Het klantdenken heeft in een relatief korte periode in de praktijk van het openbaar bestuur een niet meer weg te denken plaats ingenomen. Het heeft daarbij zodanige vormen aangenomen dat veel burgers, ambtenaren en politici het klantdenken als vanzelfsprekend zijn gaan beschouwen, zonder te beseffen dat er een tijd is geweest dat de klantgerichtheid van de overheid minder vanzelfsprekend was. In deze pa-ragraaf wordt een impressie gegeven van de plaatsen en vormen waarin het klant-denken in het openbaar bestuur tot uitdrukking komt.
1.2.1 Opeenvolgende regeringen stimuleren het klantdenken binnen de over-heid
In Nederland heeft de centrale overheid een belangrijke impuls gegeven aan het klantdenken binnen het openbaar bestuur. Verschillende opeenvolgende regerin-gen hebben vanaf het begin van de jaren neregerin-gentig beleid gevoerd dat bijdroeg aan de wijde verspreiding van het klantconcept. Een belangrijk element in het vanuit het Rijk gestimuleerde beleid is de integratie van de dienstverlening rondom de vraagpatronen van de burger. Later is daarbij gekomen het streven naar adminis-tratieve lastenverlichting. Daarnaast is steeds meer energie gestopt in het stimule-ren van het gebruik van ICT bij het bedienen van de klanten van de overheid en het reduceren van de administratieve lasten.
In de periode 1992-1994 werd door de regering al geëxperimenteerd met een voor-loper van de één-loketgedachte. Er werden voor het eerst vier pilotprojecten bij ge-meenten ondersteund rondom het thema Service Centra van de Overheid, een idee dat was overgenomen uit het Amerikaanse ‘civic service centers’ concept (Van der Meer & Van Dijk, 2002, pp. 14-15). Gemeenten die toen al meededen zijn onder an-dere de gemeenten Rheden, Alphen aan den Rijn en Naaldwijk.
Onder de paarse kabinetten van 1994 tot 2001 zijn het klantdenken en de één-loketgedachte verder gestimuleerd door het programma Overheidsloket 2000 (OL2000) dat van 1996 tot 2002 heeft gefunctioneerd (Ministerie van BZK, 1995). Het programma had zich als voornaamste doel gesteld ‘om een geïntegreerde pu-blieke dienstverlening vanuit het perspectief van de burger te realiseren. Het huidige aanbod van publieke dienstverlening op vele locaties en via vele loketten moet ver-vangen worden door een meer geïntegreerd aanbod’ (Overheidsloket 2000, 1997, p. IX). OL2000 heeft een belangrijke rol gespeeld bij het verspreiden van het klant-denken onder met name de gemeenten in Nederland. Van der Meer en Van Dijk concluderen bijvoorbeeld dat de door hen onderzochte gemeenten zich vooral in de beginfase van hun veranderingstraject veel hebben laten inspireren door het ma-teriaal en de conferenties van OL2000 (Van der Meer & Van Dijk, 2002, p. 7). Het programma heeft onder andere een serie handboeken uitgegeven met titels als ‘Van vraagpatroon naar loketidee’ (OL 2000, 1997), ‘Bouwen aan een geïntegreerd loket: Van loketidee naar implementatie’ (OL 2000, 1998) en ‘Eén loket op het internet’ (OL 2000 & Overheid.nl, 2000). De visie op dienstverlening in deze handboeken heeft grote invloed gehad op de manier waarop veel overheden ook nu nog invul-ling geven aan het klantdenken.
