Alhoewel het moeilijk is om het exacte ontstaan van het paradigma van het be-leidsuitvoeringsdenken te duiden, is het wel waarschijnlijk dat de volgende ont-wikkelingen daarbij een belangrijke rol hebben gespeeld:
– Ten eerste dienen de wortels gezocht te worden in de opkomst van de bureau-cratie vanaf het einde van de 19e eeuw als middel om op een rationele en gecon-troleerde manier de politieke machthebbers te ondersteunen bij het uitoefenen van hun taken. Het rechtsstaatbegrip en de ontwikkelingen in de continue strijd van de politiek om de macht van de bureaucratie te beheersen spelen hierin een belangrijke rol.
– Ten tweede kan als aparte ontwikkeling genoemd worden de tendens van over-heden om meer doelgericht te sturen. De opkomst van de lange termijnplan-ning en de beleidswetenschap zijn hier iconen van.
– Ten derde hebben de ontwikkelingen in de techniek een aantal tendensen zo-als regelgerichtheid, centralisatie/concentratie en monopolieafscherming ver-sterkt.
De drie ontwikkelingen hebben elkaar versterkt. Tezamen hebben ze een grote in-vloed gehad op veel van de diepgewortelde en geïnstitutionaliseerde opvattingen en waarden die het beleidsuitvoeringsdenken maken tot het dominante paradigma, dat het de laatste eeuw is geweest. In de volgende paragrafen wordt kort stilgestaan bij de genoemde ontwikkelingen.
3.1.1 Bureaucratie en rechtsstaat
De wortels van het beleidsuitvoeringsdenken kunnen worden teruggevolgd tot de grondleggers van de moderne bestuurskunde, Woodrow Wilson en Max Weber. Woodrow Wilson introduceerde de stringente scheiding tussen ‘politics’ en ‘pu-blic administration’. Het politiek bestuur bepaalt ‘pu‘pu-blic law, as the formulation of public policy’. Public administration omschrijft hij als ‘the detailed and systematic
execution of public law’ (Wilson, 1887). Deze scheiding maakte het ambtelijke ap-Deze scheiding maakte het ambtelijke ap-paraat tot een instrument van de politiek. Max Weber werkte ook met dit onder-scheid, zij het vanuit een andere invalshoek, en bouwde er het ideaaltype van de rationele bureaucratie omheen. In zijn verhandeling ‘Wirtschaft und Gesellschaft’ definieerde Weber een aantal uitgangspunten die nog steeds sterk zijn verankerd in het beleidsuitvoeringsdenken (Weber, 1921/1970). De belangrijkste structuurken-merken voor rationeel legale bureaucratieën zijn door Zuurmond als volgt samen-gevat (Zuurmond, 1994, p. 33):
1. Er is een continu, aan regels gebonden ‘bedrijf’ van ambtshandelingen, met vaste regels, procedures en competentieverdeling. De taken zijn begrensd, er zijn bevelsbevoegdheden en er is een begrenzing van de dwangmiddelen (hië-rarchisering);
2. Er is een organisatie van bureaus volgens het principe van monocratische hië-rarchie (centralisatie);
3. Er is een volledige scheiding tussen ambtsvermogen en particulier vermogen, toe-eigening van de ambtelijke positie is onmogelijk en het bestuur (handelin-gen, beslissingen en regels) geschiedt door schriftelijke stukken (formalisatie); 4. Er is een goede vakopleiding (specialisatie);
5. Het handelen geschiedt volgens vaste regels of normen (standaardisatie). Daarnaast geeft Weber een aantal consequenties voor de aanstelling van ambte-naren. Ambtenaren zijn als persoon vrij en behoeven slechts te gehoorzamen aan zakelijke en ambtelijke regels. Ze zijn aangesteld in een vaste ambtelijke hiërarchie, hebben een duidelijk afgebakende competentie en verrichten werk op basis van een arbeidscontract. In hun taakuitvoering zijn zij onderworpen aan ambtelijke dis-cipline en controle. Aanstelling geschiedt zuiver op basis van vakbekwaamheid. Ambtenaren ontvangen een regelmatig inkomen afhankelijk van hun hiërarchi-sche rang en