Sinds het einde van de jaren tachtig heeft het concept van de burger als klant van de overheid geleidelijk een vaste plaats verworven in het debat over de organisatie en het functioneren van de publieke sector. Hoewel publieke dienstverlening als on-derwerp al langer op aandacht van bestuurders en wetenschappers kon rekenen, is het opvallend dat de rol van de individuele burger als klant van overheidsdiensten pas in de laatste twee decennia écht onder de aandacht is gekomen. Er valt hier-voor geen eenduidige oorzaak aan te wijzen. Ook is er geen duidelijke gebeurtenis of datum aan te wijzen als startpunt van de opkomst. Het doordringen van het klantdenken tot de ambtelijke en bestuurlijke agenda’s is geleidelijk gegaan. Om te begrijpen waarom het thema van de burger als klant de plaats heeft verworven, die het nu heeft in het debat over de organisatie en het functioneren van de overheid, is het toch wenselijk de herkomst van het idee te herleiden. In deze paragraaf wordt daarom gezocht naar de wortels van het klantdenken.
De opkomst van het klantdenken binnen de overheid kan worden getraceerd langs meerdere invalshoeken. Een scan van de literatuur over het onderwerp levert de volgende indeling op van ontwikkelingen die tezamen aanknopingspunten bieden voor de huidige positie van de burger als klant:
a. Ontwikkelingen op sociaal en maatschappelijk gebied: algemene maatschappij-brede trends zoals emancipatie, de individualisering, en de democratiserings-beweging van de jaren ‘70 staan daarbij centraal.
b. Ontwikkelingen in het openbaar bestuur zelf: de ontwikkeling van nachtwa-kersstaat naar welvaartsstaat heeft er toe geleid dat de rol van de overheid als dienstverlener is gegroeid. De zorgen over omvang en betaalbaarheid van de
dienstverlening die daar in de jaren ’80 op volgde en de vermeende kloof tussen burger en bestuur hebben een belangrijke invloed gehad op de manier waarop de relatie burger-overheid in het openbaar bestuur wordt bezien.
c. Ontwikkelingen in het bedrijfsleven: de overheid spiegelt zich aan het bedrijfs-leven en neemt daar, zij het met enige vertraging, veel ideeën uit over.
d. Ontwikkelingen in de technologie: de snelle ontwikkeling van de technologie en met name de opkomst van het internet wordt als een zelfstandige kracht ge-zien die het denken en het gedrag van de overheid beïnvloedt.
Deze ontwikkelingen hangen tot op zekere hoogte nauw samen met elkaar, beïn-vloeden elkaar en versterken elkaar. Tezamen creëerden ze een momentum in de geschiedenis, waarin het klantdenken vruchtbare bodem heeft kunnen vinden om tot bloei te komen. Hieronder wordt stilgestaan bij de genoemde ontwikkelingen.
2.2.1 Ontwikkelingen op sociaal en maatschappelijk gebied
In eerste instantie kan de opkomst van het klantdenken niet los gezien worden van een aantal grotere trends in de samenleving als geheel. Samenlevingen veranderen en daarmee veranderen de verhoudingen tussen burgers onderling en tussen bur-gers en hun overheid.
2.2.1.1 De emancipatie van de burger
Een lange-termijntrend die heeft bijgedragen aan de veranderende verhouding tus-sen burger en overheid kan worden aangeduid als de emancipatie van de burger. Sinds de opkomst van meer humanitaire mensbeelden aan het einde van de mid-deleeuwen heeft de burger een ontwikkeling doorgemaakt die hem in een steeds gelijkwaardigere positie ten opzichte van de overheid plaatste.
