Het VN-Kinderrechtencomité heeft een viertal IVRK-bepalingen aangewezen als general principles. Dit zijn het recht op non-discriminatie (art. 2 IVRK),448 de bepaling dat de belangen van het kind de449
eerste overweging zijn (art. 3 lid 1 IVRK), het recht op leven en ontwikkeling (art. 6 IVRK) en het recht om gehoord te worden (art. 12 IVRK).450 De rechten uit het IVRK, zoals het recht op jeugdhulp en de
participatoire rechten, moeten in samenhang met deze rechten worden beschouwd, waaronder dus ook het recht op non-discriminatie. Zoals in het stuk van Van Emmerik en Boogaard451 al duidelijk
445 EHRM 3 september 2015, appl. nr. 10161, 13 (M. en M. t. Kroatië); Zie ook de annotatie bij deze uitspraak van M. Bruning (ECHR 2016, nr. 234); Zie ook Florescu, Liefaard & Bruning 2015.
446 Guidelines of the Committee of Ministers of the Council of Europe on child friendly justice, CM/Del/Dec(2010)1098/10.2c, 17 November 2010.
447 Liefaard 2016; Zie ook Blaak, Bruning & Eijgenraam 2012, p. 126.
448 Zie ook Human Rights Committee, General comment No. 18 (1989), HRI/GEN/1/Rev.6, pp. 147 e.v. 449 Overigens wordt in de Engelse tekst van het IVRK gesproken van ‘een’ eerste overweging.
450 UN Committee on the Rights of the Child (CRC), General comment no. 5 (2003): General measures of implementation of the
Convention on the Rights of the Child, 27 November 2003, CRC/GC/2003/5, par. 12.
451 M.L. van Emmerik & G. Boogaard, Decentralisatie in de jeugdhulp getoetst aan het gelijkheidsbeginsel, Leiden: Universiteit Leiden 2017 (zie bijlage 3.A).
werd, is het recht op non-discriminatie relevant in het kader van de decentralisatie van de jeugdhulp. Vanuit een internationaal kinderrechtenperspectief kunnen aan het stuk van Van Emmerik en Boogaard enkele overwegingen worden toegevoegd.
In deze paragraaf wordt eerst gekeken naar het recht op non-discriminatie, zoals is neergelegd in artikel 2 IVRK. Vervolgens wordt gekeken naar de zorgen van het VN-Kinderrechtencomité over de ongelijkheden die mogelijk met de decentralisatie van de jeugdhulp gepaard gaan.
a . H e t r e c h t o p n o n - d i s c r i m i n a t i e ( a r t i k e l 2 I V R K )
Het recht op non-discriminatie, zoals dat is neergelegd in artikel 2 IVRK, brengt mee dat staten de in het IVRK beschreven rechten voor ieder kind onder hun rechtsbevoegdheid waarborgen en eerbiedigen, zonder discriminatie van welke aard dan ook, ongeacht ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale, etnische of maatschappelijke afkomst, welstand, handicap, geboorte of andere omstandigheid van het kind of van zijn ouder of wettige voogd. Non-discriminatie is niet zomaar een verplichting van de staat of een rechtsbeginsel, maar vormt een recht van het kind.452 Dit recht op non-discriminatie bevat drie elementen, die de staat
verbieden om:
1 de drager van het recht anders te behandelen dan een ander persoon (of personen) als het gaat om een specifiek belang, omdat de drager van het recht tot een bepaalde categorie (ras, geslacht, etc.) behoort;
2 wanneer deze ongelijke behandeling leidt tot aantasting in het genieten van dat belang door deze drager in vergelijking tot de andere persoon (of personen) die dit belang genieten;
3 en dat belang beschermd is door een ander recht in het IVRK (het is dus een paraplubepaling).453
Er wordt hierbij geen subjectieve beoordeling gemaakt over of de discriminatie billijk, redelijk of proportioneel is.454 Het is een absoluut recht.455 Het anders behandelen van een persoon bevat twee
variabelen: er is altijd een criterium waarop de andere behandeling berust en een specifiek gebied of belang waar de behandeling toe behoort.456
Artikel 2 lid 1 IVRK bevat een opsomming van gronden waar de discriminatie in gelegen kan zijn, welke wordt afgesloten met een meer open grond: ‘of andere omstandigheid van het kind of van zijn
452 Abramson 2008, p. 7 en 53.
453 Abramson 2008, p. 18, 25 en 29; Zie ook Human Rights Committee, General Comment No. 18, UN Doc. HRI/GEN/1/Rev.8, 2006, par. 7.