verantwoordelijkheden. Het ambt is de enige taak of het hoofdberoep van de ambtenaar. Daarnaast hebben zij perspectief op een loopbaan op grond van anciënniteit en/of prestaties. Zij mogen verder geen eigendomsaanspraken doen gelden op de bestuursmiddelen of op hun arbeidsplaats. De totstandkoming van deze principes moet gezien worden in het licht van het tot dan toe dominante or-ganisatietype van wat Weber omschrijft als de patrimoniale bureaucratie. Heren waren tot dan toe gewoon naar willekeur medewerkers aan te nemen, te sturen en te belonen. Een positie in het apparaat van een heer kon de medewerker status geven, waarvoor hij maar al te graag wilde betalen. Werken voor een heer was dan ook vaak maar een bijbaan die vooral werd gebruikt om de eigen belangen te die-nen. Het rationele bureaucratiemodel werd daarom vooral naar voren geschoven als alternatief voor de willekeur en het cliëntelisme van de patrimoniale bureaucra-tie. Zuurmond constateert in 1994 dat de normatiek gelegen in het ideaaltype van Weber, ondanks vele aanvallen, voor de meeste westerse democratieën nog steeds
een leidinggevend principe is bij de inrichting van het openbaar bestuur. ‘Er zijn inmiddels wel vele amendementen aangebracht, waarmee de inzichten van Weber zijn verrijkt, maar het wezenlijke fundament van Weber’s analyse – de onstuitbare opkomst van rationeel legale bureaucratieën – is nooit weerlegd. Hiërarchisering, formalisatie, standaardisatie, specialisatie en centralisatie (als centrale concepten in het proces van bureaucratisering) nemen nog steeds toe’ (Zuurmond, 1994, p. 18). Net zoals de bureaucratie als een loot van de rationalisering gezien kan worden, is haar succes mede gekoppeld aan de opkomst van de rechtsstaat. De rechtsstaat is het antwoord op het rationaliseren van machtsverdeling in de samenleving. Door het handelen van overheden aan wetten en regels te binden, wordt machtsmisbruik en willekeur voorkomen en rechtsgelijkheid en rechtszekerheid bevorderd. Vooral vanaf het midden van de negentiende eeuw, nadat het overgrote deel van het ci-viele recht was gecodificeerd, heeft het administratief recht een exponentiële groei doorgemaakt. De juridisering van het overheidshandelen heeft met de invoering van de vierde tranche van de Awb in 2009 in Nederland een voorlopig hoogte-punt bereikt, doordat daarmee naast de ‘Eingriffsverwaltung’ (waarbij de overheid potentieel een inbreuk maakt op rechten van de burger) ook de ‘Leistungsverwal-tung’ (waarbij de overheid in een positie is om gunsten te verlenen) aan wettelijke regels is gebonden (Van Wijk, Konijnenbelt e.a., 1997). De rationele legale bureau-cratie van Weber kan van oudsher dit rechtsstaatideaal goed faciliteren door de belangrijke plaats die het toekent aan onder andere hiërarchisering, formalisering en standaardisering.
De strijd om controle over de bureaucratie
Max Weber zelf waarschuwde al voor de negatieve kanten van de rationele bureau-cratie. Als een bureaucratie eenmaal tot wasdom is gekomen, zou zij alleen met zeer veel moeite te veranderen zijn. De kans is continu aanwezig dat de bureaucra-tie een macht op zichzelf wordt. Zijn aanbeveling was om een aantal controleme-chanismen buiten de bureaucratie zelf in te richten, die moeten voorkomen dat dit gevaar zich manifesteert. Later volgden meer auteurs, die wezen op de gevaren van de bureaucratie als macht op zichzelf. Hieruit is zowel in de organisatiekunde/be-stuurskunde als in de economie (institutionele economie/principal agent theorie) een apart leerstuk gegroeid. Inmiddels heeft het begrip bureaucratie een negatieve associatie gekregen en wordt het vereenzelvigd met veel papier, stroperigheid, ver-traging en verspilling.