Opkomst van burgerrechten
De emancipatie is daarbij vooral af te meten aan de opkomst van universele burger-rechten. Waren in de middeleeuwen de meeste mensen nog lijfeigene van een heer, met de komst van burgerrechten zijn geleidelijk alle mensen gelijken voor de wet geworden. In Nederland is het algemeen kiesrecht voor mannen in 1917 ingevoerd. In 1919 hebben ook vrouwen actief kiesrecht gekregen. In 1965 is de leeftijdsgrens voor het actief kiesrecht van 23 naar 21 jaar verlaagd. Zes jaar later is de leeftijd ver-der verlaagd naar 18 jaar. Naast onver-derdaan is men sindsdien ook ‘citoyen’, drager van democratische rechten, geworden. In de loop van de twintigste eeuw zijn de klassieke grondrechten van de burger uitgebreid met sociale grondrechten zoals het recht op werk en onderdak. In de democratiseringsbeweging van de jaren ’70 is het recht op inspraak bij veel beleidsvormingsprocessen ontstaan. De invloed van de individuele burger op het openbaar bestuur is door al deze ontwikkelingen in de afgelopen eeuw aanzienlijk gegroeid. Bovens cs. constateren in 2001 dat in de
ver-houding tussen burger en bestuur de burgerrechten de afgelopen decennia bedui-dend meer aandacht hebben gekregen dan de burgerplichten. De burgerplichten zijn afgeschaft of gerelativeerd. De stemplicht en de dienstplicht zijn afgeschaft. De stemgerechtigde leeftijd is verlaagd en burgerlijke ongehoorzaamheid wordt in be-paalde gevallen getolereerd (jointje, kraken e.d.). Er zijn veel juridische en feitelijke voorzieningen gecreëerd om een gelijke behandeling van burgers te waarborgen en discriminatie te voorkomen (Bovens, ’t Hart e.a., 2001, p. 272). Inmiddels gaan stemmen op om de burger ook informatiegrondrechten te geven (Franken, 1999; Bovens, 2003). De uitbreiding van de rol van de burger met klantrechten kan als één van de meest recente fasen in de continue verdere emancipatie van de bur-ger worden gezien. Waar bij de democratische burbur-gerrechten de nadruk nog ligt op de verantwoordelijkheid van het individu voor het collectief, benadrukken de klantrechten de mogelijkheid voor burgers om hun eigen belang na te streven. Ge-geven de lange-termijntrend die achter de emancipatiebeweging zit, is het niet ir-reëel te veronderstellen, dat de emancipatie van de burger in zijn rol ten opzichte van de overheid doorzet. Dit zou betekenen dat het te verwachten is dat de klant-gedachte in de toekomst een steeds prominentere rol zal krijgen in het denken over ontwikkelde democratische samenlevingen. Nu al constateren auteurs dat de emancipatie zodanige vormen aanneemt, dat steeds grotere groepen hun rol als klant van de overheid vanzelfsprekend gaan vinden. Zij worden daarin versterkt door de opstelling van de overheid zelf, die in allerlei uitingsvormen verwachtin-gen wekt, waar de burger zich in zijn vermeende klantrechten bevestigd ziet (Kabi-net Balkenende II, 2004; Van der Lans, 2005).
