Hierin wordt vooral aangestuurd op samenwerking en good governance. Hoewel deze voorstellen de bestaande problemen juist definiëren en passende oplossingen lijken te bieden, is de vrijblijvendheid ervan een grote handicap.
Daarnaast is in deze scriptie duidelijk geworden dat belastingcompetitie een mondiaal probleem is. Dit is geen reden voor de EU om te wachten op succes in andere multilaterale settings, maar wel een realiteit waarmee het te maken heeft. Wie weet biedt een eventueel Europees succes met het CCCTB een blauwdruk voor een mondiale oplossing. Want hoewel (gedeeltelijke) harmonisatie van de tarieven door veel economen als oplossing wordt gezien, is dat gezien de vereiste unanimiteit van besluitvorming rondom de belastingheffing geen realistisch toekomstscenario.
88 Conclusie
In deze scriptie stond de vraag centraal of harmonisatie of coördinatie van de vennootschapsbelasting wenselijk is binnen de EU, en wat daar de mogelijke consequenties van zouden zijn. Om de context rond dit debat helder te krijgen, begon de scriptie met een overzicht van de gevoerde discussie rondom de belastingpolitiek binnen de EU tot nu toe. Gebleken is dat er geen directe juridische bepalingen bestaan in de Europese Verdragen die aan kunnen sturen op harmonisatie of coördinatie van de vennootschapsbelasting door de EC. Wel zijn er een aantal Artikelen die impliciet als basis voor wetgeving kunnen dienen. Beslissingen van het Europese Hof van Justitie hebben mede op basis van deze artikelen een aantal keren geleid tot harmonisatie van wetgeving ten aanzien van de vennootschapsbelasting.
De Europese Commissie is tot nu toe onsuccesvol geweest in haar politiek om de vennootschapsbelasting te sturen. In 1962 poogde de EC voor het eerst aan te sturen op harmonisatie. In de jaren negentig van de vorige eeuw bleek haar aanpak niet succesvol: de Europese lidstaten waren niet bereid hun soevereiniteit op het fiscale terrein op te geven. De aandacht van de Commissie verschoof naar coördinatie van wetgeving van de vennootschapsbelasting. Deze hernieuwde aanpak sorteerde echter ook niet het gewenste effect. Op een aantal aangenomen richtlijnen na, zijn de meeste voorstellen van de EC gestrand op de tekentafel.
De pogingen van de EC om de vennootschapsbelasting te sturen, komen voort uit haar constatering dat er verstoringen optreden door de huidige belastingpolitiek binnen de EU. De belastingcompetitie, als resultaat van de verschillende vennootschapstarieven, brengt negatieve (bij)effecten met zich mee. Zo bestaat de kans dat belastingcompetitie kan leiden tot een suboptimaal aanbod van collectieve voorzieningen, het risico dat belastingen worden afgewend op immobiele factoren, de allocatie van productiefactoren inefficiënt tot stand komt en dat het leidt tot een race to the bottom. Veel van deze argumenten tegen belastingcompetitie blijken echter (nog) niet bewaarheid te zijn geworden. Daarnaast zou de competitie ook voordelen met zich meebrengen, waarvan het belangrijkste argument is dat belastingcompetitie overheden scherp en dienstbaar zou houden. Het gevaar zou bestaan dat overheden te log en inefficiënt zouden worden in de afwezigheid van belastingcompetitie. Vanuit dit perspectief bezien is het lastig om te pleiten voor sturing van de vennootschapsbelasting door de EC.
Politiek gezien lijkt de sturing van de vennootschapsbelasting een afweging te zijn tegen aan de ene kant het subsidiariteitsbeginsel en aan de andere kant de ambities en doelstellingen van de Europese Unie, zoals uiteengezet in de Europese Verdragen. Het voltooien van de interne markt heeft
89
een belangrijke plaats op de Europese agenda. De consequenties van belastingcompetitie staan echter haaks op de principes van de interne markt. Ook druist het in tegen het ESM, waarbij de ambitie is uitgesproken om te streven naar economische en sociale samenhang en de solidariteit tussen de lidstaten te vergroten. De handtekening die door de EC en haar lidstaten onder de MDG zijn gezet, blijkt ook moeilijk te verenigen met de fiscale praktijken van de lidstaten. Ontwikkelingslanden ondervinden grote nadelen van de Europese belastingpolitiek.
