Onderzoeksdesign: beslissingen als kristallisatiepunt van spanningen .1 Het onderzoekbaar maken van vermeende spanningen

De volgende stap die is uitgevoerd, is het ontwerpen van een onderzoeksdesign dat inzicht kan geven in de spanningen als gevolg van het klantdenken bij de ge-selecteerde gemeenten. In paragraaf 4.1 is spanning gedefinieerd als: een toestand binnen een sociaal systeem die tot een uitbarsting dreigt te leiden tussen leden van dat sociale systeem. Een uitbarsting wordt hierbij opgevat als een plotselinge, felle uiting van een conflict. Een spanning is daarmee op te vatten als een toestand van een conflict, vóór het moment dat het conflict zich uit als een zichtbare en tijde-lijk onbeheerste (c.q. tijdetijde-lijke onvoorspelbare) confrontatie tussen actoren bin-nen het sociaal systeem. Door spanningen beheersbaar te maken proberen sociale systemen te voorkomen dat conflicten tot uitbarsting komen. Omdat spanningen voorafgaan aan een uitbarsting van een conflict, zijn zij niet zo goed observeerbaar als de uitbarstingen zelf. Spanningen zitten vaak letterlijk ‘onderhuids’, buiten het zicht van de buitenstaanders. Vaak is het alleen mogelijk om een reconstructie te maken van spanningen aan de hand van specifieke gedragingen van betrokkenen, die als symptomen van de spanning zouden kunnen worden geïnterpreteerd, of aan de hand van expliciete uitbarstingen die er op zijn gevolgd. Spanningen zijn daarom vanwege hun aard moeilijk te observeren voor buitenstaanders.

Omdat het onderzoek inzicht moet opleveren in spanningen als gevolg van de in-voering van het klantdenken in gemeenten, gaat de aandacht expliciet uit naar de momenten waarop en de plekken waar deze spanningen zichtbaar kunnen zijn. Dit is in eerste instantie op momenten waarop de spanningen leiden tot een uitbar-sting. Daarnaast is het mogelijk om uit gedragingen van betrokkenen af te leiden of er sprake is van spanningen. Om met de eerste mogelijkheid te beginnen: uitbar-stingen zijn een indicatie van het feit dat zich daaraan voorafgaand een spanning heeft kunnen opbouwen. Het bestuderen van uitbarstingen met betrekking tot de introductie van het klantdenken in gemeenten heeft echter een aantal nadelen. De belangrijkste is dat veel spanningen waarschijnlijk nooit tot een voor buiten-staanders zichtbare uitbarsting zullen komen. De meeste spanningen blijven on-derhuids. Daarnaast levert het herkennen van uitbarstingen, ook als ze zich zicht-baar voordoen, de nodige methodologische problemen op. Het bestuderen van de uitbarstingen heeft daarom geen voorkeur gekregen. Er is daarom gekozen om de gedragingen van betrokkenen bij de spanningen te bestuderen. Bepaalde soorten gedragingen kunnen worden geïnterpreteerd als een symptoom van een onderlig-gende spanning. Voor het doel van dit onderzoek is gekozen om als object van on-derzoek te focussen op een specifiek soort gedragingen van betrokkenen, namelijk de beslissingen die zij gezamenlijk of in interactie met elkaar nemen in het kader van het klantdenken. De veronderstelling is daarbij dat rondom de totstandkoming

en uitvoering van beslissingen over de dienstverlening, de confrontatie plaatsvindt tussen waarden en opvattingen uit het klantdenken en die uit het beleidsuitvoe-ringsdenken. De beslissingen zelf kunnen gezien worden als de uitslagen van die confrontaties. Een beslissing is als het ware een kristallisatiepunt waarin de span-ning tussen conflicterende opvattingen en belangen tijdelijk wordt ‘bevroren’. De spanning is daarbij tijdelijk gestabiliseerd in een voor betrokkenen overzichtelijke vorm. De beslissing is een momentopname van de wisselwerking tussen verschil-lende conflicterende belangen en opvattingen. Bij de totstandkoming van de be-slissingen hebben actoren keuzes te maken, die zij moeten verantwoorden aan on-der anon-dere elkaar. Door te kijken naar de manier waarop de beslissingen tot stand zijn gekomen, welke partijen daar invloed op hebben gehad en welke argumenten betrokkenen in hebben gebracht bij de totstandkoming van beslissingen, kunnen conclusies worden getrokken over in hoeverre bepaalde spanningen als gevolg van de confrontatie van beide paradigma’s een rol hebben gespeeld en hoe men daar-mee is omgegaan. Het begrip beslissingen is daarbij opzettelijk breder gedefinieerd dan het begrip besluiten uit de Awb41. Het gaat naast formele besluiten met rechts-gevolgen in principe ook om beslissingen die niet formeel zijn gedocumenteerd, en om beslissingen om bepaalde beslissingen met betrekking tot de invoering van het klantdenken uit te stellen of in het geheel niet te nemen.