Democratiseringsbeweging
Vanaf de tweede helft van de jaren ’60 is een mondiale beweging opgekomen, die ook in ons land grote politieke en culturele gevolgen heeft gehad. De beweging pro-pageerde nieuwe ideeën over sociale gelijkheid, politisering, participatie en demo-cratisering in de besluitvorming bij allerlei machtscentra (Bekke & Kickert, 1995, p. 203). Ondernemingen hebben door deze beweging vanaf het begin van jaren ´70 ondernemingsraden gekregen. Studenten hebben zetels in de universiteitsbesturen gekregen en in vele wetten zijn sindsdien inspraakprocedures opgenomen, die de totstandkoming van overheidsbeleid en -besluiten moeten democratiseren. Opkomst van de consumentenbeweging
De emancipatie van de burger heeft niet alleen op individueel niveau gespeeld. In-dividuele burgers als klanten van bedrijven en overheden hebben ook hun macht als collectief ontdekt. Na de Tweede Wereldoorlog is de schaarste op de consumen-tenmarkten geleidelijk veranderd in een overvloedig aanbod, terwijl de koopkracht door toegenomen welvaart voor grote groepen burgers in de samenleving is ge-stegen. Consumenten zijn zich hierdoor geleidelijk steeds meer bewust geworden
van zowel hun zwakte als individu tegenover steeds grootschaliger opererende aanbieders, als van hun machtspositie als groep. Dit heeft zich uiteindelijk in vele landen vertaald in de opkomst van consumentenbewegingen. Zo is de Nederlandse Consumentenbond opgericht in 1953. De bond heeft haar grote doorbraak in 1962 gekend wanneer zij met een rapport over de slechte testresultaten van een populair sigarettenmerk door de fabrikant voor de rechter wordt gedaagd (Consumenten-bond, 2010). Inmiddels zijn er vele vormen van samenwerkende consumenten, zo-als gebruikersverenigingen en patiëntenverenigingen, voor de meest uiteenlopende diensten, producten en ziektebeelden. De druk uit de consumentenbeweging heeft geleid tot wetgeving om de rechtspositie van de consument te versterken. Zoals bij zoveel ontwikkelingen hebben ook hier de Verenigde Staten voorop gelopen. Pre-sident Kennedy presenteerde in 1962 in een toespraak tot het congres de eerste vier consumentenrechten, welke later bekend zijn geworden als de Consumer Bill of Rights. De basisrechten die toen zijn vastgelegd zijn:
– the right to be safe: consumentenproducten mogen verondersteld worden veilig te zijn;
– the right to be informed: consumenten hebben het recht om op de hoogte ge-houden te worden van de ontwikkelingen in hun relatie met de dienstenaanbie-der;
– the right to choose freely: consumenten moeten het recht hebben te kunnen kiezen;
– the right to be heard: consumenten moeten een ingang hebben waar zij hun klachten en opmerkingen over de dienstverlening kwijt kunnen.
Later zijn deze rechten nog uitgebreid met rechten op toegang, educatie, duur-zaamheid en consumentenvertegenwoordiging. Door consumentenbewegingen in de hele wereld zijn deze uitgangspunten verheven tot streefdoel en norm op basis waarvan men opkomt voor de belangen van consumenten. De consumentenbewe-gingen richten zich steeds vaker ook tot overheden. De Consumentenbond han-teert bijvoorbeeld de volgende definitie van consument: ‘Een persoon, die zich op bepaalde momenten in zijn of haar leven opstelt als koper of gebruiker van zowel private als publieke producten en diensten’. In de visie van de Consumentenbond maakt de consument steeds minder onderscheid tussen private en publieke dienst-verlening en wil hij voor beiden een goede prijs-kwaliteitverhouding (Consumen-tenbond, 2003). De consumentenbewegingen dragen zo bij aan de beeldvorming dat burgers in bepaalde opzichten consumenten zijn van overheidsdiensten. 2.2.1.2 De individualisering van de samenleving
Met de emancipatie van de burger door de uitbreiding van de individuele burger-rechten is ook de individualisering van de burger een trend die invloed heeft op het ontstaan van het klantdenken. Vooral na de Tweede Wereldoorlog heeft de indivi-dualisering een grote vlucht genomen. De sterk toegenomen welvaart en de grote
beschikbaarheid van collectieve voorzieningen hebben het belang van traditionele sociale verbanden doen afnemen. Individuele burgers hebben zich in aanzienlijke mate losgemaakt van traditionele klasse- en religieuze bindingen en van vaste, on-veranderlijk geachte rolpatronen in het gezin (Bovens, ’t Hart e.a., 2001, p. 272). Te-gelijkertijd hebben de toegenomen welvaart en de opkomst van de verzorgingsstaat het burgers mogelijk gemaakt om de sociale grondrechten die in de twintigste eeuw zijn opgekomen, ook daadwerkelijk af te dwingen. De toegenomen burgerrechten, de toegenomen welvaart, het toegenomen onderwijsniveau en het streven van veel overheden om de randvoorwaarden te scheppen voor burgers om zich als individu zoveel mogelijk te kunnen ontplooien, hebben er aan bijgedragen dat burgers ook in hun eigen uniekheid en onafhankelijkheid zijn gaan geloven. Vol van zelfver-trouwen stelt men zich mondiger op naar iedere vorm van autoriteit, of het nu om het ouderlijk gezag gaat, de schoolmeester, de eigen baas of de overheid. Ook de private sector speelt in op en draagt bij aan de individualiseringstrend. Door een beroep te doen op onafhankelijkheid en de uniekheid van het individu, probeert men producten en diensten te slijten. In de media wordt continu het ideaalbeeld bevestigd van de zelfbewuste, onafhankelijke burger, die zelf invulling geeft aan zijn leven.
