In het staatsrecht is het concept stelselverantwoordelijkheid niet onbekend. Met name Zijlstra heeft hierover getheoretiseerd (Zijlstra en Wilkeshuis 2006, Zijlstra 2009) en de Raad van State hanteert het in zijn periodieke beschouwingen over de interbestuurlijke verhoudingen (Raad van State 2013, Raad van State 2016). De Raad ziet in het concept een bijdrage aan de effectiviteit van
decentralisatiewetgeving, omdat het dwingt om te denken vanuit integraliteit van het wettelijk stelsel (Raad van State 2016, 42). Het concept ligt desondanks, zoals de Raad zelf ook constateert, nogal ongemakkelijk in de juridische theorie. In het kader van de staatsrechtelijke invalshoek van dit deel van de evaluatie, is het van belang dit ongemak nader te verkennen.
Als verantwoordelijke voor een stelsel als zodanig, wijst het klassieke legaliteitsbeginsel eerder naar de wetgever dan naar een ambt met uitvoerende bevoegdheden (Kortmann 2006). De wet stelt regels omtrent de aanspraken op sociale zekerheid, aldus artikel 20, tweede lid, Grondwet. Vanuit een dergelijke stelselverantwoordelijkheid van de wetgever is het mogelijk om een coördinerend minister in het bijzonder te belasten met de kwaliteit van het stelsel, in die zin dat het zijn taak is om voortdurend te evalueren en telkens met verbetervoorstellen te komen. Op deze manier wordt in het gemeenterecht de minister of het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wel de stelselverantwoordelijke voor de Gemeentewet genoemd (Dölle & Elzinga 2004). Van hem of zijn ministerie worden daarmee in het bijzonder initiatieven op het terrein van het gemeenterecht
verwacht. Stelselverantwoordelijkheid is zo vooral een soort proactieve verantwoordelijkheid: het gaat niet alleen om het juiste gebruik van bestaande bevoegdheden, maar ook om het bestaan van de juiste bevoegdheden. Zijlstra noemt stelselverantwoordelijkheid in deze zin dan ook wel ex-ante- verantwoordelijkheid (Zijlstra 2009). Ter nadere juridische onderbouwing van deze ex-ante- verantwoordelijkheid van bewindspersonen, wijst Zijlstra op de Grondwet die niet alleen
bevoegdheden aan de wetgever attribueert, maar ook taken aan de overheid oplegt. Dergelijke taken werken door naar individuele bewindspersonen. Zoals in artikel 20, eerste lid, Grondwet: de bestaanszekerheid der bevolking en spreiding van welvaart zijn voorwerp van zorg der overheid. Dat belast de bewindslieden die dit onderwerp in het bijzonder aangaat om hiermee aan de gang te gaan en ‘hun stelselverantwoordelijkheid te nemen’.
Het verschil tussen taken en bevoegdheden levert een eerste verklaring voor de staatsrechtelijke argwaan jegens het concept stelselverantwoordelijkheid. Sinds het rapport Steekhoudend
ministerschap van de Commissie-Scheltema (1993), geldt het bestaan van een bevoegdheid als het belangrijkste aanknopingspunt voor de aanwezigheid van politieke ministeriële verantwoordelijkheid. Dat is deels ook de ratio achter de instelling van zelfstandige bestuursorganen. Door hun
zelfstandigheid, plaatsen ze de uitvoering van sommige Rijkstaken op enige afstand van de dagelijkse nationale politiek. Conform Scheltema’s doctrine ‘verantwoordelijkheid volgt bevoegdheid’, kunnen ministers en staatssecretarissen in en door de Tweede en Eerste Kamer ter verantwoording worden geroepen voor wat juridisch in hun macht ligt of lag. De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie is dus veel meer aanspreekbaar op elk besluit dat een IND-ambtenaar in zijn naam ondertekent, dan dat de Minister van Infrastructuur en Milieu wordt geacht de uitkomst van elk individueel rijexamen voor haar rekening te nemen. De IND is als agentschap onderdeel van het ministerie van VENJ, terwijl de Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen een zelfstandig bestuursorgaan is. De staatssecretaris van VENJ heeft veel meer bevoegdheden ten aanzien van de individuele besluiten van de IND dan de minister van I&M heeft jegens individuele rijexaminatoren. Dat maakt de eerste voor veel meer politiek verantwoordelijk dan de tweede.
Een stelselverantwoordelijkheid die niet aanknoopt bij een bevoegdheid maar moet worden afgeleid uit een taak, stuit in deze benadering op systematische bezwaren. Vooral omdat het afleiden van juridische bevoegdheden uit vage taakomschrijvingen een doodzonde is in het staatsrecht. Dat bleek wel uit de eerste keer dat het begrip stelselverantwoordelijkheid op de parlementaire radar verscheen: ten aanzien van de organisatie van de rechterlijke macht. Dat de minister van Veiligheid en Justitie stelselverantwoordelijk voor de rechtspraak draagt, betekent pertinent niet dat hij op
grond daarvan bevoegdheden jegens de rechterlijke macht mag claimen (Zijlstra & Wilkeshuis 2006, p. 12-13). Datzelfde geldt voor de verantwoordelijkheid die de minister van Infrastructuur en Milieu draagt voor het stelsel van de verlening van rijvaardigheidsbewijzen. Niet op grond van een verantwoordelijkheid die wordt afgeleid uit de taak om te zorgen voor voldoende verkeersveiligheid, maar op grond van een specifieke wettelijke bevoegdheid mag zij ingrijpen in het algemene beleid in Rijswijk.
Hiermee is de eerste bron van staatsrechtelijke argwaan jegens het begrip
een stoplap om een gebrek aan bevoegdheid te maskeren. Het eerste is overbodig, het tweede gevaarlijk.
