mondiaal afspeelt? Genschel, Kemmerling en Seils hebben hiernaar onderzoek gedaan. In de meeste studies naar belastingcompetitie wordt vooral gekeken naar de economische en politieke gevolgen van de competitie. De institutionele context van belastingcompetitie heeft minder aandacht gekregen. Bovenstaande onderzoekers zijn van mening dat belastingcompetitie binnen de EU verschilt van belastingcompetitie daarbuiten. Het institutionele karakter van de EU ligt hieraan ten grondslag. De competitie op het gebied van de vennootschapsbelasting wordt gevormd door vier mechanismes: twee die de competitie versterken en twee die de competitie indammen. Marktintegratie en uitbreiding van de EU hebben een versterkend effect op de competitie, terwijl belastingcoördinatie en de rol van het Europese Hof van Justitie juist het tegenovergestelde effect hebben. Door het wegnemen van handelsbarrières wordt het makkelijker en belangrijker –omdat concurrentie op basis van bijvoorbeeld invoerheffingen wegvalt- om te concurreren op basis van belastingtarieven. Door het toelaten van nieuwe lidstaten wordt de poel van deelnemers aan deze competitiestrijd vergroot. Belastingcoördinatie daarentegen draagt bij aan onderlinge samenwerking, om in dit geval de competitie op basis van belastingtarieven te reguleren. Het effect van de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie is in het vorige hoofdstuk al aangehaald. Wanneer zich praktijken voordoen die de werking van de interne markt verstoren, kan door het Hof worden ingegrepen. Uitspraken van het Hof kunnen echter twee kanten opwerken: concurrentie bevorderend of juist concurrentie belemmerend. Het bekendste voorbeeld van de invloed die het Hof kan hebben op de vennootschapsbelasting in de EU is de ‘Mark and Spencer’-zaak. Hierin werd bepaald dat een moedermaatschappij, in dit geval in het Verenigd Koninkrijk gevestigd, onder bepaalde omstandigheden de verliezen die haar buitenlandse dochter maakt mag verrekenen met haar eigen
144 R. Baldwin en P. Krugman, ‘Agglomeration, integration and tax harmonisation’, European economic review, no.48 (2004), pp. 10-17.
50
winst.145 Volgens de auteur is het netto effect van de vier mechanismes dat de belastingconcurrentie
toeneemt, mede om het feit dat in sommige situaties drie mechanismes – ook het Hof – de competitie versterken, en maar één mechanisme de competitie indamt. Hieronder zal de theorie verder uiteengezet worden.
Er zijn twee vormen van belastingcompetitie: de normale vorm, waarbij een concurrerend tarief wordt gesteld voor de gehele vennootschapsbelasting en de gerichte vorm, die gelimiteerde voordelen biedt op de vennootschapsbelasting. Laatstgenoemde staat ook bekend onder de naam preferential taks regimes (PTRs).146 In de eerste paragraaf is dit onderscheid al eerder gemaakt: het
statutaire tarief en het effectieve tarief, als resultaat van de PTRs.
Het onderzoek heeft zich gericht op beide competitievormen. De onderzoekers stellen vast dat de statutaire vennootschapsbelasting wereldwijd gedaald is. Hun aanname is dat wanneer de competitie sterker is in de EU, de daling daar sterker moet zijn. Onderstaande grafiek bevestigt dit beeld. Er is gekozen voor de tijdsperiode vanaf 1997, omdat vanaf die tijdsperiode accurate data voorhanden is. Er zijn drie groepen te onderscheiden: de oude EU lidstaten (EU-15), de nieuwe EU lidstaten (Accession Countries) en de rest van de wereld.147 De grafiek laat duidelijk zien dat de daling
van de vennootschapsbelastingen sterker is in de EU – zowel bij de oude- als bij de nieuwe lidstaten – dan in de rest van de wereld.