Het mondiger worden van de burger wordt als een direct gevolg ook vaak gekop-peld aan de individualiseren van de samenleving. Mensen komen vaker en eerder voor hun rechten op en bieden zo tegenspel aan de overheid. ‘Het beeld van de pas-sieve en gezagsgetrouwe burger dat zo kenmerkend was voor de jaren vijftig heeft de afgelopen dertig jaar een aantal barsten opgelopen. Burgers zijn veel mondiger geworden en slikken niet alles wat een overheid voorschrijft als zoete koek. Intelli-gent, anticiperend en calculerend gedrag zijn daarvan de uitdrukking. Burgers spre-ken overheden steeds meer aan op de prestaties die zij leveren, vinden hun weg in de bureaucratie en mobiliseren allerlei krachten om hun rechten te laten gelden. Ook worden steeds meer eisen gesteld aan de kwaliteit en de transparantie van de dienst-verlening’ (Bekkers, Zouridis e.a., 1998). Van der Lans beschrijft de beweging als een opmars van de burger naar de sfeer van het publiek domein, als een ‘coming out’ die is begonnen in de jaren zestig van de vorige eeuw: ‘Burgers wierpen het juk waarmee ze klein werden gehouden van zich af. Vanzelfsprekende onderschikking werd geproclameerde zelfbeschikking (..) Als Koning Burger. Sluipenderwijs werd het persoonlijke de maat voor het publiek gedrag van burgers’ (Van der Lans, 2005, p. 97).
De individualiseringstrend wordt vanuit een liberaal mensbeeld gestimuleerd en over het algemeen als positief ervaren. Er zijn echter stromingen die de individua-lisering van de samenleving ook als een bedreiging zien. Putnam stelt in zijn boek ‘Bowling Alone’, dat deze individualisering aan het doorslaan is en ten koste gaat
van het sociaal kapitaal en daarmee van de samenhang in de samenleving (Put-nam, 2000). Ook Bovens cs. constateren iets vergelijkbaars: ‘Deze ontwikkelingen, die meestal worden aangeduid met de noemer individualisering, hebben de vrees doen postvatten dat de gemeenschapszin onder druk komt te staan’ (Bovens, ’t Hart e.a., 2001, p. 272). De verheerlijking van het ‘ik’, zou leiden tot een groeiend ego-centrisme en een afnemende solidariteit. De individualisering van de samenleving werkt daarom het consumentisme in de hand. Burgers gaan zich kritischer en on-afhankelijker van de staat opstellen. Zij denken minder ‘what can I do for my coun-Zij denken minder ‘what can I do for my coun-try’ en meer ‘what can my country do for me’. Het fenomeen van de calculerende burger wordt ook vaak gekoppeld aan de individualiseringstrend. Habermas stelt dat de naoorlogse verzorgingsstaat haar cliënten eveneens onophoudelijk tot een strategische houding aanspoort. De calculerende burger zou volgens hem minder een gevolg zijn van normverval of egoïsme, maar veeleer door de overheid zelf zijn uitgelokt (Habermas, 1989). Het regelen van sociale uitkeringen en andere over-heidsvoorzieningen via rechtsregels zorgt er in die visie voor dat mensen per de-finitie als strategisch handelende rechtssubjecten worden bejegend. (Van Hoof & Van Ruysseveldt, 1999, p. 310).