Het klantdenken heeft geleidelijk ook zijn weg gevonden in de wetgeving. Bij de staatsrechtelijke wijziging van de Gemeentewet in 2002 zijn expliciet elementen van
klantdenken in de wet opgenomen. Sinds het van kracht worden van de wetswijzi-ging in 2003 is iedere burgemeester verplicht om jaarlijks een burgerjaarverslag uit te brengen aan de raad waarin verantwoording dient te worden afgelegd over in ieder geval de kwaliteit van de dienstverlening en wat de gemeente het afgelopen jaar heeft gedaan om de dienstverlening te verbeteren (Art. 170 lid 2 Gemw). Dit is gedaan op aanbeveling van de Staatscommissie Dualisme en Lokale Democratie, die stelt dat ‘veel burgers rekenen de gemeente af op de kwaliteit van haar dienstver-lening (…) De commissie acht in dat licht de burgemeester de aangewezen instantie om de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening te bevorderen’ (Staatscommis-sie Dualisme en Lokale Democratie, 2000, p. 38-39).
De per 1 januari 2007 ingevoerde WMO kan eveneens gezien worden als een typi-sche materialisering in de wet van het streven naar reductie van het ongemak voor klanten. De toenmalig verantwoordelijke staatssecretaris Ross noemde in haar uitleg aan de Tweede Kamer expliciet het nastreven van de één-loketgedachte als beweegreden voor de nieuwe wet (Ross-Van Dorp and Hoogervorst, 2004, p. 13). Ook het wetsvoorstel voor de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is voornamelijk ingegeven door het streven van het Rijk de lasten voor burgers en bedrijven te beperken. De inleiding van de Memorie van Toelichting bij het wets-voorstel zegt hierover ‘Centraal in dit wetswets-voorstel (…) staat de dienstverlening door de overheid aan burgers en het bedrijfsleven (…) Eén omgevingsvergunning leidt tot de invoering van één loket, één (digitaal) aanvraagformulier, één bevoegd gezag (één aanspreekpunt), één uniforme en in het algemeen ook kortere procedure, één pro-cedure voor bezwaar en beroep en één handhavend bestuursorgaan. De samenvoe-ging van deze toestemmingen leidt tot een omvangrijke vermindering van het aantal toestemmingen en een daarmee overeenkomende vermindering van administratieve lasten’. Het Rijk hoopt hiermee het aantal vergunningen jaarlijks met 200.000 te kunnen reduceren en de burgers en bedrijven € 33 miljoen aan administratieve lasten te besparen (Tweede Kamer der Staten-Generaal, MvT Wabo, 2006, p. 3). Op 1-10-2009 is daarnaast de ‘Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen’ van kracht geworden. Met deze wet krijgen klanten van de overheid het recht om financiële compensatie te eisen als een overheidsinstantie zich niet aan wettelijke termijnen weet te houden.
De kabinetten Balkenende II en III kenden een aparte minister voor Bestuurlijke Vernieuwing. Belangrijk onderdeel bij dit bestuurlijke vernieuwingsstreven was het speciaal opgezette programma Andere Overheid (Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijkrelaties, 2004). Dit programma had als één van de ex-pliciete doelen om de klantgerichtheid van de overheid te verbeteren. Onder andere met de invoering van een stelsel van basisregistratiewetten wil ook de huidige re-gering voorkómen dat burgers te veel lastig worden gevallen met dezelfde vragen. Onder het motto ‘eens gegeven blijft een gegeven’ moet dit stelsel voorkomen dat de
klant steeds opnieuw gegevens moet aanleveren en invullen die al lang bij de over-heid bekend zijn. De verschillende basisregistratiewetten van dit stelsel bevatten clausules, die burgers het recht geven de aanlevering van gegevens te weigeren, in-dien deze al bij de binnen de overheid aangewezen registratiehouder bekend zijn. Het klantdenken vindt niet alleen zijn weg in stimuleringsprogramma’s en wet- en regelgeving. In het kader van het thema administratieve lastenverlichting kent ons staatsbestel sinds 2000 een tijdelijk en onafhankelijk adviescollege voor de toetsing van administratieve lasten (ACTAL). Dit college is ingesteld met als doel ‘een cul-tuuromslag bij regelgevers te bewerkstelligen, opdat zij de administratieve lasten voor burgers en bedrijven blijvend gaan verlichten’ (ACTAL, 2006). Het is de be-doeling dat ieder wetsvoorstel zal worden voorzien van een advies van het ACTAL over de effecten die de voorgestelde regels hebben op de administratieve lastendruk van bedrijven en sinds 2005 ook van burgers.