Figuur 7: Verschillen in afname vennootschapstarief EU, nieuwe lidstaten en de rest van de wereld
148
145 Hof van Justitie: Mark & Spencer mag onder voorwaarden verliezen van buitenlandse dochters verrekenen, http://www.nl.pwc.com/extweb/bn/taxnews.nsf/Public/VO80106, geraadpleegd op 3 september 2013. 146 Beperkt zich tot bepaalde elementen van de vennootschapsbelasting. Overheden kunnen gunstige
voorwaarden bieden voor bijvoorbeeld regels omtrent moeder- en dochtermaatschappijen.
147 Omdat in de periode tussen 1997 en 2006 het ledenaantal van de EU sterk is veranderd, is er gekozen voor deze indeling.
148 P. Genschell, A. Kemmerling en E. Seils, ‘Accelerating Downhill: How the EU Shapes Corporate Tax Competition in the Single Market’, Journal of common market studies, vol. 49 no. 3 (2011), p. 591.
51
Bij de effectieve belastingcompetitie is eenzelfde trend waarneembaar – deze trend wordt overigens niet in de grafiek weergegeven. Ten eerste is vastgesteld dat vooral na 1980 een grote toename is geweest van het aantal PTRs. Een onderzoek van de OECD149 onder haar dertig lidstaten, toonde dat
van de zeventig – in de ogen van de OECD en de Europese Raad schadelijke – gerichte belastingregelingen, er 55 afkomstig waren uit de EU. Hiermee zijn de lidstaten van de EU oververtegenwoordigd in de PTRs.150
Is de hevigere competitie binnen de EU aanleiding om dit probleem als een Europees probleem te zien? Er zijn in het verleden vele pogingen ondernomen vanuit de EU om de vennootschapsbelasting te harmoniseren of te coördineren. Het risico volgens het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is dat er een kapitaalvlucht zal plaatsvinden naar derde landen, wanneer enkel binnen de EU afspraken worden gemaakt omtrent de vennootschapsbelasting. Europa kent momenteel een groot gebrek aan kapitaal en kan zich geen kapitaalvlucht permitteren.151 Er wordt dus naast een Europese
oplossing ook druk gezocht naar een mondiale oplossing. Mede daarom staan de problemen voortkomend uit de belastingcompetitie ook hoog op de agenda van organisaties als de OESO en de G20.
2.7 De winnaars en verliezers van belastingcompetitie
Zoals in hoofdstuk één beschreven, zijn talloze pogingen gedaan om de vennootschapsbelastingen te harmoniseren of te coördineren. Het is echter gebleken dat er veel weerstand is tegen deze plannen. Naast het feit dat veel waarde wordt gehecht aan fiscale autonomie, zijn er partijen die baat hebben bij belastingconcurrentie.
Onder meer de theorie van Bucovetsky en Wilson lieten zien dat kleine landen meer baat hebben bij belastingcompetitie dan grote landen. Wanneer we binnen de EU kijken welke landen een gunstig fiscaal klimaat bieden om bedrijvigheid te trekken, zijn dit inderdaad landen als Nederland, Luxemburg, Ierland, Cyprus, Bulgarije en Liechtenstein.152 Toen in 1999 het Primarolo rapport
uitkwam, vertraagden Nederland, Ierland en Luxemburg het proces door het indienen van bezwaren. De landen hadden er kennelijk belang bij dat de ‘Code’ niet ingevoerd zou worden.
Of je een winnaar of verliezer bent bij belastingcompetitie hangt dus voornamelijk af van de grootte van een land en de kunde van een overheid om een tijdelijk tekort te financieren. Wanneer
149 http://www.oecd.org/ctp/harmful/37446434.pdf, geraadpleegd op 2 september 2013.
150 P. Genschell, A. Kemmerling en E. Seils, ‘Accelerating Downhill: How the EU Shapes Corporate Tax Competition in the Single Market’, Journal of common market studies, vol. 49 no. 3 (2011), pp. 585-592. 151 Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het thema “directe en indirecte belastingen”, http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:51995IE1457:NL:HTML, geraadpleegd op 18 september 2013.
