Het analyseren van het begrip stelselverantwoordelijkheid in de beleidstheorie van de Jeugdwet begint met algemene observaties. Allereerst is de term ‘stelsel’ sowieso all over the place in de parlementaire stukken. De hele operatie was een stelselwijziging Jeugd of een wijziging van het jeugdstelsel en de Jeugdwet die per 1 januari 2015 de Wet op de jeugdzorg verving, heette tijdens de jaarvergadering van de Vereniging voor wetgeving en wetgevingsbeleid stelselwetgeving: een wet die een stelsel wijzigt (Den Boer e.a. 2016). In die zin nam de wetgever zijn stelselverantwoordelijkheid, niet anders dan toen hij de Algemene wet bestuursrecht vaststelde. Bij de vaststelling van de Awb werd het begrip stelselverantwoordelijkheid echter bepaald minder in de mond genomen dan bij de Jeugdwet. Dat komt omdat het bij de Jeugdwet niet alleen ging om een wetgever die zijn
verantwoordelijkheid voor een deugdelijk stelsel neemt, maar vooral ook om het definiëren van de resterende verhouding tussen de Rijksoverheid en de gemeenten ná die decentralisatie. Zoals bijvoorbeeld toen de leden van de VVD-fractie aarzelingen hadden bij de voorgestelde bevoegdheid uit artikel 2.8 Jeugdwet om bij AMvB gemeentelijke samenwerking op te leggen. ‘Is deze kan-bepaling geen royale invulling van het begrip stelselverantwoordelijkheid?’ (Kamerstukken II 2013/14, 33684, 9, p. 69). Deze betekenis van stelselverantwoordelijkheid tegenover decentralisatie heeft het karakter van een nul-som-spel: hoe minder landelijke stelselverantwoordelijkheid hoe beter voor de
decentralisatie, en andersom. Deze benadering is in deze evaluatie het meeste van belang. Eén van de zorgpunten vanuit de staatsrechtelijke theorie had hier immers betrekking op.
Dat het Rijk stelselverantwoordelijkheid voor de jeugdhulp heeft dan wel behoudt, werd bij voortduring en met grote regelmaat als uitgangspunt genomen. Discussies gaan vooral over de grenzen van die stelselverantwoordelijkheid, zowel in algemene zin als in concrete gevallen. Praktisch nooit gaat het over de vraag of en waarom het Rijk een dergelijke verantwoordelijkheid heeft. Zoals het Rijksjaarverslag 2015 VWS eenvoudig poneert: ‘De Minister is systeemverantwoordelijk voor het gedecentraliseerde stelsel van jeugdhulp (jeugdstelsel). De Minister is verantwoordelijk voor het wettelijk kader (Jeugdwet) en aanspreekbaar op de algemene publieke doelen als toegankelijkheid, kwaliteit, doelmatigheid en doeltreffendheid van het jeugdstelsel’ (Kamerstukken II 2015/16, 34475 XVI, 1, p. 74). Opvallend aan de frequentie en de vanzelfsprekendheid waarmee de
stelselverantwoordelijkheid van de minister voor het jeugdstelsel wordt gememoreerd, is niet zozeer het weglaten van de juridische onderbouwing ervan. Die is ook niet zo moeilijk. Opvallend is vooral de kennelijk vaak gevoelde noodzaak om het decentraliseren van de jeugdzorg in één adem te noemen met de vanzelfsprekend op het niveau van het Rijk achterblijvende systeemverantwoordelijkheid. Niet elke parlementaire discussie over decentralisatie wordt zo vaak onderbroken om de resterende bevoegdheden van het Rijk te onderstrepen. De Jeugdwet is kennelijk niet bedoeld als een decentralisatie-zonder-meer, maar als een decentralisatie-met-behoud-van-
stelselverantwoordelijkheid.