5.3.2 Afbakening van de te onderzoeken beslissingen

De te bestuderen beslissingen kunnen zowel operationeel en tactisch van aard zijn en op het niveau van medewerkers en managers worden genomen, als ook strate-gisch van aard zijn en bestuurlijke besluiten betreffen ten aanzien van de hoofd-lijnen van de dienstverlening. (Zie hierover ook paragraaf 4.3.6.) Op het operatio-nele niveau kunnen de beslissingen betrekking hebben op de dienstverlening aan klanten in individuele cases. Dienstverleners nemen dagelijks in hun interactie met klanten van de gemeente beslissingen die tot op zekere hoogte een weerslag vormen van de manier waarop men al dan niet bewust aankijkt tegen onder andere de vijf centrale thema’s over potentiële conflicten tussen klantdenken en beleidsuitvoe-ringsdenken. Op tactisch of managementniveau hebben beslissingen veelal betrek-king op de inrichting van de dienstverleningsprocessen en de organisatie van de dienstverlening. Deze beslissingen worden vaak, maar niet altijd, vastgelegd in or-ganisatieplannen, procesbeschrijvingen, functieprofielen, werkinstructies en com-puteralgoritmen. Op bestuurlijk niveau hebben dergelijke beslissingen betrekking op beleidsvraagstukken over dienstverlening en op de investeringen die worden gevraagd voor de verbetering van de dienstverlening. Kenmerk van beslissingen

41 Op basis van art. 1:3 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een besluit: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

op bestuurlijk niveau is, dat zij vrijwel altijd een bepaalde formele status hebben en relatief goed gedocumenteerd zijn.

Alleen beslissingen waarbij klantbenaderingsaspecten expliciet een rol hebben gespeeld

Men zou zich op het standpunt kunnen stellen, dat vrijwel iedere beslissing die in een gemeente wordt genomen, aspecten van dienstverlening of interactie met burgers bevat. Het is echter praktisch onmogelijk om alle beslissingen in dit on-derzoek te betrekken. Er heeft daarom een nadere specificatie van te onon-derzoeken beslissingen plaatsgevonden. Belangrijkste criterium hierbij was de mate waarin klantbenaderingsaspecten expliciet een rol hebben gespeeld bij de totstandkoming van de beslissing. In deze categorie vallen alle bewuste beslissingen van actoren binnen de gemeente met betrekking tot het opstellen van dienstverleningsvisies en de invoering van conceptualisaties van het klantdenken zoals die beschreven zijn in paragraaf 2.4. Het gaat dan over expliciete beslissingen over het opzetten en uit-voeren van reorganisaties, cultuurveranderingstrajecten en verbouwingen met als doel de dienstverlening te integreren en/of de organisatie in het belang van de klant te kantelen, over de invoering van digitale loketten, van klantcontactcentra en van dienstverleningshandvesten, over het uitvoeren van dereguleringstrajecten en over het opzetten van samenwerkingsverbanden gericht op dienstverleningsintegratie. Door deze afbakening vallen alle beslissingen af waarbij dienstverleningsverbete-ring slechts zijdelings een mogelijke rol heeft gespeeld en een ander onderwerp cen-traal stond, zoals beslissingen over gebiedsontwikkeling, over invoering van nieuwe (niet expliciet op dienstverleningsverbetering gerichte) wetgeving, over bedrijfsvoe-ringverbetering in brede zin of over specifiek (en niet primair op dienstverlening gericht) beleid zoals armoede-, veiligheids- of milieubeleid. De te onderzoeken be-slissingen hebben samenvattend gemeen dat ze een intern gerichte focus hebben. Ze betreffen op de eigen organisatie gerichte veranderingen die expliciet zijn bedoeld om de burger in zijn rol als klant van de gemeente beter van dienst te zijn.