152 Belastingparadijzen, http://bedrijfsoprichtinginternationaal.nl/belastingparadijzen, geraadpleegd op 17 september 2013.
52
landen hun belastingtarief naar beneden bijstellen, zullen de inkomsten van binnenlands kapitaal afnemen, het tax rate effect. Op hetzelfde moment zal echter, door het lagere belastingtarief, kapitaal van landen die een hoger tarief hanteren het land binnenstromen. Dit wordt vervolgens belast met het nieuwe gereduceerde tarief. Dit wordt het tax base effect genoemd. Omdat kleine landen meer kapitaal – relatief in vergelijking met het aanwezige binnenlandse kapitaal – kunnen importeren dan grote landen, zal het tax base effect dominanter zijn dan het tax rate effect. Kleine landen profiteren namelijk relatief meer van de kapitaalinstroom, omdat de opbrengsten van het extra belastbare kapitaal sneller hoger zal zijn dan de gederfde belastinginkomsten door het verlaagde tarief. Bij grote landen liggen de gederfde belastinginkomsten hoger, waardoor het moeilijk zal zijn om dit te compenseren met een vergrote tax base.153Maar wie profiteren er naast de kleine landen nog meer
van belastingcompetitie? Gezien de geringe mobiliteit van arbeid, zijn de winnaars van belastingcompetitie de bezitters van kapitaal. Resident based taxation wordt in tegenstelling tot source based taxation nauwelijks ontweken, omdat burgers niet snel bereid zijn om te verhuizen. Daarom zijn de echte winnaars van belastingcompetitie de grote internationaal opererende bedrijven. Zij kunnen overheden tegen elkaar uitspelen door zich dáár te vestigen waar kapitaal het minste belast wordt. Voorbeelden van Apple en Starbucks illustreren de voordelen die multinationals behalen, en de gederfde inkomsten voor overheden.
De verliezers van belastingharmonisatie zijn voornamelijk de grote landen die belastinginkomsten mislopen. Zo riep de Franse president Hollande in april 2013 op dat er een eind moet worden gemaakt aan de belastingparadijzen in Europa.154 Daarnaast ondervinden bedrijven die
niet aan tax planning kunnen doen een duidelijk concurrentienadeel. Aangezien arbeid immobiel is, zouden arbeiders ook verliezers kunnen zijn. Gebleken is echter uit onderzoek van de OECD dat de belasting gemiddeld genomen niet wordt overgeheveld naar de immobiele factor arbeid. Een onderzoek van de EC uit 1996 toonde echter wel een stijging van de belasting op arbeid. Verder is uit onderzoek van Drezet gebleken dat de sociale voorzieningen teruglopen wanneer landen zich mengen in de belastingcompetitie. Ook Sinn concludeert dat diegene die profiteren van een grote overheidssector getroffen zullen worden door belastingcompetitie, omdat de sociale voorzieningen zullen teruglopen.155
Een andere groep verliezers zijn volgens Oxfam Novib en Tax Justice de ontwikkelingslanden.
153 V. Troeger, ‘Tax competition and the myth of the race to the bottom: why governments still tax capital’, The CAGE-Chatham house series, nr. 4 (2013), p. 9.
154 Franse president Hollande: Europese belastingparadijzen moeten verdwijnen, http://www.europa- nu.nl/id/vj8pc96jqlv4/nieuws/franse_president_hollande_europese?ctx=vhwohwhltpgo&start_tab0=20, geraadpleegd op 17 september 2013.
155 H.W. Sinn, ‘Tax harmonisation and tax competition in Europe’, European economic review, nr. 3 (1990), pp. 500-501.
53
Hen ontbeert de kennis en expertise om op een effectieve manier belastingen te heffen, waardoor een grote uitstroom van kapitaal plaatsvindt naar plaatsen waar winsten niet of nauwelijks worden belast. Hierdoor blijven ontwikkelingslanden in een afhankelijkheidspositie verkeren. In hoofdstuk drie wordt hier nader op ingegaan.