2.2 Theorieën belastingcompetitie
2.2.1 Competitie of samenwerken?
Wanneer een overheid de belastingen verhoogt, zorgt dit voor minder bestedingsruimte bij de bevolking, waardoor de private uitgaven teruglopen. In een situatie waarbij kapitaal niet mobiel is, zal de overheid tot dit besluit overgaan wanneer het marginale nut van publieke uitgaven hoger is dan het marginale nut van private uitgaven.
Er zijn echter twee additionele kosten verbonden aan de situatie waarbij kapitaal volledig mobiel is en een land besluit om haar belastingen te verhogen. Ten eerste zal een uitstroom van kapitaal plaatsvinden, waardoor het bruto rendement op de productiefactoren afneemt met als resultaat minder particuliere uitgaven. Daarnaast heeft het invloed op de hoeveelheid belastbaar kapitaal: door de uitstroom van kapitaal is er minder kapitaal dat belast wordt. Daarbij moet wel worden aangetekend dat het belastbare kapitaal dat niet uitstroomt tegen een hoger tarief wordt belast.
Wanneer geen sprake is van competitie, kunnen landen het belastingtarief vaststellen op een tarief waarbij het marginale nut van de private en particuliere uitgaven gelijk zijn. Wanneer sprake is van belastingconcurrentie verandert de situatie: elk land stelt haar tarief vast op basis van de tarieven van de omliggende landen. De hoogte van het tarief zal worden vastgesteld met als doel om kapitaal aan te trekken, waardoor het waarschijnlijk is dat het lager ligt dan in de buurlanden. Wanneer de omliggende landen echter merken dat zij kapitaal verliezen aan hun buren, zullen zij een prikkel hebben om het belastingtarief naar beneden bij te stellen. Dit geeft een neerwaartse druk op de belastingtarieven en de belastinginkomsten.81
79 J.D. Wilson, ‘Tax competiton: Bane or boon?’, World tax competition, (2001), pp.4-8.
80 E.D. Wildasin, ‘Interjurisdictional capital mobility: Fiscal externality and a corrective subsidy’, Journal of urban economics, nr. 25 (1989), pp.193–212.
81 S. Krogstrup, ’What do theories of tax competition predict for capital taxes in EU countries?: a review of the tax competition literature’, HEI working papers, nr. 5 (2002), pp. 1-5.
34
Wat als landen samenwerken? Holzinger komt met een model rondom belastingcoördinatie. Zij gaat uit van de volgende opties: belastingheffing (T) of geen belastingheffing (˜T). Land A en B zijn even groot en kapitaal is perfect mobiel, waardoor het beleid in land A van invloed is op de welvaart van land B. De hoogte van de belastingopbrengsten is afhankelijk van twee invloeden. Ten eerste het belang dat wordt gehecht aan de hoogte van de belastingopbrengsten (r) dat bepaald wordt door de hoogte van de belastingen en de heffingsgrondslag. De belastinggelden kunnen worden aangewend voor politieke doeleinden, bijvoorbeeld voor het winnen van de volgende verkiezingen door tegemoet te komen aan de eisen van het electoraat. Wanneer de belastingopbrengsten onvoldoende zijn om aan de verplichtingen te voldoen, kan het resulteren in een electoraal verlies.
De tweede invloed is het politieke gewin (f) als resultaat van een goed werkende kapitaalmarkt. Wanneer het land er goed voor staat door een florerende economische sector, lage rentetarieven en een hoge mate van werkgelegenheid zullen kiezers de overheid gunstig waarderen. Dit heeft naast de economische voordelen van een goed functionerende economie, ook een duidelijk politiek voordeel.