3.1.2 De rationalisatie van het overheidssturen
Het gedachtegoed van Weber en de opkomst van de rechtsstaat vormen misschien wel de kern, maar zijn zeker niet het enige kenmerk van het
beleidsuitvoerings-denken. Een andere ontwikkeling die het beleidsuitvoeringsdenken in belangrijke mate heeft gevormd is de rationalisering die heeft plaatsgevonden binnen het over-heidssturen. Met name gedreven door schaarste aan ruimte en andere natuurlijke hulpbronnen, is na de Tweede Wereldoorlog bij overheden steeds meer de behoefte ontstaan om maatschappelijke problemen planmatiger en doelgerichter aan te pak-ken. Het begrip beleid krijgt in de loop van de twintigste eeuw een steeds centralere plaats in het denken en handelen van de overheid. Het begrijpen van de relatie tus-sen beleidsvoornemens en beleidseffecten wordt geleidelijk een aparte tak van we-tenschap. Beleidstheorieën en beleidsevaluaties mogen op een groeiende aandacht rekenen. Het plannen van overheidshandelen aan de hand van beleid dient mede om het handelen van de overheid transparanter en beter voorspelbaar te maken en onzekerheden te reduceren. De opkomst van het planmatige en beleidsdenken geeft ook een ander accent aan de rol van wet- en regelgeving. Wet- en regelgeving ontwikkelen zich van spelregels voor de omgang tussen actoren in de samenleving tot instrumenten ter verwezenlijking van beleid. Het nut van wet- en regelgeving als instrument om beleid te verwezenlijken heeft mede bijgedragen aan de groei van het bestuursrecht in Nederland. Het beleidsdenken heeft de overheid echter ook andere instrumenten gegeven om doelen te verwezenlijken en gedrag van bur-gers te sturen, zoals financiële prikkels en communicatiemiddelen. Dit heeft tot direct gevolg gehad dat zich naast regels die een wettelijke basis hebben, ook een tweede categorie van regels kon ontwikkelen, namelijk de niet-gejuridiseerde be-leidsregels. Daarbij valt op, dat waar de uitvoering van beleid leidt tot veel indivi-duele klantcontacten, de tendens groter is de beleidsregels te formaliseren in een wettelijke of daarvan afgeleide regeling. De consequentie is dat de relatie tussen overheid en burger als individuele klant vaker beheerst wordt door gejuridiseerde beleidsregels (die bijvoorbeeld het recht op een uitkering of vergunning regelen), en de burger als collectieve klant vaker te maken heeft met minder gejuridiseerde regels (zoals het aantal keren dat de gemeente het gras maait of de vuilnisbakken komt legen). Deze laatste categorie van beleidsregels leent zich dan ook meer voor directe burgerinvloed buiten de representatieve democratie om dan de eerste cate-gorie. Het beleidsdenken heeft tevens geleid tot een groeiend belang van de beleids-makers binnen overheidsorganisaties in zowel kwantiteit als in termen van invloed. Het maken van beleid heeft bij de meeste overheden tot op de dag van vandaag nog steeds een veel hogere status dan het uitvoeren van beleid.
De roep om beleid
Het beleidsdenken heeft niet alleen in een behoefte voorzien om de bestaande ta-ken van de overheid beter te kunnen sturen. Met de ontwikkeling van moderne westerse samenlevingen is ook de behoefte aan overheidsbeleid toegenomen. Voor steeds meer maatschappelijke problemen en vraagstukken is in de loop der tijd een beroep gedaan op de overheid. De overheid heeft met nieuw beleid en nieuwe wet-
en regelgeving invulling proberen te geven aan deze groeiende behoefte. Het gevolg hiervan is geweest dat het arsenaal wettelijke en andere beleidsregels de afgelopen decennia exponentieel is gegroeid. Met het groeien van het volume aan beleid heeft ook de beleidsuitvoering een aanzienlijke groei ondergaan. Zonder groter ringsapparaat zou het onmogelijk zijn geweest de beleidsproductie ook tot uitvoe-ring te brengen. De invloed van beleidsuitvoeuitvoe-ring op zowel de totstandkoming van beleid als de leefwereld van de burgers is ook daardoor ook in de loop der tijd aan-zienlijk toegenomen.
Het beleid onder vuur
Vanaf de jaren zeventig krijgt het beleidsdenken steeds meer kritiek te verduren. Deze kritiek is vooral gericht op de discrepantie tussen beleidsvoornemens en wat daarvan terecht komt in de praktijk. In Amerika is de kritiek misschien wel het scherpst verwoord door auteurs als Pressman, Wildavsky en Ostrom. De titel van het geruchtmakende boek van Pressman en Wildavsky spreek wat dat betreft boekdelen: ‘Implementation: How great expectations in Washington are dashed in Oakland; or, Why it’s amazing that federal programs work at all, this being a saga of the Economic Development Administration as told by two sympathetic observers who seek to build morals on a foundation of ruined hopes’ (Pressman & Wildavsky, 1973).
Ostrom ziet in de discrepantie tussen beleidsuitgangspunten en wat daarvan te-recht komt in de praktijk zelfs een intellectuele crisis in de bestuurskunde die het karakter heeft van een paradigmaverschuiving (Ostrom, 1974). Tot dan toe domi-nante bestuursprincipes blijken niet te werken, terwijl er nog geen alternatieven beschikbaar zijn (Ostrom, 1974).
