het parlementaire debat rondom de Jeugdwet gebruikt worden om elkaar uit te sluiten. In algemene zin geldt: hoe meer decentralisatie, hoe minder stelselverantwoordelijkheid en vice versa. Een beroep op de stelselverantwoordelijkheid legitimeert, kortom, een beperking op de decentralisatie. Verder valt op, dat decentralisatie als zodanig in de beleidshypothese van de Jeugdwet geen doel in zichzelf is maar een middel om integraal maatwerk te kunnen leveren. De uiteindelijke toename van de lokale autonomie in de nieuwe Jeugdwet moet dan ook niet overdreven worden. Deze algemene relativering van de mate van decentralisatie in de Jeugdwet, suggereert een redelijk omvangrijk uitgewerkte stelselverantwoordelijkheid. Immers: veel van het één, impliceert weinig van het andere. In deze subparagraaf zullen wij meer precies inventariseren hoe het begrip stelselverantwoordelijkheid positief werd ingevuld in het parlementaire wetgevingsproces. Welke invulling werd er gegeven aan het vanzelfsprekende uitgangspunt dat ‘het Rijk verantwoordelijk blijft voor het stelsel’?
Als onderdeel van de stelselverantwoordelijkheid van het Rijk voor het jeugdstelsel wordt allereerst genoemd het optuigen en bewaken van een helder wettelijk kader als het om de inhoud van de jeugdhulp gaat. Tegenover de beleidsvrijheid van gemeenten ten aanzien van het ‘hoe’ staat in hoge mate de stelselverantwoordelijkheid voor het ‘wat’. Deels is dat vastgelegd in de jeugdhulpplicht voor de colleges van burgemeester en wethouders (artikel 1.3 lid 2 Jeugdwet), deels bestaat dat uit het formuleren van de kwaliteitseisen die aan de jeugdhulp worden gesteld. Daarnaast schept de Jeugdwet op een aantal punten de bevoegdheid om met nadere, lagere regels het nationaal wettelijke kader te verfijnen.
In de tweede plaats bestaat de stelselverantwoordelijkheid uit het verzekeren van voldoende financiële middelen en daarmee voor het centraliseren van de lasten. De stelselverantwoordelijkheid van het Rijk voor het jeugdstelsel was al voordat er een wetsvoorstel op tafel lag een belangrijk argument voor het Kamerlid Keijzer (CDA) om te hameren op voldoende budgettaire middelen. Hoe dacht de staatssecretaris zijn stelselverantwoordelijkheid vorm te geven, vroeg zij tijdens een wetgevingsoverleg eind 2012 in het kader van de begroting voor 2013 (Kamerstukken II 2012/13, 33400 XVI, 94), als er onvoldoende geld beschikbaar wordt gesteld? In een daarop volgende motie sprak een substantiële minderheid van de Tweede Kamer zich uit voor een
financiële.’ De fracties die overigens tegen deze motie stemden, deden dat niet omdat zij daarmee ontkenden dat de stelselverantwoordelijkheid van het Rijk het beschikbaar stellen van voldoende budget omvat. Ongeveer twee jaar later, als de Jeugdwet al in het Staatsblad staat en de gemeenten druk bezig zijn met de implementatie ervan, komt Keijzer met een vergelijkbare motie. Ter
gelegenheid van de bespreking van de Invoeringswet Jeugdwet op 21 oktober 2014 zoekt zij steun voor een motie om de staatssecretaris op te roepen ‘zijn systeemverantwoordelijkheid te nemen’ door een financiële garantstelling af te geven voor het inkopen van eenvoudige jeugdhulp. Ook nu haalt haar motie het niet. Maar ook dit keer is het tegenargument niet principieel, maar pragmatisch. De staatssecretaris en de meerderheid in de Kamer vinden het nog te vroeg om in te grijpen. Hoewel verschil van mening bestaat over de vraag wat voldoende is, staat dus wel vast dat het verschaffen van voldoende financiële middelen onderdeel is en blijft van het stelsel waarvoor het Rijk
verantwoordelijkheid draagt (vgl. Kamerstukken II 2012/13, 33684, 10). Het alternatief – het uitbreiden van het lokaal belastinggebied – wordt met zoveel woorden afgewezen (Kamerstukken II 2012/13, 33400 VII, 63, p. 30).