Het verschilt al gelang de situatie aan welke factor, r of f, een overheid meer prioriteit verleent. Als we kijken naar de situatie in Nederland vandaag de dag, verleent de overheid meer prioriteit aan het op orde brengen van de financiën dan aan het stimuleren van de economie. De hoogte van de belastingopbrengsten is voor de regering nu meer van belang dan een gunstige waardering van het electoraat. Holzinger gaat om die reden in haar model uit van de volgende situatie: r > f of f > r. Zij komt hierbij tot de volgende tabel en matrix:
35 Figuur 2: Model belastingcoördinatie, situatie 1
82
Wat kunnen we uit bovenstaande tabel en matrix afleiden? Wanneer door land A de prioriteit wordt verleend aan de hoogte van de belastingopbrengsten, ten opzichte van het politieke gewin, ontstaat de beste situatie wanneer beide landen belasting heffen. De slechtste uitkomst voor land A zou zijn wanneer het wel belastingen heft en land B niet. De game matrix laat het volgende zien: het heeft zowel een Pareto-optimale83 situatie als een suboptimaal Nash-evenwicht.84 De Pareto-optimale
situatie wordt bereikt wanneer beide landen belasting heffen. Wanneer één van de twee partijen een belastingparadijs zou zijn, zou deze situatie niet bereikt worden. Er is dan geen belastingopbrengst, enkel een dubbel politiek voordeel. Wanneer beide landen geen heffingen belasting heffen, dan is er sprake van een suboptimaal Nash-evenwicht. In die situatie zijn er geen belastingopbrengsten, maar wel een gelijk politiek voordeel. Communicatie tussen de twee overheden zou voldoende moeten zijn om tot de beste oplossing te komen.
In bovenstaand voorbeeld verleent land A zoals gezegd meer prioriteit aan de hoogte van de belastingopbrengsten dan aan het politieke gewin. De situatie zou ook omgekeerd kunnen zijn, onder
82 K. Holzinger, ‘Tax competition and tax co-operation in the EU: the case of saving taxation’, Rationality and society, nr. 17 (2005), p. 491.
83 Een situatie waarbij niemands situatie verbetert kan worden, zonder dat het ten koste gaan van een ander. 84 Een situatie waarbij het geen voordeel biedt om van strategie te veranderen wanneer de ander dat niet doet.
36
druk van bijvoorbeeld de financiële sector of het electoraat. Onderstaande tabel en matrix geven die situatie weer.
Figuur 3: Model belastingcoördinatie, situatie 2
85
In de bovenstaande situatie verandert het spel in een prisoner’s dilemma. Het Nash-evenwicht betekent hier een situatie van belastingcompetitie, waarbij er geen belasting wordt geheven of een race to the bottom gaande is. In de situatie dat de landen afspreken om op een Pareto-evenwicht uit te komen – door belasting te heffen – hebben beide landen een prikkel om hun afspraken achteraf niet na te komen.
Volgens Holzinger moet dit dilemma zichtbaar zijn voor alle EU landen. Het institutionele karakter van de Unie zou een oplossing niet al te moeilijk hoeven maken. De autoriteit om afspraken te maken, en de naleving hierop, zou moeten worden toevertrouwd aan de al bestaande instituties van de EU. Afspraken zouden moeten resulteren in een situatie waarbij alle landen beter af zouden zijn dan het geval is bij belastingcompetitie. De reden dat het nog niet zover is gekomen, wijt Holzinger aan het feit dat sommige landen beter af denken te zijn in een situatie van belastingcompetitie dan zonder competitie.86
85 K. Holzinger, ‘Tax competition and tax co-operation in the EU: the case of saving taxation’, Rationality and society, nr. 17 (2005), p. 492.
86 K. Holzinger, ‘Tax competition and tax co-operation in the EU: the case of saving taxation’, Rationality and society, nr. 17 (2005), pp. 491-493.
37
Een mogelijke verklaring hiervoor ligt in het gegeven dat landen van elkaar verschillen, waardoor een asymmetrische situatie ontstaat. Bucovetsky87 en Wilson88 hebben hiernaar onderzoek
gedaan. Beide auteurs concluderen dat kleine landen lagere belastingtarieven hanteren dan grote landen, omdat kleine landen een hogere kapitaal elasticiteit kennen dan grote landen. Genschel, Kemmerling en Seils zien ook een concurrentievoordeel voor de kleinere landen. De belastinggrondslag voor kleinere landen is relatief klein vergeleken met de rest van de wereld: een verlaging van de vennootschapsbelasting wordt hierdoor ruimschoots goedgemaakt door de nieuwe bedrijvigheid die hierdoor wordt aangetrokken. Voor grote landen geldt het omgekeerde: zij kennen een relatief grote binnenlandse belastinggrondslag en dit zal om die reden relatief minder worden gecompenseerd door de instroom van nieuwe bedrijvigheid. Wanneer de verschillen tussen landen in grootte aanzienlijk zijn, zouden kleine landen competitie moeten prefereren boven geen competitie. Wanneer landen allemaal de zelfde grootte zouden hebben, zou iedereen slechter af zijn met belastingcompetitie.89 Dus
hoewel er inefficiënte uitkomsten gepaard gaan met de verschillen in belastingtarieven, zal belastingharmonisatie zonder forfaitaire transfers niet als uitkomst hebben dat alle gebieden beter af zijn, omdat het de kleine landen de mogelijkheid ontneemt om te concurreren met de grote landen. Dit probleem staat in de literatuur bekend als ‘the advantage of smallness’ en wordt vaak als reden aangevoerd waarom belastingenharmonisatie of coördinatie maar moeilijk van de grond komt.
