Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden is dit proefschrift opgedeeld in drie delen. Het eerste deel verkent de problematiek van het klantdenken vanuit een theoretisch perspectief. In hoofdstuk 2 zal het klantdenken als stelsel van opvat-tingen, waarden en praktijken nader in kaart worden gebracht. Om meer begrip te krijgen voor wat er nieuw is aan het klantdenken en waar het zich onderscheidt van de meer traditionele manier van denken in het openbaar bestuur die eraan vooraf ging, is hoofdstuk 3 geheel gewijd aan de kenmerken van het traditionele denken. Dit meer traditionele denken over de rol tussen de burger als afnemer van overheidsdiensten en de overheid zal worden getypeerd als het ‘beleidsuitvoerings-denken’. Het laatste hoofdstuk van deel I confronteert het klantdenken met het beleidsuitvoeringsdenken. Hieruit worden een aantal hypothesen afgeleid over de vraag waar spanningen zullen optreden en waarop deze spanningen zich concen-treren (hoofdstuk 4).
In het tweede deel wordt het praktijkonderzoek uitgewerkt. In hoofdstuk 5 wordt uitgebreid stilgestaan bij de gekozen onderzoeksmethode om de spanningen als gevolg van de introductie van het klantdenken te kunnen waarnemen en te be-schrijven. Vervolgens worden in de hoofdstukken 6, 7 en 8 drie casussen beschre-ven die gaan over de introductie van het klantdenken bij drie gemeenten met een reputatie op het vlak van dienstverleningsverbetering.
Het derde deel concentreert zich op de vraag wat kan worden geleerd uit de wijze waarop de onderzochte gemeenten omgaan met de door de introductie van het klantdenken veroorzaakte spanningen. Ten eerste wordt in hoofdstuk 9 samenge-vat welke overeenkomsten en verschillen de drie onderzochte casussen hebben. De lessen die daaruit vallen te trekken zijn opgenomen in hoofdstuk 10. Uiteindelijk zal in dit laatste hoofdstuk ook worden gekeken naar de vraag in hoeverre het on-derzoek aanknopingspunten biedt voor het bestaan van een paradigmaverschui-ving in het openbaar bestuur.
2.1 Inleiding
In het vorige hoofdstuk is betoogd, dat het klantdenken kan worden gezien als een relatief nieuw paradigma, dat zich onderscheidt van meer traditionele opvattingen en waarden in het openbaar bestuur. Het klantdenken manifesteert zich zowel in de praktijk van het openbaar bestuur als in de bestuurskunde als wetenschap. De kenmerken van het klantdenken zijn echter zodanig afwijkend van de meer tra-ditionele waarden in het openbaar bestuur, dat er in potentie spanningen zijn te verwachten tussen het paradigma van het klantdenken en de meer traditionele op-vattingen. Deze constateringen hebben geleid tot de formulering van een onder-zoeksvraag rondom de introductie van het klantdenken bij een specifieke groep overheden, namelijk de gemeenten.
Nu is het tijd om nader stil te staan bij de vraag wat het klantdenken precies in-houdt. In dit hoofdstuk zal in eerste instantie op zoek worden gegaan naar de wor-tels van het klantdenken (paragraaf 2.2). Vervolgens wordt aan het paradigma van het klantdenken nader inhoud gegeven. Welke opvattingen, waarden en praktijken kunnen we rekenen tot het paradigma van het klantdenken? Daarbij zal onder-scheid worden gemaakt naar enerzijds het klantdenken als ideologie en visie op de relatie burger-overheid (beschreven in paragraaf 2.3), en anderzijds de conceptua-lisaties van deze ideologie in de praktijk van het openbaar bestuur (beschreven in paragraaf 2.4). Niet alleen de opvattingen, waarden en praktijken van het klant-denken zullen in dit hoofdstuk aan de orde komen. Ook zal worden stilgestaan bij de kritieken op het klantdenken (paragraaf 2.5), omdat deze bijdragen aan het begrip van het fenomeen klantdenken. Voordat een begin wordt gemaakt met het beschrijven van de kenmerken van het klantdenken als paradigma, is het van be-lang om met betrekking tot de relatie tussen de overheid en de burger stil te staan bij het begrip dienstverlening en het onderscheid tussen de burger als individuele klant en de burger als collectieve klant.