Geen beslissingen op het niveau van individuele klanten

Een tweede groep beslissingen, die in het onderzoek niet verder onderzocht zullen worden, zijn de beslissingen die gemeentelijke dienstverleners nemen in hun dage-lijkse interactie met individuele klanten. De beslissingen op dit operationele niveau kunnen op zich veel zeggen over de manier waarop individuele medewerkers om-gaan met spanningen als gevolg van de introductie van het klantdenken. Met name op dit individuele klantcontact niveau zijn thema’s als loyaliteit (aan baas of klant), vertrouwen in de burger en ongelijkheidtolerantie naar verwachting relevant. Het onderzoeken van dergelijke beslissingen op micro niveau vergt een zodanig afwij-kende dan wel aanvullende onderzoeksopzet, dat hiervan in het kader van dit on-derzoek is afgezien.

Afbakening in de tijd

Tevens is een afbakening in de tijd aangebracht. Deze afbakening ligt globaal tus-sen het midden van de jaren ‘90 van de vorige eeuw tot het voorjaar van 2007. De exacte afbakening is voor iedere casus anders geweest. Daarbij is vooral gekeken naar het moment waarop ingrijpende beslissingen, bijvoorbeeld over een reorga-nisatie met het oog op de verbetering van de dienstverlening, voor een kantelmo-ment hebben gezorgd in het klantdenken bij de onderzochte gemeenten. Voor de gemeente Tilburg was dit de aanloop naar de reorganisatie van 1997, die circa 1994 begon, waarbij de publieksdienst is opgericht en de dienstverlening is geclusterd rondom vraagpatronen van de burger. Voor de gemeente Zwolle is het besluit om een nieuw stadskantoor te bouwen in 1993 als vertrekpunt genomen. Bij de gemeen-te Almere heeft de periode na 2000 in de belangsgemeen-telling gestaan, vanaf het moment dat de Publieksdienst werd opgericht.

Selectie van meest relevante beslissingen

Als laatste afbakening voor de te onderzoeken beslissingen is besloten om per ca-sus uit het aanbod van relevante beslissingen een selectie te maken van een beperkt aantal van de meest relevante beslissingen. Iedere casusbeschrijving is daarom zo opgezet, dat in eerste instantie een inventarisatie van relevante beslissingen is ge-maakt. Uit deze set is vervolgens een selectie gemaakt van zes á zeven beslissingen die in de diepte zijn onderzocht. Bij de selectie uit het aanbod van onderzoekbare beslissingen hebben steeds de volgende afwegingen voorop gestaan:

– De spreiding van de beslissingen over de verschillende conceptualisaties van het klantdenken. Er is expliciet op gelet, dat binnen iedere casus een zo breed en afwisselend mogelijk palet van beslissingen kon worden onderzocht. Daar-naast is er op gestuurd dat de casussen bij elkaar een zo groot mogelijk aantal verschillende typen beslissingen afdekken.

– De mate waarin de beslissing ingrijpt in het functioneren van de organisatie: hoe ingrijpender de beslissing is, hoe explicieter de afwegingen hebben plaats gevonden die iets kunnen zeggen over de spanningen tussen klantdenken en beleidsuitvoeringsdenken.

– De beschikbaarheid van geschikt onderzoeksmateriaal.

Voor iedere op basis van deze criteria geselecteerde beslissing is een nadere recon-structie gemaakt van de totstandkoming en de spanningen, afwegingen en belan-gen die bij de totstandkoming van de beslissinbelan-gen een rol hebben gespeeld. In som-mige gevallen is een aantal beslissingen geclusterd tot één beschrijving omdat de beslissingen een grote samenhang vertonen, hetzij in onderwerp, hetzij in volgtij-delijkheid. In het laatste geval is de ene beslissing een directe reactie op een andere, eerder genomen beslissing met betrekking tot de dienstverleningsverbetering in de gemeente.

In totaal zijn twintig (clusters van) beslissingen onderzocht en beschreven. Daarbij is per casus de volgende opbouw van de behandeling gehanteerd.

In eerste instantie is per casus een globale beschrijving van de chronologie van de belangrijkste beslissingen gegeven. Vervolgens is beschreven welke beslissingen zijn geselecteerd voor nadere verdieping. De afzonderlijke beslissingen die hierbij zijn geselecteerd, zijn daarna beschreven aan de hand van de feitelijke totstandko-ming van de beslissing, de discussie die daaraan vooraf ging en de gevolgen van de beslissing.

In een tweede hoofdparagraaf is daarna per casus een analyse gemaakt, bestaande uit de volgende onderdelen: De conceptualisatie van het klantdenken in de ge-meente, het transitieproces dat de gemeente doorloopt om te komen tot een klant-gerichte gemeente, opvallende patronen in de beslissingen en de wijze waarop met concrete spanningen wordt omgegaan.