Een conclusie van het bovenstaande zou kunnen zijn dat de verschillen in het vennootschapstarief tussen de grote en kleine landen groter is geworden, omdat een concurrerend tarief voor kleine landen meer zou lonen dan voor grote landen. Dit beeld wordt echter niet bevestigd door onderstaande tabel: de verschillen tussen de kleine Benelux landen enerzijds en de grote landen Duitsland, Frankrijk en Italië anderzijds zijn niet groter geworden, maar juist kleiner.90
87 S. Bucovetsky, ‘Asymmetric tax competition’, Journal of urban economics, nr. 30 (1991), pp. 67-181. 88 D. Wilson en S. Bucovetsky, ‘Tax competition with two tax instruments’, Regional science and urban
economics, nr. 21 (1991), pp. 333-350.
89 Genschell, A. Kemmerling en E. Seils, ‘Accelerating Downhill: How the EU Shapes Corporate Tax Competition in the Single Market’, Journal of common market studies, vol. 49 no. 3 (2011), pp. 587-588.
90 Toptarief vennootschapsbelasting tussen 1995-2011,
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-EU-11-001/EN/KS-EU-11-001-EN.PDF, geraadpleegd op 16 september 2013.
38
Tabel 1: Statutaire vennootschapstarief in procenten van zes EU-landen
Land 1995 2011 België 40,2 34,0 Nederland 35,0 25,0 Luxemburg 40,9 28,8 Duitsland 56,8 29,8 Frankrijk 36,7 34,4 Italië 52,2 31,4
Hoewel bovenstaande tabel niet laat zien dat de verschillen groter zijn geworden tussen de grote en kleine landen, zijn het vooral de kleine landen als Nederland, Ierland en Luxemburg die actief zijn op het gebied van belastingcompetitie. Met tal van fiscale maatregelen proberen zij bedrijvigheid te trekken en de effectieve belastingdruk te verlagen. Tot die conclusie komen ook Elschner en Vanborren; zij stellen dat de landen in de EU die een economie van meer dan tien procent van het BBP van de EU hebben, een hogere effectieve vennootschapsbelasting kennen dan de kleinere landen.91
Ook De Mooij en Ederveen92 concluderen in hun onderzoek dat kleine landen binnen de EU een
disproportioneel hoeveelheid mobiel kapitaal aantrekken. Verderop in het hoofdstuk worden voorbeelden gegeven op welke manier Nederland en Ierland daar invulling aan geven.
Een rode lijn in de theorieën rondom belastingconcurrentie is dat onder druk van de mobiliteit van kapitaal een race to the bottom kan ontstaan. In de vierde paragraaf wordt antwoord gegeven op de vraag of ook daadwerkelijk sprake is van een dergelijke scenario. Politieke economische modellen van onder meer Swank93 en Baldwin en Krugman94 laten zien dat verkiezingen en het electoraat de
race to the bottom kunnen matigen. De vraag van de bevolking naar sociale voorzieningen kan een overheid min of meer dwingen om te zorgen voor voldoende inkomsten om aan deze vraag te voldoen. Daarnaast kan schaalvergroting ertoe leiden dat economische activiteiten geclusterd worden in één
91 C. Elschner en W. Vanborren, ‘Corporate effective tax rates in an enlarged European Union’, Taxation papers, (2009), p. 25.
92 R.A. De Mooij en S. Ederveen, ‘Corporate tax elasticities: a reader’s guide to empirical findings’, Oxford review of economic policy, nr. 24 (2008), pp. 68-97.
93 D. Swank, ‘Funding the welfare state: globalization and taxation of business in advanced capitalist economies’, Political studies, nr 4. (1998), pp. 671-692.
94 Baldwin en P. Krugman, ‘Agglomeration, integration and tax harmonisation’, European economic review, no.48 (2004), pp. 1-23.
39
regio, waardoor een hoger tarief kan worden geheven.95 In paragraaf vijf wordt nader ingegaan op de
vraag of schaalvergroting inderdaad leidt tot hogere belastingtarieven.