2.1.1 Overheidsdienstverlening: enkele typeringen
Overheidsdienstverlening heeft een aantal kenmerken waarmee het zich onder-scheidt van dienstverlening door bedrijven en organisaties in de particuliere sector. Om daar een begrip voor te krijgen is in tabel 2.1 allereerst een overzicht gegeven van soorten overheidsdiensten:
Categorie dienst/product Essentie Voorbeelden
Algemene informatiever-strekking
Overheid verstrekt al dan niet op verzoek informatie over beleid en/ of regelgeving
Postbus 51 voorlichting, gemeente website, brochures
Inschrijvingsbewijzen Overheid verstrekt document waarmee aanvrager een bepaald (inschrijvings)recht kan bewijzen
Paspoort, uittreksel Kadaster, uit-treksel GBA, rijbewijs
Vergunningen en onthef-fingen
Overheid toetst een initiatief van een aanvrager aan collectief belang
Bouwvergunning, milieuvergun-ning, ontheffing stookverbod, parkeervergunning
horeca-exploitatievergunning Inkomensoverdrachten Overheid toetst een initiatief van
een aanvrager aan collectief belang
Uitkering WAO, WIA, WWB, kinder-bijslag, subsidies
WMO-indicatie voor individuele voorziening
Belastingaanslagen Overheid stelt de hoogte van een belastingplicht vast al dan niet aan de hand van een aangifte
Aanslag IB, LB, BTW, Vpb, OZB, bouwleges, afvalstoffenheffing Handhavingsproducten Overheid grijpt eigenhandig in om
normconform gedrag af te dwingen
Bekeuringen, boetes, aanschrijvin-gen, dwangsommen
Bezwaar- en beroepsschriften Overheid wordt gevraagd een be-slissing te heroverwegen
Bezwaar tegen belastingaanslag Bezwaar tegen bouwvergunning Klachten, meldingen en
aan-giften
Overheid heeft (alleen) morele plicht om te antwoorden en werk te maken van de klacht, melding of aangifte
Melding openbare ruimte Klacht ingediend op basis van ge-meentelijke klachtenregeling Aangifte van misdrijf bij politie Fysieke individuele diensten Overheid verstrekt een tastbare
dienst die meer behelst dan enkel een besluit of informatie
Schuldhulpverlening Inentingen door GGD Verstrekking rolstoel Verstrekking Kliko
Trouwceremoniehandelingen Collectieve diensten Aanbieden en in stand houden van
een specifiek voorzieningenniveau (Zie paragraaf 2.1.2)
Ter beschikking stellen en onder-houden van onderwijs-, sport- en cultuurvoorzieningen
Ter beschikking stellen en onder-houden van openbare ruimte
Tabel 2.1: Overzicht van soorten overheidsdienstverlening16
16 Bron: M. Hoogwout. Een eerdere versie van dit overzicht is opgenomen in het proefschrift van A. van Venrooij (2002) p.6.
De overheidsdiensten in tabel 2.1 hebben met uitzondering van de fysieke individu-ele diensten en de collectieve diensten een aantal kenmerken gemeenschappelijk: – De aard van de dienst betreft voor het overgrote deel van de gevallen een
infor-matiedienst. De uitkomst van het productie- of dienstverleningsproces is vaak een stuk papier (beschikking, antwoord, reisdocument) en/of geld (uitkering, subsidie, boete, belasting).
– Omdat de meeste diensten hun oorsprong vinden in het bestuursrecht betreft het eenzijdige rechtshandelingen waarbij de overheid op eigen gezag de inhoud van de dienst of het product vaststelt. De burger (of het bedrijf) vraagt aan of dient een verzoek in, de overheid beschikt. Het wordt als moreel onwenselijk gezien als individuele aanvragers zelf invloed kunnen hebben op de vaststelling van de inhoud door de overheid (dat neigt immers naar willekeur, cliëntelisme of corruptie).
– In de meeste gevallen van individuele dienstverlening heeft de overheid een taak om het individuele belang van de klant te toetsen aan het collectief belang. Het collectieve belang heeft bij conflicterende belangen meestal voorrang. – In de meeste gevallen is er sprake van een gedwongen relatie tussen
individu-ele klant en de overheidsinstantie. De noodzaak om een dienstverleningsrelatie met de overheid aan te gaan wordt hetzij ingegeven door een wettelijke plicht (bijv. aanvragen van vergunning, identiteitsdocument of belastingaanslag), het-zij door handhavend ingrijpen van de overheid (bekeuring, boete) hethet-zij door onfortuinlijke persoonlijke omstandigheden van de aanvrager (werkloosheid, gezondheid, handicap, armoede of slachtoffer van overlast of een misdaad). – Omdat de overheid in de meeste gevallen ook nog monopolist is op basis van
een in de wet vastgelegd functioneel of geografisch mandaat, kan men stellen dat de slogan van de Belastingdienst ‘Leuker kunnen we het niet maken..’ in brede zin van toepassing is op de overheidsdienstverlening aan individuele bur-gers en bedrijven17.