Mede ingegeven door deze bestaande problemen zoekt de EC nog steeds naar oplossingen; ondanks de onsuccesvolle pogingen vanaf 1962. Het voorstel dat momenteel besproken wordt binnen de EU is de CCCTB: dat betreft een uniforme heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting binnen de EU. Hoewel het voorstel volgens een aantal critici niet ver genoeg gaat, lijkt de CCCTB op een aantal belangrijke punten een antwoord te geven op verstoringen als resultaat van de belastingcompetitie. De EC is in het voorstel uitgegaan van het waarborgen van de vrijheden zoals vastgelegd in de Verdragen. Subsidiariteit en proportionaliteit zijn daarin belangrijke gegevens voor de Commissie. Of het voorstel daadwerkelijk geïmplementeerd gaat worden, is nog maar de vraag. Naast een aantal juridische obstakels, geeft de geschiedenis van het debat weinig hoop. Daarnaast bestaat het gevaar dat een kapitaalvlucht plaats kan vinden wanneer er op Europees niveau regelgeving geïntroduceerd wordt, maar op mondiaal niveau geen afspraken worden gemaakt. Belastingcompetitie is het hevigst binnen de EU, maar is een mondiaal fenomeen. Hoewel de EESC stelt dat dit geen reden mag zijn om resultaten af te wachten in andere multilaterale organisaties, is dit wel een factor van belang.
Geconcludeerd kan worden dat er legitieme redenen zijn om aan te sturen op harmonisatie of coördinatie van de vennootschapsbelasting. Harmonisatie lijkt echter een brug te ver, waardoor coördinatie meer voor de hand ligt. Binnen bepaalde kaders zouden landen hun eigen beleid kunnen vormgeven. Tegenstanders van Europees ingrijpen hebben echter ook argumenten om anders te bepleiten. De consequenties van ingrijpen zijn sterk afhankelijk van de gekozen maatregelen. Wanneer het CCCTB zal worden ingevoerd – momenteel de enige reële optie – dan zijn de welvaartsvoordelen gering. Er vindt voornamelijk een herverdeling van de welvaart plaats, waarbij de winnaars van belastingcompetitie slechter af zullen zijn. Lidstaten als Nederland en Ierland liggen daarom frequent dwars wanneer de EC met een voorstel komt. Multinationals die gretig gebruik maken van de verschillende vennootschapstarieven, door op zoek te gaan naar de voordeligste belastingroute, zullen ook nadeel ondervinden van Europese samenwerking: dit kan resulteren in een reëlere belastingafdracht van multinationals.
De discussie rondom de vennootschapsbelasting legt een aantal institutionele problemen van de Europese Unie bloot. De verwevenheid van de Europese economieën vraagt soms om gemeenschappelijk beleid om negatieve externaliteiten te ondervangen. Een probleem is echter dat
90
landen van elkaar verschillen, waardoor een asymmetrische situatie ontstaat: gemeenschappelijk beleid kan overall een gunstig effect hebben, maar kent ook verliezers. Hierdoor kan een toestand ontstaan waarbij een bepaalde koers wordt ondersteund door de overgrote meerderheid van de lidstaten, maar geen doorgang kan vinden door een kleine oncoöperatieve minderheid. De laatste jaren leidt een dergelijke omstandigheid in sommige gevallen tot een ECA, waarbij een kopgroep van landen (alvast) van start gaat met nieuwe regelgeving. Het bekendste voorbeeld is de introductie van de euro. Hoewel dit een oplossing lijkt te zijn voor situaties waarbij collectief geen overeenstemming kan worden bereikt maar waarbij wel om actie gevraagd wordt, komt dit de eenheid van de EU niet ten goede. Het wordt vaak geduid als onvermijdelijk en ongewenst. Wanneer deze techniek van versterkte samenwerking vaker wordt toegepast, kan de EU verworden tot een eenheid die gekenmerkt wordt door losse verbanden. Het argument dat Europese vergezichten ons niet verder helpt, mag geen reden zijn om op grote schaal ad hoc samenwerkingsverbanden op te tuigen. In de beleidspapers van de EU staat steevast te lezen dat het een geïntegreerde markt najaagt, waarbij gestreefd wordt naar economische en sociale samenhang. Wanneer negatieve externaliteiten van individueel handelen van lidstaten deze ambities verstoren, zou Europees ingrijpen een teken zijn van een collectieve koers. Het verleden leert ons echter dat echte veranderingen pas plaatsvinden onder grote (externe) druk. De Europese schuldencrisis resulteert in een begrotingsautoriteit – ook een ECA waaraan 25 van de (toen) 27 lidstaten mee doen – die bindende aanbevelingen kan doen aan de Europese lidstaten. Daarnaast gaat in 2014 de Europese bankenunie van start voor eurolanden. Dergelijke resultaten zouden hoogstwaarschijnlijk niet geboekt zijn, wanneer de urgentie van handelen die de Europese crisis met zich meebracht ontbrak.