2.2.2 Ontwikkelingen in het openbaar bestuur
De ontwikkelingen in de samenleving kunnen niet los gezien worden van de ont-wikkeling die het openbaar bestuur heeft doorgemaakt. Grotendeels kunnen de ontwikkelingen in het openbaar bestuur gezien worden als een reactie op de ont-wikkelingen in haar omgeving. Deels oefent ze zelf ook invloed uit op de samenle-ving. Hoe de verhouding precies is, zal moeilijk aan te geven zijn, en is ook niet zo relevant voor de opkomst van het klantdenken. Wat wel relevant is, is de ontwik-keling die de overheid zelf heeft doorgemaakt, al dan niet als gevolg van externe invloeden. Voor het begrijpen van de herkomst van het klantdenken zijn drie be-wegingen aan te wijzen die in ogenschouw moeten worden genomen:
– de groei die de publieke dienstverlening heeft doorgemaakt sinds de jaren ‘30 als gevolg van de opkomst van de verzorgingsstaat.
– de roep om ‘verzakelijking’, die als reactie op de steeds slechter te beheersen en te groot gegroeide verzorgingsstaat in de jaren tachtig, de deur heeft geopend naar de management- en klantbenaderingsprincipes uit het bedrijfsleven. – de vermeende gegroeide kloof tussen burger en bestuur, die er toe heeft
bijge-dragen dat klantgerichte dienstverlening als instrument voor het herstel van de vertrouwensrelatie terrein kon winnen.
2.2.2.1 De opkomst van de verzorgingsstaat
De opkomst van de verzorgingsstaat in veel West-Europese landen vindt zijn oor-sprong onder andere in de groeiende maatschappelijke problemen als gevolg van
de industrialisering en de daarmee gepaard gaande urbanisering van de samen-leving. Dit heeft geleid, naast de oude uit het pre-industriële tijdperk overgeërfde armoedeproblemen tot een nieuw soort verpaupering. Deze verpaupering hing sterk samen met de scherpe toename van met fabrieksarbeid en machines verbon-den ongevallen, ziekte en invaliditeit (Bertels, 1999, p. 264). De oplossing van deze sociale kwestie leidt vanaf het begin van de 20ste eeuw tot een steeds meer inter-veniërende en centralistisch georganiseerde staatsmacht. Onder invloed van tal van omstandigheden raakt de overheid steeds meer betrokken bij of verwikkeld in maatschappelijke veranderingen. Vlak na de Eerste Wereldoorlog kent Nederland in navolging van een groot aantal andere landen veel sociale en politieke onrust. In Rusland leidt dit tot de communistische revolutie, in Duitsland tot een socialis-tische revolutie en de totstandkoming van de Weimar Republiek. Ook Nederland kent een mislukte revolutiepoging onder leiding van Troelstra in november 1918. De poging heeft wel tot gevolg gehad dat de regering zich genoodzaakt heeft gezien om sociale maatregelen te nemen. Op het gebied van de centrale overheid heeft dit onder andere geleid tot de instelling van een ministerie van Sociale Zaken. Onge-veer tegelijkertijd is ook het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen ingesteld (Kickert & In ‘t Veld, 1995, p. 50). Gedurende het interbellum is op deze manier geleidelijk begonnen met het optuigen van de verzorgingsstaat. Toch wordt de Nederlandse samenleving tot het einde van de jaren ’30 van de vorige eeuw nog voornamelijk getypeerd als een nachtwakersstaat. Pas na de Tweede Wereldoorlog neemt de groei van de verzorgingsstaat grote vormen aan. De puinhopen van de oorlog hebben de opeenvolgende regeringen