Decentralisatie van bevoegdheden in het jeugdstelsel, en dit is de derde algemene observatie, is in de beleidstheorie van de Jeugdwet geen doel in zichzelf, maar een middel tot een ander doel. De oorspronkelijke hoofddoelen waren: meer zorg thuis, tegen minder kosten, met meer aandacht voor elkaar (Den Boer e.a. 2016, p. 82). Decentralisatie kwam daarin niet voor. De memorie van toelichting bij de Jeugdwet rechtvaardigt de decentralisatie dan ook niet met een principieel betoog over subsidiariteit in een gedecentraliseerde eenheidsstaat met zware principes als ‘Decentraal wat kan, centraal wat moet’ o.i.d. In plaats daarvan staat een combinatie van de inhoudelijke wensen om zowel ‘integrale jeugdzorg’ als ‘maatwerk’ te leveren. Integrale jeugdhulp betekent dat de bevoegdheden zoveel mogelijk moeten worden geconcentreerd bij één bestuurslaag, en maatwerk leveren betekent dat de jeugdhulp het beste kan bij de bestuurslaag die het dichtst bij de burgers staat: de gemeente. ‘Gemeenten zijn de aangewezen bestuurslaag om dit te realiseren; zij kunnen voorzien in de noodzakelijke integraliteit en maatwerk én kunnen beter inspelen op de rol van het sociale netwerk rond de burger.’ (Kamerbrief decentralisaties in het sociale domein, Kamerstukken II 2012/13, 33400 VII, 59, p. 1). De conclusie dat de gemeente de aangewezen plek is om de jeugdhulp te beleggen, wordt overigens dan wel heel principieel getrokken. De beste waarborg tegen
recentralisatie van de jeugdzorg, antwoordt de minister van Binnenlandse Zaken op vragen daarnaar, is het feit dat deze taken bij de gemeenten eenvoudig het beste belegd zijn (Kamerstukken II 2012/13, 33400 VII, 63, p. 4). Uit de conclusie dat de jeugdhulp naar de gemeenten gedecentraliseerd moet worden, volgt in deze beleidstheorie dat de gemeenten inhoudelijk beleidsvrijheid (moeten) hebben. Decentralisatie van de jeugdhulp is dus primair de conclusie van een inhoudelijke redenering, niet het resultaat van een institutionele. Illustratief voor deze focus op het organiseren van de best mogelijke jeugdhulp, is de benchmarking waar staatssecretaris Van Rijn graag over begint. Het bevorderen van een voortdurend uitwisselen van best practices is volgens de minister van BZK zelfs een invulling van de stelselverantwoordelijkheid. ‘Het Rijk blijft na de decentralisaties verantwoordelijk voor de werking van het stelsel. Hiertoe zal het Rijk met gemeenten afspraken maken over een intensieve monitoring van de bereikte resultaten en de gemeentelijke uitgaven over het geheel van het brede sociaal
domein (en dus niet per onderdeel) door te meten en te benchmarken.’ (Kamerstukken II 2012/13, 33400 VII, 59, p. 12). Wie benchmarken in de lokale verhoudingen bevordert, tilt niet zwaar aan de standaardiserende en uniformerende werking die daarvan uitgaat. Dat past bij een benadering waarin de best mogelijke individuele oplossing voor de betrokken jeugdige het belangrijkste doel van de hele operatie is, belangrijker in ieder geval dan lokaal gedifferentieerd jeugdbeleid als zodanig. De vierde algemene observatie in dit verband betreft de uiteindelijke omvang van de extra beleidsvrijheid die de gemeenten onder de nieuwe Jeugdwet per 1 januari 2015 hebben gekregen. Hoewel onderdeel van de drie grote decentralisaties in het sociale domein, lijkt de decentralisatie in het jeugdstelsel niet de meest omvangrijke vergroting van de lokale autonomie. Dat komt om te beginnen omdat er bij de jeugdzorg vanaf het begin af aan een grote rem zit op decentralisatie- ambitie: het zogenaamde gedwongen kader. Daar waar de overheid, door tussenkomst van een rechter, dwingend ingrijpt in het gezinsleven van burgers, zo stelde de regering onbetwist, verzetten rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en uniformiteit zich al snel tegen decentralisatie met veel
