de introductie van het klantdenken
4.2 Het klantdenken versus het beleidsuitvoeringsdenken .1 Een overzicht van overeenkomsten en verschillen
In hoofdstuk 2 is het klantdenken beschreven als stelsel van opvattingen, waarden en praktijken. In hoofdstuk 3 is hetzelfde gedaan voor het beleidsuitvoeringsden-ken. In deze paragraaf zullen de spanningen tussen beide paradigma’s expliciet worden gemaakt door de beide manieren van denken over overheidsdienstverle-ning aan elkaar te relateren. Hierbij zal voor het klantdenken de vergelijking alleen gemaakt worden voor de opvattingen, waarden en praktijken van het individuele klantdenken. In tegenstelling tot het collectieve klantdenken zullen de elementen van het individuele klantdenken ook centraal staan in het empirische deel van het onderzoek. In de onderstaande tabel zijn de belangrijkste identificerende opvat-tingen, waarden en praktijken van beide paradigma’s per onderwerp naast elkaar weergegeven. Klantdenken Beleidsuitvoeringsdenken Opvattingen over aard dienst-verle-ning
– klant heeft gedwongen relatie met overheid
– onderscheid tussen inhoud en wijze van levering van de dienst
– verbeteren dienstverlening is niet ideologisch geladen
– dienstverlening is de toepassing van beleidsregels
– diensten hebben dominant juridisch karakter
– dienstverlening is technisch/instrumen-teel proces
– representatieve democratie is beter in staat verlicht belang van burgers te bepa-len, dan burgers zelf
Opvattingen over beweeg-redenen en doelen
– burger eist reductie van ongemak – overheid heeft plicht tot
ongemak-reductie
– dienstverlening is middel tot realiseren collectief gedragen beleidsdoelen – burger vindt zorgvuldige en correcte
Klantdenken Beleidsuitvoeringsdenken
Opvattingen over instru-mentarium
– denken vanuit de klant: betrokken ambtenaar
– integratie rond vraagpatronen – deregulering
– ruime discretionaire bevoegdheid – generalisten
– kanaalkeuzevrijheid – voorkomen i.p.v. genezen
– klantmonitor i.v.m. belang mening klant – samenwerking in belang van klant
– ambtenaar is neutraal naar klant en loyaal aan bestuur
– discretionaire bevoegdheid beperken – regulering als middel voor nastreven
gelijkheid
– informatisering bevordert gelijkheid en efficiency
– centralisatie en concentratie in belang van gelijkheid en efficiency
– samenwerken vooral in belang van effec-tiviteit en efficiency
Opvattingen over effecten
– leidt tot meer tevreden klanten – goed voor vertrouwen in de overheid – bevordert normconform gedrag
– zorgvuldige regeltoepassing bevordert legitimiteit overheid
– regels volgen leidt tot maximale effici-ency en beleidseffectiviteit
Waarden – kernwaarde: respect voor het individu – mensbeeld: geëmancipeerde burger – overheid als leverancier
– relatie burger-overheid: consument versus leverancier
– kernwaarden: gelijkheid, regelgebon-denheid en efficiency
– mensbeeld: subject van regels, calcule-rende burger
– overheid als neutraal instrument van ge-kozen bestuur voor uitvoering van beleid – relatie burger-overheid: rechtssubject
versus regeltoepasser Praktijken – dienstverleningsintegratie – proactieve dienstverlening – multi channeling – klantrechten – administratieve lastenverlichting – attitudeverandering – verwachtingenmanagement
– bestuursrecht als instrument van beleid – belang van rechtsbescherming in
bestuursrecht
– grote uitvoeringsorganisaties – medebewind als politiek compromis – dienstverlening als instrument voor
gedragsbeïnvloeding
– ICT om efficiency, gelijkheid en regel-gebondenheid na te streven – opleidingen als uniformering Kritieken – wekt irreële verwachtingen
– leidt tot ontevreden burgers – combinatie van standaardisatie en
verruimde discretionaire bevoegdheid is problematisch
– leidt tot minder verantwoordelijke staatsburgers
– leidt tot rechtsongelijkheid – slecht voor privacy en andere
burger-rechten
– voordelen zijn nauwelijks aan te tonen
– ontkent vermogen van burgers om eigenbelang in te schatten – gelijkheidstreven is onrealistisch – vicieuze cirkel/cumulatie van regelgeving – beperkt mogelijkheid tot
‘Einzelfall-gerechtigkeit’
– ontkent betrokkenheid ambtenaar – leidt tot risicomijdend gedrag – niet voldoende maatschappijgericht – eerder inefficiënt dan efficiënt – leidt tot vervreemding burger van de
overheid
4.2.2 Overeenkomsten en verschillen nader beschouwd
Tabel 4.1 laat zien dat er op vele punten verschillen bestaan tussen het klantdenken en het beleidsuitvoeringsdenken. Sommige verschillen zijn zodanig klein dat ze naar verwachting naast elkaar kunnen bestaan in één overheidsorganisatie. Ande-re zijn van dien aard dat ze de potentie hebben om tot conflicten binnen de organi-satie te leiden. Het is daarom van belang nader stil te staan bij de overeenkomsten en verschillen tussen beiden.