5.3.3 Wijze van onderzoek per beslissing

De bril waarmee naar de beslissingen is gekeken is het raamwerk zoals dat in para-graaf 4.3 is beschreven. De verschillen tussen beide paradigma’s zijn in het raam-werk teruggebracht tot verschillen op de vijf thema’s loyaliteit, vertrouwen in de burger, ongelijkheidtolerantie, monopoliegehechtheid en het gepercipieerde nut van klantgemak. Per beslissing is steeds geprobeerd te achterhalen op welke wijze deze vijf thema’s een rol hebben gespeeld in het afwegingsproces voorafgaand aan de genomen beslissingen.

Vervolgens is voor iedere casus een traject doorlopen dat globaal bestond uit de inzet van drie onderzoeksinstrumenten: bestudering van beschikbaar documen-tatiemateriaal, interviews met personen die een sleutelrol hebben gespeeld bij rele-vante beslissingen en een focusgroepsessie met dienstverlenende medewerkers bij iedere gemeente.

De bestudering van het beschikbare documentatiemateriaal heeft tot doel gehad een reconstructie te maken van de formele besluitvorming rondom de geselecteer-de beslissingen in iegeselecteer-dere casus. Hiervoor is gebruik gemaakt (voor zover beschik-baar) van zoveel mogelijk verschillende bronnen zoals: sociale en demografische gegevens over de gemeente, collegeprogramma’s, dienstverleningsbeleidsnota’s (o.a. visiedocumenten, documenten over dienstverleningsconcepten e.a.), versla-gen van het college van B&W en raads(commissie)vergaderinversla-gen, begrotinversla-gen en (burger)jaarverslagen, uitgevoerde klantonderzoeken, bestaande benchmarks en statistieken over prestaties en kenmerken dienstverlening, handhaving en

doel-groepbereik. De geraadpleegde documentatie per casus is in een aparte bijlage B weergegeven.

De interviews zijn gebruikt om perspectieven te verzamelen vanuit de verschillen-de rollen van actoren in verschillen-de gemeentelijke organisatie over verschillen-de standpuntvorming, de krachtenvelden en de potentiële spanningen onder de actoren. Er is zo veel mo-gelijk geprobeerd om eerst de direct ambtelijk verantwoordelijken voor de onder-zochte dienstverleningsverbeteringen te interviewen, omdat zij meestal een goed overzicht konden bieden over de chronologie en thema’s in de gehele beleidscyclus en de relevante betrokken actoren. Daarna kon aan de hand van de andere inter-views dit raamwerk ingekleurd en uitgebreid worden. Het onderzoek van beschik-bare documentatie uit archieven heeft steeds min of meer parallel gelopen met het houden van interviews met betrokkenen. De interviews zijn mede gebruikt om de geïnterviewden te laten reflecteren op het gevonden documentatiemateriaal, en om op het spoor te komen van nog niet ontdekt documentatiemateriaal. De interviews zijn in iedere gemeente gehouden met:

– een verantwoordelijk portefeuillehouder in het College van B&W in de tijd van de te onderzoeken periode42;

– de gemeentesecretaris;

– de verantwoordelijke directeur, sectorhoofd en/of afdelingshoofd voor de pu-blieksdienstverlening;

– projectleiders en beleidsmedewerkers die nauw betrokken waren bij de ontwik-keling en invoering van elementen van het klantdenken in de gemeente; – afdelingshoofden/directeuren die bij specifieke nader onderzochte

afzonder-lijke beslissingen een sleutelrol hadden.

De interviews zijn uitgevoerd in de perioden april 2006 tot november 2006 bij de gemeente Tilburg, januari 2007 tot juni 2007 bij de gemeente Zwolle en mei 2007 tot oktober 2007 bij de gemeente Almere.

In twee van de drie gemeenten is daarnaast een focusgroep georganiseerd met een aantal dienstverlenende medewerkers. De focusgroepen hebben primair tot doel gehad om constateringen uit de interviews en het archiefonderzoek te toetsen aan de ervaringen en beleving bij de medewerkers. Daarnaast is een aantal algemene thema’s aan de orde gekomen met betrekking tot hun perceptie van de spanningen als gevolg van de introductie van het klantdenken in hun gemeente. De medewer-kers in iedere focusgroep zijn geselecteerd op hun achtergrond en hun ervaring als

42 In de casus van de gemeente Tilburg was dit niet mogelijk omdat twee verantwoordelijke portefeuil-lehouders zijn overleden (in casu de burgemeester Brokx en burgemeester Van Stekelenburg). Er is bij deze gemeente wel een gesprek geweest met een wethouder die in de aanloop naar de grote omslag een belangrijke rol heeft gespeeld.

dienstverlener bij de gemeente. De selectie op achtergrond is gedaan om te zorgen dat een zo breed mogelijke verscheidenheid van gemeentelijke dienstverleners ver-tegenwoordigd was. De selectie op dienstverleningservaring is gebeurd met het oog op de mogelijkheid om constateringen over beslissingen die al wat langer geleden zijn genomen, ook bij de medewerkers te kunnen toetsen.