Met de oprichting in 2001 van een uitvoeringsorganisatie voor het ICT-beleid (ICTU) voor het Rijk is ook een werkvorm gevonden voor een waaier aan ontwik-kelings- en stimuleringsprogramma’s die het gebruik van ICT door overheden moeten bevorderen. Een belangrijk deel van de programma’s die onder de paraplu van het ICTU een plaats hebben gevonden, heeft als doel het verbeteren van de dienstverlening aan burgers en bedrijven. Tabel 1.1 geeft een indruk van de pro-gramma’s en initiatieven die bij het ICTU zijn ondergebracht en die een bijdrage willen leveren aan het verbeteren van de dienstverlening aan deze doelgroepen4
De programma’s hebben overigens vaak verschillende (constellaties van) opdracht-gevers binnen zowel het Rijk (Ministeries van BZK, EZ, VROM e.a.) als de lagere overheden (VNG, IPO, grote gemeenten).
Al met al wordt er op rijksniveau een diversiteit aan initiatieven uitgewerkt die hun oorsprong hebben in het klantdenken.
Programma Doelstelling
Advies.Overheid.nl Stimuleren en ondersteunen van circa 1300 overheidsorganisaties bij het verbeteren van de transparantie van overheidsinformatie en -dien-sten via internet.
eGEM (tot eind 2009) Bevorderen van gebruik van ICT bij gemeenten, gericht op verbetering van de dienstverlening en achterliggende bedrijfsprocessen
eProvincies (tot eind 2007) Bevorderen dienstverlening en gebruik van ICT bij provincies Burger@Overheid.nl en
opvol-ger Buropvol-gerlink
Een onafhankelijk forum dat klachten m.b.t. dienstverlening inventari-seert en een burgerservicecode promoot
Persoonlijke Internet Pagina (PIP)5
Ontwikkeling van een persoonlijk webdomein voor burgers en onder-nemers dat als overzichtelijke en makkelijke ingang kan dienen om ‘zaken te doen’ met tal van overheidsinstellingen
Bedrijvenloket en Antwoord© voor Bedrijven
Verbeteren van de informatieverstrekking en overheidsdienstverle-ning aan bedrijven
Contactcenter Overheid (CCO) en Overheid heeft Antwoord©3
De overheidsdienstverlening verbeteren door te werken aan één loket waar burgers en bedrijven met al hun vragen aan de overheid terecht kunnen. Nadruk ligt op telefonische, fysieke en digitale beantwoor-ding van vragen in één gemeenschappelijk klant contact center (KCC) met één telefoonnummer (idealiter een nummer dat start met het getal 14 en eindigt met het in de gemeente geldende netnummer). eFormulieren
(tot eind 2009)
Ontwikkeling en beheer van een voorziening om overheidsformulie-ren digitaal te kunnen aanbieden
GovUnited Publieke organisatie van en voor gemeenten, met als doel gezamenlijk de realisatie van elektronische dienstverlening te versnellen
Tabel 1.1 Voorbeelden van rijksprogramma’s ter stimulering van het klantdenken5 1.2.2 Klantdenken bij de lagere overheden en uitvoeringsorganisaties