inhoudelijke betekenis (Kamerstukken II 2012/13, 33684, 3, p. 33-34). De gevallen waarin een kind uit huis mag worden geplaatst, de procedure waarmee dat gebeurt en de waarborgen die daarbij gelden, moeten uit de aard der zaak wettelijk en landelijk dichtgeregeld blijven. Dat geldt ook voor de kwaliteit van de zorg die vervolgens in instellingen wordt geleverd. Eisen daaraan en het toezicht daarop blijven voorwerp van zorg van de Rijksoverheid. De decentralisatie op dit punt bleef op 1 januari 2015 dan ook beperkt tot het overgaan naar de gemeenten van het beschikbare geld, samen met de verantwoordelijkheid voor de inkoop van deze zware jeugdzorg. De keuze van de gemeenten werd verder niet alleen financieel beperkt door een gelijktijdig doorgevoerde korting en tot de aanbieders die voldoen aan de kwaliteitscriteria van het Rijk. Gemeenten met minder dan 100.000 inwoners waren daarnaast vrijwillig-verplicht een bovenlokaal samenwerkingsverband aan te gaan om deze keuze voor de gespecialiseerde jeugdzorg te maken. Alleen door regionale samenwerking konden kleine gemeenten de benodigde kennis organiseren en het was voor de aanbieders van deze jeugdzorg ook niet te doen om met 400 individuele gemeenten te onderhandelen. Wie de mate van decentralisatie afmeet aan de mate waarin lokale politieke autonomie wordt bevorderd, zal bij het gedwongen kader en de inkoop van gespecialiseerde jeugdzorg eerder spreken van deconcentratie van uitvoeringstaken (‘mechanisch medebewind’, vergelijkbaar met de manier waarop gemeenten verkiezingen organiseren en paspoorten verstrekken) dan van decentralisatie met, in de woorden van Dölle/Elzinga (2004), veel ‘politiseerbare marges’.
Meer decentralisatie-ambitie zat er in de herinrichting van de laagdrempelige jeugdhulp en de preventieve gezinsondersteuning die bedoeld zijn om te voorkomen dat er dwingend moet worden ingegrepen in de gezinnen. Maar ook daar bestond de decentralisatie per 1 januari 2015 niet uit het vrijgeven van de beschikbare middelen met de enkele opdracht er iets goeds voor kinderen mee te doen. Het geld werd weliswaar ‘ontschot’ in het Gemeentefonds, maar wel onder het gelijktijdig maken van inhoudelijke prestatieafspraken. Verder was het inderdaad de bedoeling om de gemeenteraden enige beleidsvrijheid te geven bij het opstellen van hun eigen beleidsplan voor de lokale jeugdhulp. Van de rechten onder de oude Wet op de Jeugdzorg werden daarom de minder scherp omlijnde voorzieningen gemaakt. Het beoordelen van de noodzakelijkheid ervan werd aan het oordeel van het college en het liefste nog het oordeel van de medische professional gelaten. Tegelijkertijd bleven ook hier de nodige verplichtingen ten aanzien van het te bereiken resultaat
wettelijk verankerd. ‘Om die reden wordt in de jeugdhulp wel het wat omschreven, maar niet het hoe. Een omslagpunt tussen onvoldoende en voldoende beleidsvrijheid valt niet exact te geven,’ aldus de regering in antwoord op vragen (Kamerstukken II 2013/14, 33684, 45, p. 6). Al met al – en daar komt de vierde observatie op neer – is de Jeugdwet weliswaar onderdeel van de drie grote decentralisaties in het sociale domein, maar inhoudelijk onder de streep bepaald geen radicale omslag van een uniforme landelijke jeugdzorg naar een lappendeken van lokale vormen van jeugdhulp. De
beleidsruimte voor gemeenten is onmiskenbaar groter geworden, maar de extra lokale autonomie in politieke zin (met mogelijkheden voor lokale politieke partijen om van de jeugdhulp een groot thema in de lokale campagne te maken) wordt gemakkelijk overschat. Die zit wellicht meer in de andere twee nieuwe wetten, dan in de Jeugdwet.