gedwongen zich nog actiever te gaan bemoeien met de wederopbouw van het land en de economie. Daarnaast is, mede door de sociale en economische crisis van de jaren dertig en de ervaringen van de bezetting, het inzicht gegroeid dat de burgers verantwoordelijk zijn voor elkaars lot. De staat wordt als de enige instantie gezien, die deze vorm van nationale solidariteit of collectieve lotsverbondenheid kan waarborgen. De naoorlogse verzorgingsstaat is dan ook gebaseerd op de overtuiging van een fatsoenlijke verdeling van levens-kansen voor burgers, met name wat betreft de economische bestaansvoorwaarden (WRR, 2004, p. 35). Aan de verzorgingsstaat is invulling gegeven door het opzet-ten van een stelsel van werknemersverzekeringen, volksverzekeringen en sociale voorzieningen, waarbij de verzekeringen worden gefinancierd uit premieheffingen, en de voorzieningen uit belastingopbrengsten. De verschillende regelingen creëren individuele klantrelaties tussen grote groepen burgers en de overheid. Een over-zicht van de belangrijkste regelingen is in tabel 2.2 opgenomen:
Jaar van invoering Jaar van opheffing Regeling 1854/1912 1965 Armenwet 1901/1921 1967 Ongevallenwet 1913/1923 Ziektewet 1913 1967 Invaliditeitswet
1914 Noodregeling Treub (werkloosheidskassen) 1917 1952 Werkloosheidsbesluit
1919 1967 Invaliditeitswet
1935 Werkeloosheidssubsidiewet
1941 1980 Kinderbijslagwet voor loontrekkenden 1941 1965 Ziekenfondsenbesluit
1947 1957 Noodwet Ouderdomsvoorziening
1951 1980 Noodwet Kinderbijslag Kleine Zelfstandigen (NKKZ) 1952 1986 Werkeloosheidswet (WW)
1957 Algemene Ouderdomswet (AOW) 1959 Algemene Weduwen en Wezenwet 1960 1986 Reglement rijksstudietoelagen 1963/1980 Algemene Kinderbijslagwet AKW) 1963/1980 2004 Algemene Bijstandswet (ABW) 1964 Wet Werkloosheidsvoorziening (WWV) 1965 2005 Ziekenfondswet
1967 Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) 1968 Algemene Wet Bijzonder Ziektekosten (AWBZ) 1975/1984 Beschikking/Wet op de Individuele Huursubsidie 1976 Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW) 1986/1987 2000 Wet op de studiefinanciering (Wsf)
1986 Nieuwe Werkeloosheidswet (NWW) 1987 Toeslagenwet
1987 Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW)
1994 2006 Wet Voorziening Gehandicapten (Wvg) 2000
2004
Wet studiefinanciering 2000 (WSF 2000) Wet Werk en Bijstand (WWB)
2005 Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) 2006 Zorgverzekeringswet (ZVW)
2007 2009
Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) Wet Investeren in Jongeren (WIJ
Tabel 2.2: Overzicht van regelingen van de verzorgingsstaat waarmee de dienstverlening is ge-groeid19
De uitvoering van de sociale verzekeringen is belegd bij de Rijksverzekeringsbank, de Raden van Arbeid, de bedrijfsverenigingen en het GAK. De Rijksverzekerings-bank is in 1902 opgericht en heeft zijn naam in 1956 veranderd in Sociale Verzeke-ringsbank. De Raden van Arbeid zijn in 1919 ingesteld. De oudste bedrijfsvereni-gingen dateren van 1908, maar pas na de inwerkingtreding van de Ziektewet in 1930/31 breidden hun aantal en actieradius zich sterk uit. De armenzorg is lange tijd vooral een lokale aangelegenheid geweest. De armenwetten van 1854 en 1912 maakten onderscheid naar vier categorieën van instellingen van weldadigheid: burgerlijke, kerkelijke, particuliere en gemengde instellingen. Vanaf ca. 1920