Ook het beleidsuitvoeringsdenken kent de nodige kritieken. De opkomst van het klantdenken kan tot op zekere hoogte worden gezien als een reactie op deze kri-tieken. De elementen die men in het klantdenken voorstaat, zijn daarmee tevens op te vatten als zwakke plekken in het beleidsuitvoeringsdenken. De kritieken op het beleidsuitvoeringsdenken kunnen onder de volgende verzameltermen worden samengevat:
Het beleidsuitvoeringsdenken doet geen recht aan het vermogen van burgers om zelf te bepalen wat goed voor hen is
Het beleidsuitvoeringsdenken wordt gekenmerkt door wat haar criticasters wel omschrijven als een paternalistische kijk op de rol van de overheid ten opzichte van haar burgers. Het is gelieerd aan de idee van de maakbare samenleving. Het vermogen van het individu om zelf in te schatten wat in zijn belang is, wordt in feite door het beleidsuitvoeringsdenken ontkend. Deze kijk op de eigen verantwoor-delijkheid van het individu wordt door veel partijen inmiddels als onwenselijk en ouderwets beschouwd. Zij pleiten voor het vergroten van de eigen verantwoorde-lijkheid van de burger voor het oplossen van maatschappelijke problemen (zie o.a. Kabinet Balkenende II, 2004). De overheid hoeft niet meer alles voor iedereen te beslissen. Daarbij past ook dat burgers zelf meer te zeggen krijgen over wat zij van de overheid afnemen.
De ontkenning van de eigen verantwoordelijkheid van het individu heeft nog een ander negatief bijeffect: de calculerende burger. Het regelen van overheidsvoorzie-ningen via rechtsregels zorgt ervoor dat mensen per definitie als strategisch han-delende rechtssubjecten worden bejegend. Zij gaan zich daarom ook zo gedragen (Van Hoof & Van Ruysseveldt, 1999, p. 310). Het onderscheid tussen geschreven regels en niet-geschreven regels wordt door de nadruk die het heeft in de contac-ten met de overheid, de maatstaf voor menig individu voor wat moreel wel en niet wenselijk of toegestaan is. Als op een bepaalde wijze van handelen geen geschreven regel van toepassing is, is het ook moreel te verdedigen als aanvaardbaar gedrag. Het beleidsuitvoeringsdenken houdt vast aan een onrealistisch streven naar gelijk-heid
Ook het streven naar gelijkheid, dat in het beleidsuitvoeringsdenken als een cen-trale waarde wordt beleefd, kent veel critici. Kern van de kritiek op het gelijkheids-streven is de stelling dat mensen in essentie niet gelijk zijn. Het gelijkheids-streven naar gelijke toegang tot, behandeling in en uitkomsten van overheidsdienstverlening is daarom een onrealistisch streven, waarin vooral geen energie zou moeten worden gestoken. De critici zien het gelijkheidsstreven als een van de belangrijkste oorzaken van de
overdaad aan regelgeving en bureaucratie die de overheid maken tot een inefficiën-te, stroperige en vooral burgeronvriendelijke dienstverlener. ‘Bureaucraten worden gedwongen steeds verfijndere mallen te gieten waarin de alleen in theorie ‘gelijke’ gevallen moeten passen’ (Schoo, 2007). Voorbeelden van recente kritieken op het gelijkheidstreven van de overheid zijn het rapport ‘De wil tot verschil’ (Commissie toekomst lokaal bestuur, 2006), dat pleit voor meer pluriformiteit tussen gemeen-ten, en het boek ‘De staat van verschil’ (Frissen, 2007).
Het beleidsuitvoeringsdenken leidt tot een onhanteerbare verdichting van de regel-geving
De juridische grondslag onder het beleidsuitvoeringsdenken werkt verstikkend in plaats van bevrijdend. Het systeem heeft de neiging om voor iedere uitzondering nieuwe regels te bedenken en toe te voegen aan het totaal. Dit wordt op den duur onhanteerbaar. De kans neemt daardoor toe dat veel regels niet meer toegepast en gehandhaafd zullen worden, waardoor het systeem als geheel dreigt te falen. De Jong en Van Witteloostuijn hebben het specifieke voorbeeld van de Wet op het Hoger en Wetenschappelijk Onderwijs (WHW) onderzocht. Voor de periode van 1986 tot en met 2004 hebben zij letterlijk het aantal regels (in de zin van schrijflij-nen) van deze wet geteld. De omvang van deze wetgeving is toegenomen met 150%. Daarnaast was niet alleen de wet zelf gegroeid, maar ook veel aanpalende regelge-ving zoals AMvB’s en KB’s (De Jong & Van Witteloostuijn, 2005). Tjeenk Willink haalt als vice voorzitter van de Raad van State, wat hij noemt het ‘incidentalisme’ aan als een van de oorzaken voor de neiging tot overregulering: ‘Soms lijkt het wel of iedere (incidentele) misstand een nieuwe algemene norm, een verfijnder protocol of een scherper toezichtmodel oplevert’ (Raad van State, 2006, p. 35) .
