Problemen rondom de huidige belastingpolitiek van de Europese Unie

De huidige belastingpolitiek is geschoeid op het streven om zowel de Europese beginselen als de soevereiniteit van landen te respecteren. Hierbij is geen aandacht geschonken aan de nadelige consequenties die belastingcompetitie mogelijk met zich mee brengen.

Professor Wattel wijst op een fundamenteel probleem in de Europese belastingpolitiek. Het Europese Hof van Justitie erkent enerzijds de fiscale soevereiniteit van de lidstaten, met als resultaat gefragmenteerde belastingwetgeving binnen de EU. Anderzijds kan het Hof, binnen bepaalde kaders, ingrijpen wanneer bijvoorbeeld de interne markt geschaad wordt. Wattel stelt dan ook dat sommige verstoringen beter kunnen worden opgelost door middel van harmonisatie, middels een wetswijziging in het EG-verdrag.178 _{Volgens hem kan namelijk één jurisdictieprobleem en multi-jurisdictieproblemen}

niet gelijk benaderd worden.

Toch ligt het probleem niet alleen bij de reikwijdte van het Europese Hof. Het internationale belastingrecht en het Europese recht zijn op punten tegenstrijdig. Zo mogen landen hun eigen belastingpolitiek bepalen – zolang dit niet leidt tot dubbele heffingen – terwijl het Europees recht landen verbiedt om inwoners of buitenlandse bedrijven anders te behandelen dan ingezetene.179

Landen die onder vuur liggen vanwege hun belastingpolitiek repliceerden vaak dat ingrijpen in andermans belastingpolitiek niet hoort. Onder druk van de internationale gemeenschap is deze houding iets versoepeld: Zwitserland is bijvoorbeeld bereid om haar bankgeheim op te geven en Nederland kondigde onlangs aan haar substance eisen voor internationale bedrijven aan te scherpen. Dat betekent niet dat landen nu grote stappen voorwaarts maken. Er wordt vooral naar elkaar

175 _{Overheden zijn zelf debet aan discussie over belastingontwijking (FD bijlage Tax and Legal september 2013).} 176 _{Verrekenprijzen – tranfers pricing in het Engels – worden gebruikt om belasting te ontwijken. Twee aan}

elkaar gelieerde bedrijven (bijvoorbeeld moeder- en dochtermaatschappij) zullen via verrekenprijzen proberen de winst te verplaatsen naar landen waar een gunstig fiscaal klimaat heerst voor hun praktijken. Er worden geen marktconforme bedragen – het arm’s lenght principle – betaald voor de producten. Zo kan de prijs van het gebruik van een merknaam kunstmatig hoog worden vastgesteld, zodat de winst in een land waar de belastingen relatief hoog zijn lager uitvalt.

177 _{Iozia en H. Battalier, ‘Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over „Financiële en} belastingparadijzen: een bedreiging voor de interne markt van de EU” (initiatiefadvies)’, Publicatieblad van de Europese Unie, nr. 7 (2012).

178 _{Nu Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU). Dit nieuwe Verdrag bevat een aantal} amendementen op de Verdragen van Rome (EG-Verdrag) en Maastricht (EU-verdrag).

63

gewezen: zo stelde staatssecretaris Weekers, naar aanleiding van het SEO rapport, dat Nederland niet voor de troepen uit gaat lopen om belastingontwijking tegen te gaan.180

Op welk niveau zouden de problemen rondom de belastingpolitiek nu het beste kunnen worden opgelost? Professor Groenendijk kijkt aan de hand van de Lissabon Agenda,181 _{waarin de EU duidelijk}

haar doelstellingen voor de komende jaren uiteenzette, naar het probleem van de allocatieve efficiëntie binnen de EU. Waar eerst de focus lag op het bieden van een gelijk speelveld door het wegnemen van belemmeringen, is dat nu verschoven naar de manier waarop de concurrentie plaatsvindt binnen de EU. Wanneer arbeid en kapitaal optimaal verdeeld worden, leidt dit tot welvaartstijgingen, omdat arbeid en kapitaal daar terechtkomt waar het beste rendement wordt behaald; geheel in lijn met de principes van de interne markt. Overheden moeten zich daarom sterk maken om eventuele blokkades in de interne markt te elimineren.