454 Abramson 2008, p. 30. 455 Abramson 2008, p. 40. 456 Abramson 2008, p. 20.
ouder of wettige voogd’. Dit is echter geen op zichzelf staand open einde, maar moet in samenhang worden gelezen met de andere gronden voor discriminatie.457
Ten opzichte van het recht op non-discriminatie in andere mensenrechtenverdragen, bevat het IVRK een unieke grond: het kind mag niet worden gediscrimineerd of bestraft op grond van
omstandigheden of de activiteiten van, de meningen geuit door, of de overtuigingen van de ouders, wettige voogden of familieleden van het kind (art. 2 lid 2 IVRK). Bijvoorbeeld omdat het kind buiten een huwelijk is geboren of doordat ouders behoren tot bepaalde politieke of religieuze groepen. De elementen van het tweede lid van artikel 2 IVRK zijn lastig te specificeren, vanwege de formulering van dit lid en het gebrek aan een duidelijke totstandkomingsgeschiedenis. Aanvankelijk bevatte de voorgestelde verdragstekst niet de bepaling zoals nu is terug te vinden in artikel 2 lid 2 IVRK. Verschillende staten hebben zich over de verdragstekst gebogen, waarin ook discriminatie op grond van factoren die gelegen zijn in de ouders begrepen is. Uiteindelijk heeft dit geresulteerd in de verdragstekst zoals die nu te vinden is in artikel 2 lid 2 IVRK. De travaux préparatoires geven helaas weinig zicht in de bedoelingen van de huidige tekst. Abramson heeft een poging gewaagd om de elementen van artikel 2 lid 2 IVRK te specificeren. Dit heeft geresulteerd in de volgende specificatie: de staat mag de drager van het recht niet onredelijk anders behandelen op grond van de acties, overtuigingen of status van de ouders of om opzettelijk de drager van het recht te laten lijden vanwege de acties, overtuigingen of status van de ouders. Dit lid bevat – in tegenstelling tot het eerste lid van artikel 2 IVRK – geen paraplubepaling en is geen absoluut recht, maar afhankelijk van de context.458
b . D e z o r g e n v a n h e t V N - K i n d e r r e c h t e n c o m i t é b e t r e f f e n d e d e d e c e n t r a l i s a t i e v a n d e j e u g d h u l p
In de meest recente concluding observations (2015) van het VN-Kinderrechtencomité aan het adres van Nederland wordt aandacht besteed aan de decentralisatie van de jeugdhulp. Hierbij moet voorop worden gesteld dat een decentralisatie van het sociale domein internationaal gezien geen nieuw verschijnsel is en ook niet wordt afgewezen.459 Meerdere staten kennen immers een
gedecentraliseerd of federaal stelsel, waarbij diverse terreinen waarbij mensenrechten een rol spelen, op lokaal niveau zijn geregeld. Dit heeft er mede toe geleid dat de relevantie van internationale mensenrechten op lokaal niveau is toegenomen.460 Deze focus op mensenrechten op lokaal niveau
kan leiden tot meer gelijkheid binnen de gemeente, doordat het non-discriminatiebeginsel één van de belangrijke mensenrechten is die ook op lokaal niveau serieus genomen moet worden. Tegelijkertijd brengt het ook het risico met zich mee dat in sommige gemeenten mensenrechten een hoge prioriteit hebben, terwijl zij in andere gemeenten minder aandacht genieten. Dit kan leiden tot ongelijkheid
457 Abramson 2008, p. 27-28. 458 Abramson 2008, p. 130.
459 CRC Committee, General Comment No. 5 General measures of implementation of the Convention on the Rights of the Child, CRC/GC/2003/5, par. 40 en 41.
tussen de ene gemeenten waarbij kinderen in een gemeente (veel) beter af zijn dan kinderen in een andere naburige gemeente.461
Het Comité heeft zijn zorgen geuit over het feit dat de decentralisatie van de jeugdhulp onder een dusdanige tijdsdruk wordt bewerkstelligd dat dit de kwaliteit, tijdspanne en capaciteit van de gemeenten kan aantasten. Ook spreekt het Comité zijn bezorgdheid uit over het feit dat de decentralisatie ongelijkheden in toegang tot diensten tussen de verschillende gemeenten kan veroorzaken. Het Comité doet vervolgens de aanbeveling aan de staat om te verzekeren dat de gemeenten van Nederland, inclusief St. Eustatius, Saba en Bonaire, voldoende en passende middelen en capaciteit hebben om hun nieuwe taken tijdig, en zonder negatieve gevolgen voor de kwaliteit en kwantiteit van de diensten, uit te oefenen. Het Comité dringt er ook op aan ervoor te zorgen dat kinderen in alle gemeenten in Nederland gelijke toegang hebben tot diensten die van kwaliteit en in overeenstemming met passende standaarden zijn.462