Beleidsuitvoeringsdenken bevordert standaardisatie en daarmee rigiditeit
Het gelijkheidsbeginsel en het efficiencystreven dragen er toe bij dat standaardisa-tie een groot goed is binnen het beleidsuitvoeringsdenken. Standaardisastandaardisa-tie voor-komt willekeur en maakt het mogelijk om uitvoeringsprocessen te automatiseren. De discretionaire bevoegdheid van de uitvoerende ambtenaren neemt als gevolg hiervan steeds verder af. Bovens spreekt in dit verband over een verschuiving van deze bevoegdheid van de street-level naar de system-level bureaucratie (Bovens, 2003, p. 68). Critici van verregaande informatisering van het openbaar bestuur zijn bang dat de verregaande standaardisatie van afzonderlijke overheidsproducten geen ruimte meer laat voor ‘Einzelfallgerechtigkeit’, de beleidsruimte die de uit-voerend ambtenaar heeft om de regels te buigen in de richting van het individuele geval (Bovens, 2003, p. 85; Zouridis & Thaens, 2005).
Discretionaire bevoegdheid is in plaats van een risico, een middel om beleid uitvoer-baar te maken
Het beleidsuitvoeringsdenken ontkent de persoonlijke betrokkenheid van uitvoe-rende ambtenaren bij hun werk. De ambtenaar moet immers een neutraal instru-ment zijn in de handen van de leider. De menselijke trekken van de uitvoerende ambtenaar worden daarom over het algemeen meer als een risico gezien dan als een ‘asset’. Dit uit zich door het zoveel mogelijk aan banden leggen van de discreti-onaire bevoegdheid van deze uitvoerende ambtenaren, het trainen van de ambte-naren in het volgen van regels en protocollen en het waar mogelijk automatiseren van de uitvoering. Sommige auteurs wijzen er echter op dat de discretionaire be-voegdheid van street-level bureaucraten essentieel is voor het functioneren van de overheid. Zonder een bepaalde mate van beleidsvrijheid op het uitvoeringsniveau zou beleid nauwelijks uitgevoerd kunnen worden in de samenleving. Vrijwel ieder geval is uniek en werpt vraagstukken op over de toepasbaarheid van de gemaakte beleidsregels (Zouridis & Thaens, 2005). Juist door de ruimte die de uitvoerende ambtenaar heeft om de beleidsregels tot op zekere hoogte naar eigen inzicht toe te passen wordt voorkomen dat het systeem vastloopt. In plaats van het verklei-nen van de discretionaire bevoegdheid zou daarom gestreefd moeten worden naar verruiming van de discretionaire bevoegdheid (WRR, 2004). Aan deze kritiek is gekoppeld de kritiek dat het beleidsuitvoeringsdenken de betrokkenheid van de ambtenaar als mens ontkent of in ieder geval buiten de discussie wenst te houden. Max Weber vond het al van belang dat de ambtenaar niet alleen uit materiële over-wegingen kiest voor een carrière in de bureaucratie, maar ook uit ideologische overwegingen. Zuiver materiële en doelrationele gronden zijn volgens Weber be-zwaarlijk voor langdurige werkverbanden (Weber, 1970, p. 57 e.v.).
Beleidsuitvoeringsdenken leidt tot risicomijdend gedrag
Zorgvuldigheid, gelijkheid en voorspelbaarheid sporen als essentiële waarden van het beleidsuitvoeringsdenken de overheid en alle actoren daarbinnen aan om risi-co’s zoveel mogelijk te vermijden. Ambtenaren durven geen beloften meer te doen of beslissingen meer te nemen zonder eerst zich volledig procedureel te hebben in-gedekt uit angst voor de (met name juridische) consequenties van een foute beslis-sing of een onterecht opgewekt vertrouwen. Van der Lans constateert dan ook dat tegenover de coming out van de burger een overheid staat die zich steeds meer in haar schulp terugtrekt (Van der Lans, 2005).
