M.L. van Emmerik & G. Boogaard369
3.A.1 Inleiding
Na het doorvoeren van de grootschalige decentralisaties in het sociale domein per 1 januari 2015 (Wet Maatschappelijke Ondersteuning, Jeugdwet, Wet Langdurige Zorg) komen met enige regelmaat kwesties in het nieuws waarbij het verschil in voorzieningen per gemeente ter discussie wordt gesteld. Zo was er de traplift in de gemeente Alphen aan den Rijn die niet ter beschikking werd gesteld aan een 90-jarige inwoner370 en de aankondiging door de verantwoordelijke wethouder van
de gemeente Almere in oktober 2016 dat het budget voor jeugdhulp voor het lopend jaar op was, zodat hulpbehoevende minderjarigen (afgezien van crisisgevallen) daar geen beroep meer op konden doen.371 Dit soort kwesties wekt groot onbegrip en een gevoel van onrechtvaardigheid, zeker als in
nabij gelegen gemeenten die voorzieningen (nog) wel worden verstrekt.372
Dit roept de vraag op hoe de optredende diversiteit binnen het jeugdhulpstelsel in de verschillende gemeenten zich verhoudt tot het beginsel van rechtsgelijkheid, zoals dat nationaal, Europees (EVRM)373 en internationaal is verankerd. Tegelijkertijd gaat het beginsel van decentralisatie er juist
van uit dat gemeenten naar eigen inzicht, toegespitst op de lokale omstandigheden, door de gemeenteraad gelegitimeerde beslissingen kunnen nemen. Kunnen de genoemde voorbeelden van verschillen in voorzieningenniveau gerechtvaardigd worden vanuit het perspectief van het gelijkheidsbeginsel? Vooropgesteld moet worden dat de nu volgende analyse ziet op het vrijwillig kader, zoals dat door gemeenten wordt geboden op basis van de Jeugdwet. Als het gaat om het gedwongen kader (ondertoezichtstelling, uithuisplaatsing) rust er een bijzondere
verantwoordelijkheid op de (rijks)overheid om de betrokken jongeren op gelijke wijze in heel Nederland de daarbij passende minimale voorzieningen te bieden.
Uit de genoemde voorbeelden springt hierbij het meest in het oog de optredende verschillen tussen diverse gemeenten onderling. Daarnaast zou een verschil in behandeling zich ook kunnen voordoen binnen één gemeente. Ook dan is de vraag in hoeverre deze verschillen kunnen worden
369 Mr. dr. M.L. van Emmerik is universitair hoofddocent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden en rechter-
plaatsvervanger bij de afdeling bestuursrecht van de Rechtbank Midden-Nederland; mr. G. Boogaard is universitair docent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden.
370 http://www.volkskrant.nl/binnenland/ophef-over-afwijzen-traplift-voor-90-jarige~a3994449/
371 http://nos.nl/artikel/2136999-deel-jeugdhulp-almere-stopt-geen-geld-meer.html; Zie Kamerbrief d.d. 12 oktober 2016 over toegang tot jeugdhulp in Almere.
372 Zie ook bijvoorbeeld de column van H. Duurvoort, ‘Op kinderrechten mag je niet bezuinigen’, de Volkskrant van 7 november 2016. 373 Het EU-recht zal niet afzonderlijk worden behandeld, nu het gaat om grotendeels vergelijkbare gelijke behandelingsnormen als in
het EVRM. Bovendien is het nog maar de vraag is of het bij de Jeugdwet snel zal gaan om de tenuitvoerlegging van EU-recht, hetgeen wel vereist is voor de toepasselijkheid van het EU-recht en het Handvest Grondrechten EU. Het Handvest biedt een meer gedetailleerde gelijke behandelingsregeling dan het EVRM (met onder meer bijzondere bepalingen ten aanzien van rechten van kinderen, ouderen en gehandicapten), maar of dat materieel ook tot andere resultaten leidt moet worden afgewacht.
gerechtvaardigd. Het credo van de hele decentralisatieoperatie is maatwerk, dat wil zeggen een op de bijzondere situatie van het betreffende individu toegesneden voorziening. Tegelijkertijd dient het bestuur (in dit geval de gemeente) een consistent beleid te ontwikkelen ten aanzien van het verstrekken van bepaalde voorzieningen. Gemeenten kunnen niet op volstrekt willekeurige wijze al dan niet bepaalde voorzieningen toekennen. Daar moet wel enige lijn in te ontdekken zijn. Aan de thematiek van rechtsongelijkheid en stelselverantwoordelijkheid (niet alleen op het terrein van de jeugdhulp)374 heeft de Raad van State belangrijke overwegingen gewijd in haar Vierde periodieke
beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke domein. De bevindingen van deze beschouwing zijn ook uitdrukkelijk betrokken bij het juridisch deel van dit onderzoek.
De opbouw van dit hoofdstuk is verder als volgt. Paragraaf 3.A.2 geeft een kort overzicht van het positiefrechtelijke kader van het gelijkheidsbeginsel (nationaal, Europees en internationaal). Daarbij ligt de nadruk op het EVRM en het door het EHRM gehanteerde toetsingsschema dat ook breder hanteerbaar is bij toetsing aan elders beschermde gelijkheidsnormen.375 Deze paragraaf tracht een zo
beknopt mogelijk maar noodzakelijk beeld te schetsen, nu er al veel over deze onderwerpen is geschreven.376 Paragraaf 3.A.3 zoomt in op de (bestuursrechtelijke) jurisprudentie en literatuur ten
aanzien van het gelijkheidsbeginsel, met bijzondere aandacht voor de vraag of decentralisatie een voldoende rechtvaardiging kan zijn voor een verschil in behandeling bij het verstrekken van bepaalde voorzieningen. Daarbij wordt onder meer gekeken naar de rechtspraak op grond van de vroegere Wet voorzieningen gehandicapten. Paragraaf 3.A.4 besluit met een conclusie, in het bijzonder een antwoord op de vraag in hoeverre verschillen in voorzieningenniveau tussen en binnen gemeenten kunnen worden gerechtvaardigd.377
374 Zie de Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke domein, Raad van State, oktober 2016.
375 Zoals bij het in het EU-recht verankerde gelijkheidsbeginsel.
376 Zie bijv. G.J. Vonk (red.), Rechtsstatelijke aspecten van de decentralisaties in het sociale domein, Groningen 2016.
377 De verschillen in Koninkrijksverband tussen de zogenaamde BES-eilanden (die een soort van bijzondere Nederlandse gemeenten vormen) en Nederlandse gemeenten worden in het kader van dit onderzoek niet nader belicht. Met name gezien de in art. 1 Statuut voorziene mogelijkheid tot differentiatie tussen 'het Nederlandse' en het Caribische deel van het Koninkrijk – waarbij ook rekening kan worden gehouden met het verschil in voorzieningenniveau – is dit een andere kwestie dan die voorligt in het onderhavige onderzoek naar verschillen in toepassing van de Jeugdwet tussen en binnen gemeenten in Nederland. Zie nader onder meer I.L.A. Broekhuijse, De gelijkwaardigheid van de landen van het Koninkrijk der Nederlanden: realiteit of perceptie? (diss. Universiteit Utrecht), Nijmegen 2012 en de diverse bijdragen in P.P.T. Bovend’Eert e.a. (red.), De verhoudingen in het Koninkrijk der