Vanuit dit licht bezien, zou het wenselijk zijn dat de Europese lidstaten gezamenlijk tot afspraken komen rondom de vennootschapsbelastingpolitiek, zonder dat daar grote externe druk – in bijvoorbeeld de vorm van een crisis – voor nodig is. Dit zou de politieke geloofwaardigheid van de EU ten goede komen, en hierdoor zou ten dele afgerekend kunnen worden met het imago dat de EU vaak een stap te laat te is. Nu de publieke verontwaardiging rondom belastingparadijzen op haar hoogtepunt lijkt te zijn, heeft de EU de kans om haar relevantie te tonen.
91 Bibliografie
Aalbregtse, D.A. en Kavelaars, P., Naar een Europese winstbelasting?, Deventer: Kluwer 2010.
Action Aid, ‘Hole in the pocket: why unpaid taxes are the missing link in development finance’, Action Aid briefing paper, (2008).
Avi-Yonah, R.S., ‘Globalization, tax competition, and the fiscal crisis of the welfare state’, Harvard law review, nr. 7 (2000), pp. 1575-1676.
Baker & McKenzie, ‘Ahead of tax 2012’, (2012).
Baldwin, R. en Krugman P., ‘Agglomeration, integration and tax harmonisation’, European economic review no.48 (2004), pp. 1-23.
Berkhout, W., ‘De Nederlandse Route: Hoe arme landen inkomsten mislopen via belastinglek Nederland’ Oxfam Novib beleidspaper (2013).
Bettendorf, L., Gorter, J. en Van der Horst A,. ‘Who benefits from tax competition in the European Union?’, Publicatie van CPB (2006).
Bettendorf, L., e.a., ‘Corporation tax’, Economic policy, (2010), pp. 537-590.
Blanco, L. en Rogers, C., ‘Competition between Tax Havens: Does Proximity Matter?’, The International Trade Journal no. 26 (2012), pp. 291-308.
Boss, A., ‘Do we need tax harmonization in the EU?’, ECONSTOR: Kiel working papers no 916 (1999).
Braton, W.W. en McCahery, J.A., ‘Tax coordination and tax competition in the European Union: evaluating the code of conduct on business taxation’, Common market law review, nr.38 (2001), pp. 677-718.
Brennan, G., en Buchanan, J., The power to tax: analytic foundations of a fiscal constitution, New York: Cambridge University Press (1980).
Brueckner, J.K., ‘Fiscal decentralization with distortionary taxation: Tiebout vs. tax competition’, International tax and public finance, nr. 11 (2004), pp. 133-153.
Bucovetsky, S., ‘Asymmetric tax competition’, Journal of urban economics, nr. 30 (1991), pp. 67-181.
Chetcuti, J.P., ‘Company taxation in the European Union: the process of corporate tax harmonisation in the EC’, LEX E –Scripta, (2001).
Cnossen, S., ‘How Much Tax Coordination in the European Union?’, International tax and public finance no. 10 (2005), pp. 625-649.
Delgado, F.J. en Presno, M.J., ‘Convergence of fiscal pressure in the EU: a time series approach’, Applied economics 43:28 (2011), pp. 4257- 4267.
Devereux, M.P., Lockwood, B. en Redoana, M., ‘Do countries compete over corporate tax rates?’ Journal of public economics, nr. 92 (2007), pp. 1210-1235.
92
Devereux, M.P. en Loretz, S., ‘What do we know about corporate tax competition?’ Conference tax havens and tax competition (2007).
Devereux, M.P. en Loretz, S., ‘The effects of EU formula apportionment on corporate tax revenues’, Fiscal studies, nr. 29 (2008), pp. 1–34.