In zijn boek over street-level bureaucrats uit 1980 geeft Lipsky een scherpe analyse van de vraag waarom beleid vaak anders wordt uitgevoerd dan door de beleidsma-kers is bedoeld (Lipsky, 1980). Hij constateert dat in de overheidsdienstverlening geldt dat aanbod vraag creëert. Hierdoor hebben de uitvoerders op straatniveau een structureel gebrek aan middelen en tijd om aan hun cliënten te besteden. Zij proberen hiermee om te gaan door allerlei mechanismen toe te passen, waaronder rantsoenering en categorisering van cliënten.
In Nederland werden discrepanties tussen beleid en uitvoering onder andere on-derzocht door Knegt in de bijstandsverlening (Knegt, 1986) en door Aalders bij hinderwet- en bouw- en woningtoezichtafdelingen (Aalders, 1987). Het is niet toe-vallig dat ook in de economische wetenschap de principaal-agenttheorie rond die periode grote aandacht begint te krijgen (Hazeu, 2000). De verzakelijkingstendens en de opkomst van het New Public Management, die vanaf de jaren tachtig zicht-baar zijn, kunnen in belangrijke mate gezien worden als pogingen om de uitvoering van voorgenomen beleid effectiever en efficiënter te maken. Een van de reacties om de invloed op de uitvoering te versterken is de verdere beperking van de
discre-tionaire bevoegdheid van de street-level bureaucrats. Hierbij werd onder andere teruggegrepen op de essenties van Max Webers rationele legale bureaucratie, zoals hiërarchisering, standaardisering en formalisering. Politt & Bouckaert constateren dan ook dat bij de innovatiebeweging in het openbaar bestuur in het continentale Europa, in tegenstelling tot de Angelsaksische landen, niet zozeer het New Public Management aansloeg, als wel iets wat zij noemen de New Weberian State. Zij her-kenden bij veel continentale westerse overheden onder andere pogingen tot herstel van het primaat van de politiek en het beperken van de vierde macht (Politt & Bou-ckaert, 2004, p. 99). Ook Monasch ziet een wat hij noemt politieke restauratie van de daadkracht (Monasch, 1996).
Mede als gevolg van de kritiek op het beleidsuitvoeringsdenken neemt vanaf het begin van de jaren zeventig ook in de bestuurskunde de aandacht voor de beleids-uitvoering toe. De vraag hoe beleidsmakers meer grip kunnen krijgen op de uitvoe-ring wordt een centraal thema. Snellen geeft in zijn oratie uit 1987 een interessant overzicht van de ontwikkeling van wat hij noemt het ‘paradigma van de sturing dat de bestuurskunde beheerst’ (Snellen, 1987, p. 11 ev). Dit paradigma beschrijft hij als een opvatting over het functioneren van de relatie tussen overheid en samenle-ving, waarbij de overheid als sturend orgaan sturingssignalen uitzendt naar sec-toren in de samenleving als bestuurde systemen. Aan de hand van een overzicht van de literatuur over implementatiestudies laat hij zien dat de eerste implemen-tatiestudies vooral aandacht vroegen voor de kwaliteit van de sturingssignalen. Vervolgens werd daaraan toegevoegd het belang van het gewicht waarmee politici en top-management de stuurinstructies status geven. Pas later heeft deze aandacht plaats gemaakt voor de vraag of de sturingsmodellen waarop het besturend orgaan zijn sturing baseert, wel deugdelijk zijn. Hieruit ontwikkelde zich de wetenschap van de beleidstheorie, die de veronderstellingen achter een beleid tot onderwerp van onderzoek maakt. Nog later ontstond er een trend om steeds meer factoren en vooral actoren in de sturing te betrekken. Snellen stelt dat mede door de sturings-ambities bij voortdurend tegenvallende resultaten de groei van de bureaucratie toeneemt. Hij acht het dan ook ‘onwaarschijnlijk dat men de bureaucratisering op lange termijn kan bestrijden, zonder aan de sturingspretenties een halt toe te roe-pen’(Snellen, 1987, p. 18).