Het maskeren van een gebrek aan bevoegdheden is echter niet de enige bron van staatsrechtelijke zorg over het concept stelselverantwoordelijkheid. Er wordt ook een bedreiging in gezien voor de decentrale verhoudingen in de eenheidsstaat. Deze bedreiging verwezenlijkt zich wanneer de stelselverantwoordelijkheid van de centrale overheid een al te gemakkelijk argument wordt om interbestuurlijk toezicht te rechtvaardigen. Misstanden leiden tot aandacht van de media, aandacht van de media leidt tot Kamervragen, Kamervragen leiden tot een minister die ‘zijn
stelselverantwoordelijkheid neemt’ en het resultaat is een Rijksoverheid die de kwestie naar zich toetrekt. Van decentralisatie blijft op deze manier weinig meer over. Elzinga, over specifiek dit mechanisme in het sociale domein: ‘In het nieuwe toezichtregime moet interbestuurlijk toezicht uiterst terughoudend worden toegepast, maar in het kader van de zogenaamde
systeemverantwoordelijkheid voor de decentralisaties zal dat geheel anders uitpakken. Het geschapen decentralisatie-systeem heeft zoveel riskante onderdelen dat problemen al heel snel een structureel karakter zullen krijgen met ministeriële interventies als gevolg. De Kamers hebben nu zo vaak aangedrongen op het waarmaken van die stelselverantwoordelijkheid dat bewindslieden daar zeker uitvoerig gebruik van zullen maken’ (Elzinga 2016, vgl. Munneke 2014). De Vet, over hetzelfde onderwerp: ‘Wanneer systeemverantwoordelijkheid een rechtvaardiging wordt voor interbestuurlijk toezicht met een vrijwel onbeperkte omvang, dan staat dat haaks op de gedachte van
decentraliseren, waarbij loslaten het uitgangspunt is.’ (De Vet 2014). Van Diepen en Meurs (2016) noemen zelfs al een concreet voorbeeld van dit mechanisme. Het Aanjaagteam verwarde personen was in hun ogen een centraliserende interventie waarmee de Rijksoverheid met een beroep op de stelselverantwoordelijkheid een vraagstuk dat oorspronkelijk decentraal was belegd, toch weer centraal oppakt.
Het voorbeeld van het Aanjaagteam verwarde personen toont aan dat het gevaar van recentralisatie over de band van de stelselverantwoordelijkheid niet alleen speelt bij een te royaal gebruik van bestaande formele bevoegdheden. Het doet zich ook (en misschien wel juist) voor bij feitelijke interventies in interbestuurlijke verhoudingen waarvoor het legaliteitsbeginsel helemaal geen bevoegdheid vereist. Hoewel het persbericht van de Rijksoverheid vrij precies spreekt van de installatie, op de middag van 3 september 2015, van het Aanjaagteam door de ministers van VENJ en VWS en door de voorzitter van de directieraad van de VNG, is hier van enig in de Staatscourant te publiceren besluit geen sprake. Er is helemaal geen bevoegdheid aan te pas gekomen, en dat hoefde ook niet. Met de Afdeling advisering van Raad van State, menen wij dan ook dat het in dit verband niet volstaat om alleen te letten op het ontbreken van formele bevoegdheden waar die wel vereist waren. Het vraagstuk is veel breder dan dat. Bij de staatsrechtelijke bezorgdheid over de
recentraliserende werking van het begrip stelselverantwoordelijkheid gaat het ook om informele praktijken. Zoals die, waarop de Afdeling advisering van de Raad van State in de vierde beschouwing over de interbestuurlijke verhouding de nadruk legt. Een brief van de minister naar aanleiding van nieuwe jurisprudentie getuigde volgens de Afdeling advisering ‘naar inhoud en toonzetting van onvoldoende respect voor de eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden die aan gemeenten op grond van recente wetgeving zijn toegekend.’ (Raad van State 2016, p. 38-39, noot 71. Brief onder
dan de formele bevoegdheden, maar ziet meer op een zekere rolvastheid van de nationale
bestuursorganen. De bedoeling van de wetgever bij de (decentrale) verdeling van taken wordt hierbij als uitgangspunt genomen. Meer concreet: de staatssecretaris vult zijn stelselverantwoordelijkheid op een juiste wijze in, wanneer hij – binnen zijn bevoegdheden – precies die problemen en incidenten oppakt waarvan het ook de bedoeling van de wetgever was dat ze binnen de verantwoordelijkheid van het Rijk bleven.
De algemene staatsrechtelijke theorie over het begrip stelselverantwoordelijkheid levert in het kader van deze evaluatie aldus drie inzichten. Als vorm van politieke (ex-ante) verantwoordelijkheid is de stelselverantwoordelijkheid van een bewindspersoon even onbetwist als van beperkte toegevoegde waarde. Het betekent niets meer en niets minder dan dat van bepaalde bewindslieden meer in het bijzonder verwacht wordt dat zij initiatieven nemen. Die verantwoordelijkheid om goede dingen te doen, hadden zij ook al bij hun benoeming van de Koning gekregen. Stelselverantwoordelijkheid leidt in het decentralisatierecht ook tot twee specifieke zorgen van constitutionele aard. Ten eerste de zorg dat de systeemverantwoordelijkheid wordt gebruikt om een gebrek aan interventiebevoegdheid te maskeren of zelfs te compenseren. En ten tweede bestaat de zorg dat, los van de bevoegdheden, het concept systeemverantwoordelijkheid in de interbestuurlijke verhoudingen een te gemakkelijke rechtvaardiging vormt voor ingrijpen van het Rijk. Het wordt dan een vehikel voor recentralisatie van wat de wetgever juist heeft willen decentraliseren.