– De diensten van overheden bevatten in veel gevallen een gedragssturend ele-ment. Afname dwingt de klant tot normconform of door het beleid gewenst gedrag: Men gaat bouwen volgens de voorschriften, accepteert een sollicitatie-plicht om een uitkering te mogen genieten of gaat eerder met het openbaar ver-voer omdat de kosten aftrekbaar zijn in de belastingaangifte.
Deze kenmerken van overheidsdiensten gelden niet voor diensten die in de parti-culiere sector kunnen worden afgenomen. Ze maken dienstverlening aan indivi-duele klanten in een overheidcontext en daarmee ook de rol van de burger als klant
17 Een van de weinige diensten waar een gemeente het leuker kan maken voor haar klanten is de trouw-ceremonie. Laat dit nu juist ook één van de weinige diensten zijn waar klanten keuze hebben en gemeenten onderling met elkaar kunnen concurreren.
bijzonder. Daar waar de genoemde kenmerken in mindere mate spelen, zoals bij de fysieke dienstverlening, is de uitvoering van de dienstverlening opvallend vaak op afstand gezet van het overheidsorgaan. Men kan zich zelfs de vraag stellen of in die gevallen nog sprake is van overheidsdienstverlening.
Overheidsdiensten zijn daardoor vrijwel altijd een combinatie van zowel rechten als plichten voor de klant die de dienst afneemt18. De mate waarin de rechten pre-valeren boven de plichten of omgedraaid is hooguit aan te geven in een glijdende schaal. De aangifte inkomstenbelasting kan dat illustreren. In eerste instantie zou men kunnen stellen dat hierbij geen sprake is van overheidsdienstverlening omdat iedereen die genoeg verdient, gedwongen wordt belasting te betalen over zijn in-komsten. Toch is de jaarlijkse belastingaangifte voor heel veel mensen een manier om allerlei rechten op te eisen bij de overheid en uiteindelijk geld (terug) te krijgen van de Belastingdienst. Zoals het recht op een uitkering vaak gecombineerd gaat met een plicht tot solliciteren, levert de plicht om een bekeuring te voldoen ook het recht op om een bezwaarschrift in te dienen en een plicht voor de overheid om hierop te beslissen. Ook het traditionele onderscheid dat in het bestuursrecht wordt gemaakt tussen ‘Eingriffsverwaltung’ (de overheid grijpt in op de vrijheden van burgers) en ‘Leistungsverwaltung’ (de overheid kan gunsten verlenen aan bur-gers) is om deze reden minder bruikbaar. In dit proefschrift is daarom bij voorbaat nog geen onderscheid gemaakt naar soorten diensten en/of klanten. In alle geval-len geldt dat de overheid het misschien niet leuker kan maken, maar wel de keuze heeft om het haar individuele klanten – hoeveel plichten zij ook hebben jegens de overheid – eventueel makkelijker te maken.
2.1.2 Op individuen gerichte dienstverlening versus collectieve dienstverle-ning
Het klantdenken heeft betrekking op de relatie tussen overheid en de burger in zijn rol als afnemer van overheidsdiensten. Er wordt dan ook vaak gesproken over een dienstverleningsrelatie. Zoals tabel 2.1 al toonde valt de dienstverlening van de overheid op te delen in op individuen gerichte dienstverlening en in collectieve dienstverlening. Collectieve dienstverlening heeft meestal betrekking op het re-aliseren en in stand houden van een bepaald voorzieningenniveau zonder dat er sprake is van een directe één-op-één relatie tussen overheid en burger. Het gaat dan bijvoorbeeld om het realiseren en onderhouden van de infrastructuur in de openbare ruimte. Bij op individuen gerichte dienstverlening staat die één-op-één
18 Leenes en Svensson beschrijven publieke dienstverlening als het scheppen van een rechtsbetrekking tussen overheid en burger of bedrijf, waarbij zowel rechten als plichten als de informatieverstrekking daarover onderdeel uitmaken van de dienstverlening ((Leenes & Svensson, 2001, p. 173)
relatie juist centraal. De ontvanger van de dienst moet in deze relatie kenbaar zijn aan de overheidsorganisatie. De overheid moet een bepaalde mate van zekerheid hebben dat ze de dienst aan de juiste persoon verleent. Bij collectieve dienstverle-ning is het juist niet nodig dat de individuele klant kenbaar is aan de overheid om van de dienst gebruik te kunnen maken.