Een laatste ontwikkeling die niet onvermeld mag blijven met betrekking tot het be-leidsuitvoeringsdenken, is de wisselwerking tussen centralisatie en decentralisatie. Het vraagstuk van de decentralisatie is nog steeds actueel in zowel de bestuurs-kunde als in de praktijk van het openbaar bestuur. Korsten en Tops concluderen in 1998 dat er geen eenduidig antwoord bestaat op de vraag wat een optimale verde-ling van taken tussen lagere en hogere overheden is. De uiteindelijke verdeverde-ling is in feite te herleiden tot een machtsvraag. Met de opkomst van de verzorgingsstaat
is ook de invloed van het Rijk toegenomen ten opzichte van de lagere overheden. Vanaf 1980 is een tendens gaande om steeds meer taken te decentraliseren naar gemeenten en provincies. Het aantal doeluitkeringen nam sinds die tijd dan ook aanzienlijk af ten gunste van het aandeel van de algemene gemeentefondsuitkering in de financiering van veel taken (Korsten and Tops, 1998). Aan het begin van de 21ste eeuw lijkt de tendens weer om te slaan naar een centralisatie van taken, getuige de discussie over de lokale belastingheffing, de administratieve lastenverlichting en de als onwenselijk ervaren grote verschillen in tarieven tussen veel gemeenten. In het kader van het beleidsuitvoeringsdenken is het echter van belang te constateren dat het beleidsuitvoeringsdenken eerder centralisatie van taken propageert dan decentralisatie. Door centralisatie kan meer recht worden gedaan aan principes als gelijkheid en voorspelbaarheid terwijl ook hiërarchisering, formalisering en stan-daardisatie gebaat zijn bij een concentratie van macht op een centraal niveau.
3.1.3 De rol van ICT in het beleidsuitvoeringsdenken
Het is wenselijk om stil te staan bij de rol die ICT heeft gespeeld bij het ontstaan van het beleidsuitvoeringsdenken. Het valt buiten de strekking van dit betoog om de geschiedenis van de opkomst van ICT in het openbaar bestuur te beschrijven. De ICT introduceerde een aantal mogelijkheden die goed van pas kwamen bij het na-streven van doelen en waarden uit het beleidsuitvoeringsdenken. In het kader van dit onderzoek zijn de volgende mogelijkheden van ICT van bijzonder belang: – ICT noopt tot uniformering en standaardisatie. Wil ICT uitkomst kunnen
bie-den, dan dienen beleidsregels zodanig concreet en onomstreden in hun inter-pretatie te zijn, dat zij kunnen worden gevat in de algoritmen van de software waar ICT-systemen mee werken. Het bestaan van ICT noopt daarmee de be-leidsmakers tot concretisering, standaardisering en uniformering van de regels die zij willen implementeren. Zouridis spreekt hier van digitale disciplinering (Zouridis, 2000). In 1993 adviseert de Vereniging voor Administratief Recht (VAR) expliciet om beleid voortaan op zo’n manier op te stellen, dat dit mak-kelijk geautomatiseerd kan worden (Franken, Snellen e.a., 1993).
– ICT speelt een rol in het beheersen van de uitvoering (Jorna, 2009): Het gebruik van ICT wordt een belangrijke rol toegekend bij het verkleinen van het gat tus-sen beleid en uitvoering. De discretionaire bevoegdheid van uitvoerders kan beter worden ingekaderd en gecontroleerd. ICT bevordert daardoor eveneens de disciplinering van de uitvoering en stolt de bestaande machtsverhoudingen (Zouridis, 2000; Zouridis & Thaens, 2005). Bovens ziet daarin dan ook een ver-schuiving van street-level bureaucrats naar screen-level bureaucrats en uitein-delijk system-level bureaucrats (Bovens, 2003).
– ICT maakt het complexer worden van de samenleving mogelijk: Met behulp van ICT is de overheid in staat om relatief ingewikkelde regelcomplexen en
ge-detailleerd overheidsbeleid toch nog tegen aanvaardbare kosten naar behoren uit te voeren. Het vermogen van ICT om complexiteit in de uitvoering beheers-baar te houden, nodigt op zijn beurt beleidsmakers uit om nog complexere be-leidsregels te verzinnen en te implementeren voor het oplossen van maatschap-pelijke vraagstukken.
– De investeringen in ICT zijn vooral rendabel indien voldoende grote volumes aan transacties verwerkt kunnen worden: ICT is daarom gebaat bij grootscha-ligheid van de beleidsuitvoering in de overheid.
De genoemde aspecten van ICT versterken de tendens binnen het beleidsuitvoe-ringsdenken om verder en meer te reguleren, te centraliseren/concentreren en te monopoliseren.