Het gaat bij het klantdenken niet om een kleine groep vooruitstrevende beleids-makers bij de departementen in Den Haag. Ook bij de lagere overheden en bij op afstand gezette uitvoeringsorganisaties leeft het fenomeen. Bij een in 1998 in op-dracht van het programma OL2000 uitgevoerde enquête onder 360 gemeenten en 45 andere overheidsinstellingen verklaarde een groot deel van de overheidsmana-gers zich bewust te zijn van het klantdenken. Meer dan 55% van de geënquêteer-de organisaties had al een beleid op het gebied van geïntegreergeënquêteer-de dienstverlening (NIPO, 1999). Een herhaling van dit onderzoek in 2001 laat zien dat het begrip van geïntegreerde dienstverlening onder gemeentemanagers was gestegen tot 96% en tot 84% onder managers van andere overheden. Ongeveer 58% van de gemeenten had op dat moment inmiddels concreet beleid op het gebied van
integratie. Van de overige gemeenten had nog eens 54% wel andere vormen van beleid op het gebied van dienstverleningsverbetering geïnitieerd (Stegers, 2002). Geemeenten voelden de behoefte om zelf het initiatief te houden bij het verbeteren van de dienstverlening. Het thema dienstverlening kwam in het begin van de 21ste eeuw zodanig hoog op de agenda’s van veel bestuurders dat de VNG in 2004 een commissie onder leiding van oud-minister en burgemeester van de gemeente Al-mere, mevrouw Jorritsma, opdracht gaf een visie te ontwikkelen op de rol van de gemeente als dienstverlener in 2015. De opdracht van de VNG aan de commissie was tweeledig. Ten eerste moest de commissie goede initiatieven van gemeentelijke dienstverlening onder de aandacht brengen van gemeenten. Het tweede deel van de opdracht aan de commissie betrof het beantwoorden van de vraag hoe gemeenten over tien jaar hun dienstverlening georganiseerd willen hebben, en welke rol ge-meenten dan spelen bij de dienstverlening aan burgers, bedrijven en instellingen (Commissie Gemeentelijke Dienstverlening, 2005). Het rapport van de commissie Jorritsma kent een uitvoeringsagenda waarin het voornemen is opgenomen om de gemeenten binnen tien jaar de poort tot de publieke dienstverlening te laten zijn. Daarnaast zullen de gemeenten tegen die tijd ook een gezamenlijk service center voor de publieke dienstverlening hebben. Ook is het streven dat gemeenten het in 2015 heel gewoon vinden om zichzelf te normeren over de kwaliteit van dienst-verlening (Commissie Gemeentelijke Dienstdienst-verlening, 2005, p. 2). De visie van de commissie Jorritsma heeft sindsdien brede bijval gekregen onder de gemeenten. Manifesten
Dat het overheden serieus is met het doorvoeren van het klantdenken, willen zij steeds vaker ook laten merken door met elkaar in de vorm van manifesten belof-tes te doen over hun verbeteringsvoornemens ten aanzien van hun dienstverle-ning. Een groep agentschappen en zelfstandige bestuursorganen van de overheid heeft beloofd meer samen te werken in het belang van hun klanten. In het Ma-nifest Innovatie in Uitvoering, spreken zij uit dat zij zich zullen inspannen voor een betere dienstverlening aan klanten, een effectieve uitvoering en reductie van administratieve lasten voor burgers (Manifestgroep 2001). Dit manifest kreeg in 2006 navolging in een initiatief van een groep gemeentesecretarissen, verenigd in het Kloosterhoeveberaad. Onder de titel ‘Een klantgerichte gemeente. Een kwestie van gewoon doen’ hebben zij een Actieplan gemeentelijke dienstverlening 2006-2010 afgesproken (Kloosterhoeveberaad, 2006). Niet lang daarna kwam een groep provinciesecretarissen met een vergelijkbaar initiatief dat zij het Spiegelmanifest doopten (Spiegelberaad, 2006).