In principe gaat het klantdenken over beide vormen van dienstverlening. Er zijn echter zodanig grote verschillen in uitgangspunten tussen het klantdenken voor beide vormen van dienstverlening, dat het vanuit een analytisch oogpunt wenselijk is ze te scheiden. De belangrijkste verschillen vallen als volgt te typeren:
– het collectieve belang versus het individuele belang: Collectieve dienstverlening is bedoeld om een collectief belang te dienen. Op individuen gerichte dienstver-lening komt feitelijk voort uit de noodzaak het collectieve belang te beschermen tegen het individuele belang van één burger of bedrijf. Een vergunningstelsel is in het leven geroepen om het collectieve belang van bijvoorbeeld een leefbaar milieu te beschermen tegen de schade die een individuele ondernemer met be-paalde productiemethoden aan het milieu kan aanrichten. Er is bij individu-ele dienstverlening dan ook vrijwel altijd een potentieel conflicterend belang aanwezig tussen collectief en individu. Voor vrijwel alle op individuen gerichte overheidsdiensten kan de slogan van de Belastingdienst van toepassing zijn: De overheid als dienstverlener kan het niet leuker maken, hooguit makkelijker. Collectieve dienstverlening is in dat opzicht veel minder omstreden.
– nadruk op beleidsvoorbereiding versus nadruk op beleidsuitvoering: Het accent in het klantdenken met betrekking tot de op individuele burgers gerichte dienst-verlening ligt op het reduceren van het ongemak voor de klant bij het uitvoeren van het beleid. Het klantdenken met betrekking tot de collectieve dienstverle-ning legt de nadruk op de betrokkenheid van burgers bij het bepalen van het dienstverleningsniveau voor de collectieve voorzieningen. Waar het op indi-viduele dienstverlening gerichte klantdenken redeneert vanuit de gedwongen relatie tussen de burger als klant en de overheid, veronderstelt het klantdenken in het kader van het collectieve voorzieningenniveau juist een vrijwillige be-trokkenheid bij het vaststellen van de inhoud van het voorzieningenniveau. Bij de collectieve dienstverlening ligt de nadruk van het klantdenken met andere woorden op de beleidsvorming, terwijl de nadruk bij de op individuen gerichte dienstverlening op de beleidsuitvoering ligt.
– in de praktijk organiseren overheden beide vormen van dienstverlening afzon-derlijk van elkaar: Overheden maken in de organisatie van hun dienstverlening meestal ook al onderscheid naar collectieve dienstverlening en op individuen gerichte dienstverlening. Zo worden de op individuen gerichte diensten vaak ondergebracht bij een afdeling of directie die zich specialiseert in dergelijke klantcontacten (bijvoorbeeld de publieksdienst, het KCC of het service center). Ze kennen een eigen uitvoeringspraktijk die zich in vele opzichten onderscheidt
van de uitvoeringspraktijk van de collectieve dienstverlening. Ook in de bele-ving van veel dienstverleners wordt het klantdenken geassocieerd met de indi-viduele klantrelatie tussen burger en overheid.
In de kern gaan beide vormen van klantdenken uit van een visie op de relatie overheid-burger waarbij het individu belangrijk wordt gevonden. Daarbij geldt de klant als vertrekpunt voor de dienstverleningketen in plaats van het eindpunt en claimen ze allebei een positief effect op het vertrouwen van de burger in de over-heid. Vanwege de beschreven fundamentele verschillen tussen beide vormen van dienstverlening zal in dit onderzoek het klantdenken in relatie tot de collectieve dienstverlening expliciet buiten beschouwing worden gelaten. De op individuen gerichte dienstverlening zal in de navolgende beschrijving van het klantdenken in dit onderzoek centraal staan.
2.2 Het ontstaan van het klantdenken: het samenkomen van