De persoonlijke kenmerken en het karakter van de bij dienstverleningsbeslissin-gen betrokken personen zouden mogelijk invloed kunnen hebben op de uitkom-sten van de onderhavige discussies. Toch is er in het kader van dit onderzoek voor gekozen niet te onderzoeken in hoeverre er verbanden bestaan tussen karakter-eigenschappen van personen en de uitkomsten van dienstverleningsdiscussies. In de casusbeschrijvingen wordt dan ook alleen gerefereerd aan de functie of rol van personen in de organisatie en niet naar de persoon zelf. Deze beperking van de on-derzoeksscope is ingegeven door de volgende overwegingen:

– De relatie tussen karaktereigenschappen c.q. de psychische gesteldheid van personen en uitkomsten van besluitvormingsprocessen valt in het onderzoeks-domein van de psychologie en niet zozeer van de bestuurskunde. Het in het on-derzoek betrekken van dergelijke relaties zou mogelijk een aanzienlijk andere dan wel uitgebreidere opzet vereisen. Dit neemt overigens niet weg dat ze wel een verklarende factor kunnen vormen.

– Daarnaast staat het omgaan met spanningen op organisatieniveau centraal en niet op individueel niveau.

– Tevens wordt vooral gekeken naar de argumenten die worden gebruikt om een discussie over dienstverleningsverbetering in een bepaalde richting te beslech-ten. Deze argumenten kunnen goed worden geanalyseerd los van de psycholo-gische gesteldheid van degene die de argumenten inbrengt.

5.3.4 Borging van de integriteit en kwaliteit van het onderzoek naar beslissingen De gekozen aanpak kent een aantal potentiële valkuilen waarvoor specifieke maat-regelen zijn genomen met als doel de integriteit en kwaliteit van de bevindingen te borgen. De potentiële valkuilen waarop op deze wijze is geanticipeerd zijn:

– het niet-representatief zijn van de geselecteerde te onderzoeken beslissingen – de kans dat bepaalde geconstateerde spanningen geen gevolg zijn van of verband

houden met de introductie van het klantdenken maar een andere oorzaak hebben; – de kans dat bepaalde relevante spanningen niet worden herkend, omdat

beslis-singen mede als gevolg van deze spanningen niet worden genomen;

– het gevaar van managers-bias: de kans dat de beschreven werkelijkheid een werkelijkheid is zoals die wordt gewenst en/of beleefd door één specifieke groep belanghebbenden in de organisatie, namelijk de managers.

Hieronder wordt bij ieder van deze mogelijke valkuilen aangegeven hoe in de on-derzoeksaanpak is geprobeerd de valkuil te voorkomen.

Representativiteit/relevantie van de onderzochte beslissingen

Bij het selecteren van de te onderzoeken beslissingen bestaat potentieel een risico dat beslissingen worden gekozen die niet voldoende relevant zijn voor het te on-derzoeken onderwerp. Om de kans op minder relevante beslissingen tot een mi-nimum te beperken is de onderzoeksaanpak expliciet gericht op het onderzoeken van positieve extremen, in casu gemeenten die voorloper zijn bij de invoering van elementen van het klantdenken. De keuze voor deze benadering is gebaseerd op de veronderstelling, dat bij de positieve voorbeelden een manier is gevonden om met de spanningen om te gaan, die het gevolg zijn van de introductie van elementen van het klantdenken. Door het beheersbaar maken van de spanningen is het deze voorbeeldorganisaties gelukt meer dan gemiddelde voortgang te boeken bij de in-voering van het klantdenken.

Hetzelfde geldt voor de mislukkingen bij deze positieve voorbeelden. Als de voor-beeldorganisaties, die op veel vlakken wel progressie hebben weten te boeken met de invoering van elementen van het klantdenken, de invoering van bepaalde ele-menten (nog) niet met succes van de grond krijgen, dan is de verwachting dat orga-nisaties die niet voorop lopen met het klantdenken nog meer moeite zullen hebben met deze elementen. Zij moeten immers nog zowel de ervaring als de motivatie