Klant- en burgeronderzoeken
Het blijft niet alleen bij het formuleren van beleid of het doen van beloften. Over-heden zijn in toenemende mate overgegaan tot het houden van klant- en burger-onderzoeken. Hiermee wordt invulling gegeven aan het uitgangspunt van meer vraaggerichte dienstverlening. Op basis van een meta-onderzoek naar klantonder-zoeken bij gemeenten in de periode 1995-2001 in het kader van het onderzoeks-project De Burger Bevraagd, is geschat dat toen ongeveer 45% van de gemeenten één of andere vorm van klant- of burgeronderzoeken uitvoerde (Hoogwout, 2003). Inmiddels is er een trend zichtbaar van collectieve initiatieven om de klant- of burgertevredenheid te meten en tussen overheidsorganisaties onderling te verge-lijken. De grote landelijke uitvoeringsorganisaties hebben hiertoe misschien wel als eerste een aanzet gegeven door de klantbeleving als Manifestgroep onderling te gaan vergelijken. In 2003 hebben de directeuren van Publieksdiensten een eigen vereniging opgericht, de VDP. De vereniging kende begin 2007 33 leden onder de met name grotere gemeenten6. Een van de eerste initiatieven van deze vereniging was het opzetten van een benchmark publieksdiensten. Het NTS-NIPO voert peri-odiek klantonderzoeken uit bij de aangesloten gemeenten voor de vergelijking van de klantwaardering in deze benchmark. De kleinere gemeenten kunnen zich sinds 2005 aansluiten bij een ander initiatief, het project ‘De staat van de gemeente’. In 2006 deden 53 gemeenten via dit initiatief aan klantenonderzoek (Van Bommel, Du Long e.a., 2007). Ook de afdelingen bouw- en woningtoezicht van de grote ge-meenten hebben sinds 2002 een eigen periodiek klanttevredenheidsonderzoek. Loketintegratie
Eén van de meest zichtbare uitingen van het klantdenken is de beweging om te ko-men tot integratie van loketten. De één-loketgedachte is de metafoor die misschien wel het sterkst heeft aangesproken bij de overheden. Het idee achter de één-loketge-dachte is het voorkómen dat burgers binnen de overheid van het kastje naar de muur worden gestuurd. De verkokerde organisatie van de overheid mocht geen hindernis meer zijn voor de klanten van de overheid. Door aan de kant van de klantcontacten de diensten in één loket te concentreren rond veel voorkomende vraagpatronen7
van de burger of het bedrijf, neemt de overheid zelf de verantwoordelijkheid op zich voor het coördinatieprobleem tussen de uitvoerende backoffices.
6 Zie voor een recente lijst met leden: http://www.publieksdiensten.nl/pagina/landing_over_ons/le-den/lijst
7 Een vraagpatroon is een in het klantdenken veel gebruikt begrip voor een set van samenhangende vragen en behoeften van een klant die daardoor meerdere dienstverleners aangaan. Het bekende voorbeeld dat door het programma OL2000 werd gebruikt is het kopje koffie bij de benzinepomp. Ondanks dat benzine en koffie weinig met elkaar te maken hebben, bieden tankstations deze com-binatie aan omdat dat past bij het vraagpatroon van de automobilist die onderweg een tankstop maakt.
Dienstverlening op het internet
De uiting van het klantdenken die naast de loketintegratie de meeste aandacht heeft gekregen is de digitalisering van de dienstverlening. Het gebruik van het in-ternet en de ICT in bredere zin wordt als één van belangrijkste hefbomen gezien voor de realisatie van het in het klantdenken opgenomen dienstverleningsideaal. De kabinetten Balkenende II en III stelden zichzelf ten doel om in 2007 65% van alle overheidsdienstverlening online te kunnen aanbieden8 (Minister voor Be-stuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, 2004, p. 5). Mede in dat kader wordt de geavanceerdheid van de internetloketten van alle overheden relatief intensief gevolgd. Dit gebeurt onder andere door het ICTU-programma Advies.overheid.nl. In het kader van hun Overheid.nl Monitor worden prijzen uitgereikt, die ertoe bij-dragen dat overheidsorganisaties zich inspannen om hun internetloket nog uitge-breider en klantvriendelijker te maken. In 2003 kan de Monitor melden dat al 55% van de daarvoor geschikte overheidsdienstverlening elektronisch wordt aangebo-den. In 2004 is dat al 65% (Advies.overheid.nl, 2003 en 2004). Ook internationaal wordt bijgehouden hoe geavanceerd overheden zijn op de elektronische snelweg. CapGemini doet in opdracht van de Europese Unie in het kader van de eEurope agenda (Lisbon agenda) periodiek onderzoek naar de ontwikkelingen in de Euro-pese lidstaten (CapGemini e.a., 2009). Sinds 2002 wordt de online beschikbaarheid van twintig basisdiensten in de Europese landen gevolgd. Deze beschikbaarheid is tussen 2007 en 2009 opgelopen van 76% tot 83% gemiddeld.
