Met de beschrijving van het paradigma van het beleidsuitvoeringsdenken is in dit derde hoofdstuk geprobeerd een antwoord te geven op de tweede onderzoeksvraag: Hoe kan het paradigma worden getypeerd dat vooraf gaat aan het klantdenken? De essentie van het antwoord op deze onderzoeksvraag kan als volgt worden beschre-ven:
Het paradigma van het beleidsuitvoeringsdenken zet de rol van de overheid als be-hartiger van het collectief belang centraal. Dit belang dient zo effectief en efficiënt mogelijk te worden nagestreefd, waarbij gelijkheid van burgers voor de wet en de gebondenheid van de overheid aan regels belangrijke waarden zijn. De burger dient zo objectief mogelijk benaderd te worden. De ene burger mag niet onevenredig be-voordeeld worden ten opzichte van de andere burger. Processen zijn ingericht op het wantrouwen van klanten. Iedere burger is in potentie een calculerende burger. De beginselen van Max Webers rationele bureaucratie vormen de kern van de ma-nier waarop in het beleidsuitvoeringsdenken de dienstverlening dient te worden
georganiseerd. Dienstverleners zijn aan regels gebonden, loyaal aan hun bestuur en neutraal naar de klant. De hiërarchie van de bureaucratie wordt eveneens ge-zien als de beste methode om overheidsbeleid efficiënt uit te voeren. Schaalver-groting, standaardisatie en informatisering passen daarom goed in het beleidsuit-voeringsdenken. De ideeën van het beleidsuitvoeringsdenken zijn in de praktijk van de dienstverlening terug te vinden in het gebruik van het (bestuurs)recht als instrument om beleid voor iedereen zo gelijk mogelijk uit te voeren. Dienstverle-ning wordt daarbij dan ook ingezet als middel om het gedrag van burgers te sturen. De constructie van het medebewind kan worden gezien als een uitingsvorm van het beleidsuitvoeringsdenken om de ideeën over gelijkheid en regelgebondenheid ook bij decentrale overheden te kunnen beheersen. Er bestaat een voorkeur voor grote uitvoeringsorganisaties die als technocratische fabrieken zo efficiënt moge-lijk klantvragen afhandelen.
In de kritieken op het beleidsuitvoeringsdenken valt vooral op dat negatieve effec-ten elkaar kunnen versterken: het streven naar gelijkheid werkt het opstellen van meer regels in de hand. Het volume aan regels en de benodigde controlemechanis-men om ze te handhaven maken het systeem rigide en steeds minder efficiënt. Er ontstaat daardoor tevens steeds minder ruimte voor de eigen verantwoordelijkheid van de burger. Burgers worden mede daardoor gestimuleerd om zich steeds min-der verantwoordelijk te gedragen, waardoor de overheidsdienstverleners weer te-rug moeten vallen op meer regels en controlemechanismen om de dienstverlening beheersbaar te houden.
Ter bevordering van de vergelijkbaarheid van het paradigma van het beleidsuit-voeringsdenken met het paradigma van het klantdenken worden de belangrijkste kenmerken in de tabel 3.1 op pagina 142 samengevat.
De hier geschetste poging om de waarden achter het beleidsuitvoeringsdenken te duiden is tot op zekere hoogte ingegeven om contrast te bieden aan het rela-tief nieuwe paradigma van het klantdenken. Alhoewel de nodige zorgvuldigheid is besteed aan het zo neutraal mogelijk beschrijven van de opvattingen, waarden en praktijken bestaat het gevaar dat de indruk wordt gewekt, dat de waarden en opvattingen van het beleidsuitvoeringsdenken bij voorbaat al als achterhaald over-komen of op zijn minst twijfelachtig zijn. Deze indruk kan ontstaan bij de relatief lange lijst met kritieken op het beleidsuitvoeringsdenken. Zo is de beschrijving echter niet bedoeld. Omdat het paradigma van het beleidsuitvoeringsdenken de afgelopen decennia het dominante paradigma is geweest, zijn wij er allemaal mee opgegroeid. We beseffen daarom vaak nauwelijks hoe diepgeworteld een aantal van deze opvattingen en waarden onze eigen kijk op de overheid bepaalt. De tijd heeft wetenschappers en practioners ook meer ervaringsmateriaal gegeven om hun kritieken op te baseren.
Paradigma aspect Kenmerk Opvattingen over de werkelijkheid (‘beliefs’) Aard overheids-dienstverlening
– dienstverlening is toepassen van beleidsregels – dienstverlening heeft een dominant juridisch karakter – dienstverlening is technisch instrumenteel proces
– representatieve democratie is beter in staat verlicht belang van burger in te schatten dan burgers zelf
Doelen en be-weegredenen
– dienstverlening is middel tot realiseren van collectief gedragen beleidsdoelen
– burger vindt zorgvuldige en correcte regeltoepassing belangrijk Instrumenten – ambtenaar is neutraal naar klant en loyaal aan bestuur/beleid
– discretionaire bevoegdheid beperken – regulering als middel voor nastreven gelijkheid – informatisering bevordert gelijkheid en efficiency
– centralisatie en concentratie van belang voor gelijkheid en effici-ency
– samenwerken vooral in belang van beleidseffectiviteit en effici-ency
Effecten – zorgvuldige regeltoepassing bevordert legitimiteit van de over-heid
– regels volgen leidt tot maximale efficiency en beleidseffectiviteit Waarden (‘values’) kernwaarden – gelijkheid, regelgebondenheid en efficiency zijn kernwaarden
Mensbeeld – klant is subject van regeltoepassing – de calculerende burger
Rol overheid – neutraal instrument van het democratisch gekozen bestuur – uitvoerder van beleid
Relatie burger-overheid
– rechtssubject versus regeltoepasser
Praktijken – recht als instrument voor realiseren beleidsdoelen (‘exemplars’) – grote uitvoeringsorganisaties
– medebewind als compromis
– dienstverlening als instrument voor gedragsbeïnvloeding – Inzet van ICT om kernwaarden te borgen
– Opleiding en training om willekeur te voorkomen
Kritieken – ontkent vermogen van burgers om eigen belang in te schatten – gelijkheidsstreven is onrealistisch
– leidt tot cumulatie van regelgeving – leidt tot standaardisatie en rigiditeit
– ontkent belang van discretionaire bevoegdheid – leidt tot risicomijdend gedrag
– leidt tot veronachtzaming maatschappelijke taak – leidt tot inefficiency i.p.v. efficiency
– doet de burger vervreemden van de overheid
– negatieve effecten versterken elkaar in neerwaartse spiraal