In de derde plaats bestaat stelselverantwoordelijkheid in de beleidstheorie van de Jeugdwet uit het kunnen uitoefenen van voldoende toezicht. De mogelijkheden daarvoor zijn om te beginnen het bestaande toezichtskader van de gedecentraliseerde eenheidsstaat waarin hogere overheden toezicht houden op en kunnen ingrijpen bij lagere overheden. Daarbovenop claimt de staatssecretaris dat zijn stelselverantwoordelijkheid zich verzet tegen het oorspronkelijke voornemen om (delen) van het toezicht op de jeugdzorg naar gemeenten over te hevelen. Dit toezicht leent zich bij nader inzien niet voor lokale differentiatie. ‘Ik ben verder ook een voorstander van scherp, goed en uniform toezicht dat past bij de systeemverantwoordelijkheid van het Rijk voor het hele stelsel. Daarbij denk ik met name aan toegankelijkheid, kwaliteit en betaalbaarheid’ (Kamerstukken II 2012/13, 33400 XVI, 94, p. 41). Afwijkend ten opzichte het bestaande generieke toezicht, was de aanwijzingsbevoegdheid op basis waarvan de minister een aanwijzing kon geven aan een college van burgemeester en wethouders (deze bevoegdheid is per 1 januari 2015 weer komen te vervallen) en de zogenaamde
indeplaatsstelling die daarvoor in de plaats komt. Overigens gaat aan het gebruik van deze ultieme bevoegdheden een zogenaamde escalatieladder vooraf: van praktische ondersteuning, via een goed gesprek tot een waarschuwing. De stelselverantwoordelijkheid bestaat meer uit de schaduw van deze toezichtsbevoegdheden op de bestuurlijke verhoudingen dan uit het verwachte frequente gebruik ervan (zie de brief Kamerstukken II 2014/15, 33684, 45).
Het complement van de toezichtsbevoegdheden, en het vierde element van de
stelselverantwoordelijkheid van het Rijk voor het jeugdstelsel, is de informatiepositie van het Rijk. Stelselverantwoordelijkheid brengt ‘stevige monitoring’ met zich mee. Dat geldt niet alleen voor de bestuurlijke relatie tussen staatssecretaris en gemeenten, maar ook voor de positie van de Staten- Generaal. Op 22 oktober 2013 stuurde de Algemene Rekenkamer ter gelegenheid van de behandeling van de begroting van VWS een brief aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2013/14, 33750 XVI, 11). De systeemverantwoordelijkheid die Van Rijn voor zich zag bij de nieuwe Jeugdwet, aldus de Rekenkamer, was ‘dat het Rijk aanspreekbaar is op de maatschappelijke uitkomsten van de wet.’ Om dat waar te kunnen maken, adviseerde de Rekenkamer ook te letten op ‘de informatie die de Tweede Kamer hiervoor nodig heeft’ maar waarvoor nog geen voorzieningen waren opgenomen in het voorstel van de Jeugdwet dat de Tweede Kamer had gekregen. Kortom: de Rekenkamer wijst erop dat
systeemverantwoordelijkheid begint met een afgestemde informatiepositie, en dat wordt breed onderschreven. Er is nog wel discussie over hoe gedetailleerd die informatie moet zijn en hoe frequent die informatie verzameld en gedeeld moet worden, vooral waar het aanleveren van die informatie administratieve lastendruk oplevert.
Het vijfde element van de stelselverantwoordelijkheid van nationale bewindspersonen in de beleidstheorie van de Jeugdwet, ten slotte, is een zekere eigen (horizontale) politieke
verantwoordelijkheid van nationale bewindspersonen tegenover (met name) de Tweede Kamer. Op dit punt functioneert de stelselverantwoordelijkheid als een vorm van politieke (ministeriële) verantwoordelijkheid: de plicht van ministers om al dan niet uit eigen beweging informatie te verstrekken, beleidskeuzes te verdedigen of aan te passen en in uiterste geval te worden weggestuurd. De toegevoegde waarde van het begrip stelselverantwoordelijkheid is hier de afgrenzing van de nationale horizontale politieke verantwoordelijkheid ten opzichte van de lokale politieke verantwoordelijkheid van wethouders ten opzichte van hun eigen gemeenteraad. Dat de minister/staatssecretaris stelselverantwoordelijkheid draagt, wordt dan als beperking bedoeld: hij draagt slechts stelselverantwoordelijkheid waar wethouders primair verantwoordelijk zijn. De grens ligt ergens tussen de stelselverantwoordelijkheid voor het ‘borgen van het maatschappelijk resultaat van het systeem’ waarop de minister (of staatssecretaris) aanspreekbaar is en het uitgangspunt dat ‘incidenten op lokaal niveau worden afgedaan’ in de relatie tussen de raad en zijn wethouder. In theorie is daarmee een zekere afbakening gegeven: een incident is voor de raad, een trend voor de staatssecretaris (Kamerstukken II 2014/15, 34104, 1, p. 15). Maar meer dan een ‘zekere afbakening’ is het niet. Want wanneer is een incident een trend? En tot op welke hoogte bestaat het ‘borgen van het maatschappelijk resultaat’ uit het voorkomen van incidenten? Kan een overleden peuter in een kofferbak ooit een incident zijn waarvoor de staatssecretaris moet doorverwijzen naar de wethouder? De afbakening zal moeten volgen uit de wijze waarop deze uitgangspunten in de politieke praktijk functioneren. Een eerste indruk daarvan naar aanleiding van de Kamervragen uit de jaren 2015 en 2016 is het onderwerp van paragraaf 3.B.4.