Loyaliteit aan politiek bestuur leidt tot veronachtzaming maatschappelijke taak Het beleidsuitvoeringsdenken koestert de éénheid van leiding in de vorm van de loyaliteit aan het gekozen bestuur. Het gevaar daarvan is dat men daardoor op alle niveaus binnen overheidsbureaucratieën vooral bezig is om bazen in de hiërar-chie tevreden te stellen in plaats van de aandacht te richten op de behoeften van de
clientèle. De clientèle is met andere woorden het eindpunt van de beleidsketen in plaats van het beginpunt. Dit roept de vraag op of de loyaliteit van de organisatie ook niet voor een deel bij de afnemers van de overheidsdiensten moet liggen. Rade-makers en De Wit formuleren de vraag als volgt: ‘stelt men zich ten doel een poli-tiek instrument te zijn of stelt men zich primair op als maatschappelijk dienstbare organisatie?’(Rademakers & De Wit, 2001, p. 69). Frissen stelt als exponent van de post-modernistische stroming in de bestuurskunde bijvoorbeeld dat publieke or-ganisaties vooral een maatschappelijke verantwoordelijkheid hebben ten opzichte van het beleidsveld waarin zij opereren (Frissen, 1996). Rademakers en De Wit zien uitkomst in een synthese van beide opvattingen: de symbiotische organisatie. Deze organisatie kenmerkt zich doordat zij situatiespecifiek is en een duurzame (doch niet noodzakelijkerwijs permanente) synthese omvat van structuren, systemen en attitudes uit zowel de politieke instrumentbenadering als de maatschappelijke dienstbaarheidbenadering. Beide klantgroepen worden bediend, zowel de politie-ke besluitvormers als de belanghebbenden in het beleidsveld zoals burgers, actie-groepen en bedrijven (Rademakers & De Wit, 2001, p. 73). Het loyaliteitsvraagstuk wordt ook wel verwoord als het probleem van de externe gerichtheid. Het beleids-uitvoeringsdenken bevordert met andere woorden een interne gerichtheid in plaats van een externe gerichtheid van de leden van de organisatie.
De overheid wordt inefficiënter in plaats van efficiënter
In deze kritiek is de reeds lang bestaande gevoelswaarde van de meeste mensen bij het begrip bureaucratie vervat. De kenmerken van de bureaucratie leiden tot risicomijding, lange procedures, met veel papier, lange beslislijnen, onwerkbare hoeveelheden regels, inflexibiliteit en daarmee tot veel verkwisting. Deze kritiek is al lange tijd onderwerp van discussie in zowel de politiek als in de bestuurskunde. Simon constateerde dat de superioriteit van het rationele bureaucratiemodel als meest efficiënte organisatievorm verre van vanzelfsprekend is (Simon, 1947). Par-kinson toonde aan dat budgetten van ambtelijke organisaties jaarlijks met 5% tot 7% groeien, ‘irrespective of any variation in the amount of work (if any) to be do-ne’(Parkinson, 1958).
Het beleidsuitvoeringsdenken doet de burger vervreemden van de overheid
De bottomline van al deze kritieken is dat het beleidsuitvoeringsdenken mede als oorzaak wordt gezien van de vervreemding van de burger van de overheid. De re-gelgerichtheid in plaats van klantgerichtheid, de verspilling van publieke middelen in stroperige procedures en de inflexibiliteit van het systeem doen afbreuk aan het imago van de overheid en vergroten zo het wantrouwen in de overheid.
De negatieve kenmerken van het beleidsuitvoeringsdenken versterken elkaar in een neerwaartse spiraal
De interne tendens om steeds meer te reguleren en te plannen werkt als een vici-euze cirkel. Hoe meer men regelt en plant, hoe groter de kans is dat niet alle regels gevolgd kunnen worden of dat planningsdoelstellingen niet gehaald worden. De organisatie neigt de discrepantie tussen uitvoering en beleid te bestrijden met nog gedetailleerdere regels en beleidsplannen en nog meer mechanismen om toe te zien op de nakoming van deze regels en plannen. Er zijn steeds meer ambtenaren nodig om de uitvoerende collega’s te sturen en te controleren. Dit zet de discretionaire bevoegdheid van de uitvoerende ambtenaren verder onder druk, terwijl de interne gerichtheid daardoor tegelijkertijd toeneemt. De ruimte om aandacht te besteden aan de behoeften van de afnemers komt daardoor ook steeds meer in het gedrang. Kosten nemen toe en de efficiency neemt verder af. Dit alles straalt af op het imago van de overheid, waardoor het vertrouwen van de burger verder af dreigt te nemen. De REA is een van de partijen die dergelijke kritiek hardop uiten. Deze Adviesraad heeft in een advies uit 2005 deze vicieuze cirkel aan de kaak gesteld. Zij adviseert de Tweede Kamer, dat ondanks het ontbreken van een gevoel van urgentie, het door-breken van de vicieuze cirkel van bureaucratisering en overregulering dringend geboden is (Raad ven Economische Adviseurs, 2005, p. 5). De neerwaartse spiraal kan niet eeuwig worden volgehouden. Er komt een moment dat de negatieve ef-fecten vanuit een maatschappelijk en politiek oogpunt niet meer acceptabel zullen zijn.