De vraag die in de Lissabon Agenda aan de orde komt, is op welk niveau het allocatievraagstuk behandeld moet worden: op nationaal- of Europees niveau. Volgens Groenendijk zijn de economen redelijk eensgezind over deze vraag. Op basis van de theorie van fiscal federalism zouden verdelingsvraagstukken het beste thuis horen op een zo hoog mogelijk niveau. Het negatieve effect van belastingontwijking is namelijk niet op lokaal, regionaal of nationaal niveau te bestrijden. Er moet echter rekening worden gehouden met de eventuele negatieve gevolgen die uitgaan van uniforme maatregelen. Het niveau waarop beleid gestuurd moet worden, hangt dus af van enerzijds de negatieve gevolgen van uniform beleid en anderzijds de mogelijke negatieve spillover effecten die beleid op een lager niveau met zich meebrengen.

In het geval van sturing van de vennootschapsbelasting zou de EU zich verre moeten houden van bemoeienis wanneer er weinig welvaartswinsten te behalen zijn, omdat nauwelijks sprake is van negatieve spillover effecten. Wanneer wel sprake is van negatieve externaliteiten moet gekeken worden naar de mate van homogene of heterogene preferenties. Als de lidstaten grotendeels

180 _{Nederland volgens Weekers geen belastingparadijs (NU.nl 11 juni} 2013),http://www.nu.nl/economie/3497923/nederland-volgens-weekers-geen-belastingparadijs.html,

geraadpleegd op 26 september 2013.

181 _{Het voornaamste doel van de Lissabonstrategie is het verbeteren van de concurrentiekracht van de} Europese Unie. De ambitie van de Lissabon Agenda was dat de EU in 2010 de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld moest zijn. Dit moest gepaard gaan met duurzame economische groei en een hechtere sociale samenhang. Een van de doelstellingen van de Agenda was de vervolmaking van de interne markt, waarbij de Europese Commissie het voortouw moest nemen (http://www.europa-nu.nl/id/vh7dotpnvfze/lissabonstrategie). In de agenda ‘Europe 2020’ is in 2010 een nieuw tienjarenplan voor de EU gepresenteerd, waarin veel van de doelstellingen van de Lissabon Agenda overeind zijn gebleven. De voltooiing van de interne markt geldt nog steeds als een belangrijke prioriteit. Er is echter voor een nieuwe aanpak gekozen, waarin het Europese Semester centraal staat. Europese Commissie, ‘Europa 2020: een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei’ (2010).

64

hetzelfde belang hebben, dan is het welvaartsverlies bij ingrijpen gering en ligt centralisatie voor de hand. Dit ligt gecompliceerder in de situatie waarbij landen sterk verschillende belangen hebben. In onderstaande afbeelding staat de situatie uitgetekend.

Figuur 8: Allocatievraagstuk vennootschapsbelasting

182

Nu hebben alle lidstaten van de Europese Unie baat bij een goed functionerende interne markt. In hoofdstuk twee hebben we echter ook gezien dat belastingcompetitie voor sommige groepen en landen voordeliger uitpakt dan voor andere. Enerzijds is dus de homogene preferentie een goed werkende interne markt, maar heeft de EU nu nog te maken met veel negatieve externaliteiten. Bovenstaand model wijst in dat geval op een leidende rol voor de EU. Op andere punten zijn echter heterogene preferenties aanwezig, waardoor er vragen kunnen ontstaan op welk niveau beleid gevoerd moet worden.

Het grootste probleem lijkt nu dat, in de woorden van Weekers, “niemand voor de troepen uit wil lopen”. Wanneer bepaalde fiscale regelingen worden afgeschaft, is de angst voor kapitaaluitstroom groot wanneer andere landen hun fiscale regime in stand houden. Wanneer de voordelen van een goed functionerende interne markt, waarbij het fiscale lappendeken deels wordt geharmoniseerd of gecoördineerd, voor iedereen zouden opwegen tegen de voordelen van belastingcompetitie, dan is de vraag wie het voortouw zou moeten nemen niet lastig: de EU. Lidstaten die profiteren van belastingcompetitie zien echter nog geen heil in een sturende rol van de EU rondom de

182 _{N.S. Groenendijk, ‘Concurrentiekracht en het bestuurlijk tekort van de Europese Unie: De Lissabon-} strategie: overmoed of onmacht?’, Universiteit Twente, (2005), p 19.

65

vennootschapsbelastingen. De Europese Unie zal met een overtuigend plan moeten komen om alle landen ervan te overtuigen om tot afspraken te komen rondom de vennootschapsbelasting. Gezien de ambitie, zoals in de Verdragen uitgesproken, van de Europese Unie en daarmee haar lidstaten, zouden ze vanuit politiek oogpunt de huidige status quo niet mogen accepteren. Voornemens en uitvoering moeten naar elkaar toe bewegen.