Dienstverlenings-, burger- en kwaliteitshandvesten
Een trend waarin het klantdenken ook naar voren komt is de opkomst van kwa-liteitshandvesten bij overheidsorganisaties. De handvesten komen ook voor als dienstverleningshandvesten, burgerhandvesten of citizens charters. In een dienst-verlenings- of kwaliteitshandvest legt een overheidsorganisatie zichzelf een aantal normen op met betrekking tot de intake en afhandeling van individuele (aan)vra-gen van burgers en bedrijven die verder gaan dan de wettelijk vastgelegde termijnen en dienstverleningsnormen. Het gaat dan vaak om maximale afhandelingstijden voor verschillende producten en diensten, en de bereikbaarheid van de organisatie, fysiek, per post, per telefoon of digitaal. Door deze normen openbaar te maken, krijgen ze de status van een belofte aan het publiek. Klanten van de organisatie kunnen een beroep doen op deze beloften. Regelmatig wordt aan de normen in een handvest ook een sanctie verbonden. Als de overheidsorganisatie niet in staat is haar zelfopgelegde norm te halen, dan krijgt de gedupeerde een recht op compen-satie. Deze compensatie kan variëren van een cadeau- of boekenbon tot korting op de leges of andere financiële vormen van compensatie. Een van de eerste
gemeen-8 Op basis van de wijze waarop het Rijk de doelstelling heeft besloten kan worden geconcludeerd dat anno 2010 deze doelstelling ook daadwerkelijk is gehaald.
ten die zich profileert met een dienstverleningshandvest is de Groningse gemeente Haren, die cadeaubonnen uitdeelt aan iedereen die niet binnen de in het hand-vest beloofde tijd kan worden geholpen. Van recentere datum is bijvoorbeeld de actie van de Overijsselse gemeente Wierden, die alle burgers een ‘Garantiebewijs‘ toe heeft gestuurd met daarin ‘servicenormen: afspraken waar de gemeente zich aan houdt’ (Binnenlands Bestuur, 2006b). Gemeenten die zichzelf beboeten bij het overschrijden van normen uit het eigen handvest zijn bijvoorbeeld Maastricht (Bin-nenlands Bestuur, 2004), Rotterdam (Bin(Bin-nenlands Bestuur, 2006d) en Nijmegen, dat als compensatie bloemenbonnen uitdeelt (VNG, 2007). Maar ook provincies zoals Noord-Brabant (Binnenlands Bestuur 2006c), Zuid-Holland (Binnenlands Bestuur, 2005) en Overijssel (Binnenlands Bestuur, 2006a) hebben het handvest omarmd om zich als dienstverlener te profileren (Binnenlands Bestuur, 2006). In 2005 heeft het ministerie van BZK gezamenlijk met de VNG en de Stichting Re-kenschap een project opgezet om het gebruik van handvesten binnen de overheid te bevorderen. De doelstelling was dat in 2008 alle overheidsorganisaties beschik-ken over een handvest. Volgens een onderzoek dat in opdracht van de VNG door het SGBO is uitgevoerd had eind 2005 circa 17% van de gemeenten een vorm van kwaliteitshandvest. Begin 2007 waren er 67 kwaliteitshandvesten van gemeenten bekend bij de VNG9. Uit een vergelijkbaar onderzoek uit begin 2005 onder rijksor-ganisaties blijkt dat toen 29 van de 189 aangeschreven rijksorrijksor-ganisaties beschikten over een vorm van kwaliteitshandvest (Wiendels, Van Keulen e.a., 2005).
1.2.3 Klantdenken in de bestuurskunde