Devereux, M.P. e.a., ‘Can international tax competition explain corporate income tax
reforms?’, Economic policy, nr. 17 (2002), pp 1-42.
Edward, J., en Keen, M., ‘Taxation competition and Leviathan’, European economic review, nr.40 (1996), pp. 113-134.
Elschner, C., en Vanborren, W., ‘Corporate effective tax rates in an enlarged European Union’, Taxation papers, (2009), pp. 1-28.
Europese Commissie, ‘Towards tax coordination in the European Union; A package to tackle harmful tax competition’, com(97) 495 final.
Europese Commissie, ‘Towards an internal market without tax obstacles: a strategy for providing companies with a consolidated corporate tax base for their EU-wide activities’, com(2001) 582 final.
Europese Commissie, ‘Europa 2020: een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei’ (2010).
Europese Commissie, ‘Vragen en antwoorden over de CCCTB’, MEMO, nr. 171 (2011).
Evers, M., de Mooij, R.A. en Vollebergh, H.R.J., ‘Tax competition under minimum rates: the case of European diesel excises’, CESifo working paper, nr. 1221 (2004), pp. 1-16.
Fair Politics, ‘Belastingen: fair taxes’, (2011).
Fourçans, A. en Warin, T., ‘Tax Harmonization versus Tax Competition in Europe’, Center for research on economic fluctuation and employment (2001).
Fuest, C., Hemmelgarn, T. en Ramb, F., ‘How would formula apportionment in the EU affect the distribution and the size of the corporate tax base? An analysis based on German multinationals’, International Tax and Public Finance, nr. 14 (2007), pp. 605–626.
Fuest, C., ‘The European Commission’s proposal for a common consolidated corporate tax base’, Oxford review of economic policy, nr. 4 (2008), pp. 720-739.
Gammie, M., ‘The Ruding Committee Report: an initial response’, The institute for fiscal studies, (1992), pp. 1-64.
Ganghof, S. en Genschell, P., ‘Taxation and Democracy in the EU’, Journal of European public policy 15:1 (2008), pp. 58-77.
Geest, M. van, Kleef, J. van en Smits, H.W., Het Belasting Paradijs: waarom niemand hier belasting betaalt- behalve u, Amsterdam/Antwerpen: Business Contact 2013.
93
Genschell, P., Kemmerling, A. en Seils, E., ‘Accelerating Downhill: How the EU Shapes Corporate Tax Competition in the Single Market’, Journal of common market studies vol. 49 no. 3 (2011), pp. 585-606.
Genschel, P en Schwarz, P., ‘Tax competition: a literature review’, Socio-Economic review no. 15 (2011), pp, 339-370.
Genschel, P en Schwarz, P., ‘Tax competition and fiscal democracy’, ECONSTOR: Transtate working papers no. 161 (2012).
Global Financial Integrity, ‘Illicit financial flows: and the problems of net resources transfers from Africa: 1980-2009’, (2013).
Goesaerts, T., ‘De impact van de vennootschapsbelasting en economische clustering op BDI’, Vives briefings, (2010), pp. 1-6.
Groenendijk, N.S., ‘Concurrentiekracht en het bestuurlijk tekort van de Europese Unie: De Lissabon- strategie: overmoed of onmacht?’, Universiteit Twente, (2005).
Haldenwang, C. von en Kerkow, U., ‘Post 2015: the international battle against tax fraud and evasion’, German development institute, nr. 16 (2013).
High Level Panel UN, ‘A New Global Partnership: eradicate poverty and transform economies through sustainable development', (2013).
Hill, C.D. & Young, B., ‘Tax Harmonization and the Eurozone’, Student Connection: center for the study of Europe special Issue (2012), pp 19-23.
Hines, J.R., ‘Treasure Islands’, Journal of economic perspectives, nr. 4 (2010), pp. 103-126.
Hitiris, T., ‘European Community economics: a modern introduction, New York; London: Harvester Wheatsheaf 1998.
Holzinger, K., ‘Tax competition and tax co-operation in the EU: the case of saving taxation’, Rationality and society, nr. 17 (2005), pp. 475-510.
Iozia en Battalier, H., ‘Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over „Financiële en belastingparadijzen: een bedreiging voor de interne markt van de EU” (initiatiefadvies)’, Publicatieblad