4.2.2.1 Overeenkomsten en verschillen in opvattingen over het functioneren van de werkelijkheid
Aard van de overheidsdienstverlening en achterliggende doelen en beweegredenen Alhoewel er bij klantdenkers een tendens bestaat om iedere overheidsdienst zo goed mogelijk te vormen naar de behoeften van de individuele klant, gaat men er met de beleidsuitvoeringsdenkers toch vanuit, dat de kern van de dienst – het recht op een bepaalde voorziening of de plicht om aan bepaalde regels te voldoen – niet onderhandelbaar is. Voor de kern van de overheidsdienst blijft de overheid alleen verantwoordelijk. Klantdenkers zien mede daarom de dienstverleningsrelatie in essentie als een onvrijwillige relatie. In hun ogen beleven burgers deze onvrijwil-lige relatie als een storende factor. Burgers ergeren zich aan het ongemak dat de overheid ze aandoet bij het aangaan en afwikkelen van transacties met de overheid. Deze irritatie ondermijnt het vertrouwen dat burgers in hun overheid hebben. Het onvrijwillige karakter van de relatie legt daarom volgens de klantdenkers een mo-rele plicht op de overheid om zich in te zetten voor een zo groot mogelijke reductie van ongemak voor haar klanten. Men claimt daarom rondom die vaststaande kern met betrekking tot de inhoud van de overheidsdienst een maximale ruimte om alles wat niet essentieel is vastgelegd in de wet, onderwerp te maken van onderhan-deling voor zowel de beleidsmakers (dienstverleningsbeleid) en de dienstverleners (discretionaire bevoegdheid) als de klanten (keuzevrijheid). Beleidsuitvoerings-denkers staan minder stil bij het idee dat de relatie tussen overheid en een gedwon-gen relatie is. Men redeneert veeleer vanuit de veronderstelling dat de burger be-grip heeft voor, zo niet blij is met, het beleid dat men uitvoert. Men benadrukt het collectieve belang dat wordt gediend met de interacties met individuele burgers. Dit collectieve belang is gediend bij een zo onpartijdig mogelijke toepassing van het beleid op een manier die zo min mogelijk kosten voor de samenleving oplevert. Om die onpartijdigheid kracht bij te zetten, hecht men veel waarde aan juridische procedures en rechtsbescherming. Men vermijdt daarom liever ongelijkheid be-vorderende en publieke middelen kostende differentiatie in de dienstverlening.
De manier waarop over de prijsstelling van overheidsdiensten wordt nagedacht is een interessante illustratie van de verschillen30. Opvallend is dat de overheden die voorloper zijn in het klantdenken, een lage prijs van de dienstverlening geen hoge prioriteit geven. Zij verhogen soms juist de tarieven om betere dienstenverlening te kunnen geven. Voor zover men prijsdifferentiatie toepast, worden de dienstverle-ningsvormen waar men extra aandacht en service krijgt meestal duurder; en waar men minder service krijgt, juist goedkoper. Goede dienstverlening mag met an-dere woorden ook wat kosten. Beleidsuitvoeringsdenkers streven daarentegen ten principale naar zo laag mogelijke en uniforme tarieven voor alle klanten.
Een belangrijk verschil tussen klantdenken en beleidsuitvoeringsdenken is gelegen in het feit dat in het beleidsuitvoeringsdenken dienstverlening een middel is om het gedrag van individuele burgers te sturen. Veel interacties met individuele bur-gers worden geïnitieerd om hun gedrag beter te laten aansluiten op de beleidsdoe-len. Dat dit ongemak oplevert voor sommige individuele burgers is logisch en soms zelfs de essentie van de interactie. Een voorbeeld hiervan is het inkomensbriefje of rofje31 dat uitkeringsgerechtigden bij veel sociale diensten nog maandelijks per-soonlijk moeten komen afgeven. Hiermee wil men de doelgroep laten ‘voelen’ dat zij een plicht hebben om zo snel mogelijk weer uit de uitkeringssfeer te raken en om niet meer te teren op collectieve middelen. Een dergelijk briefje zou men im-mers ook makkelijk per post kunnen laten bezorgen of geheel kunnen afschaffen32. Beleidsuitvoeringsdenkers vinden het daarom een niet-zinvolle discussie om zich in te spannen om het ongemak dat men burgers als klanten aandoet, juist te beper-ken. Het zou het effect van veel beleidsinstrumenten juist ontkrachten.
Samengevat kan men ten aanzien van de aard van de dienstverlening en de achter-liggende beweegredenen stellen dat men het eens is met betrekking tot de hardheid van de inhoud van de dienst. De meningen lopen echter sterk uiteen over de wijze van levering en prijsstelling van de dienst. De verschillen in de aard van de dienst-verlening zijn terug te brengen tot twee kernverschillen tussen beide paradigma’s. Ten eerste heeft men andere visies op de mate waarin men ongelijkheid in de
wij-30 Gemeenten zouden bijvoorbeeld burgers die meer betalen meer service kunnen geven bij het aanvra-gen van een reisdocument. Dit kan bijvoorbeeld door de afwikkeling te versnellen of het reisdocu-ment thuis te bezorgen. Door de extra inkomsten kunnen de extra kosten hiervoor gedekt worden en hoeven de andere klanten niet te lijden onder de extra service aan degenen die meer willen betalen. De gemeente zou in een dergelijk geval de dienstverlening aan één groep kunnen verbeteren zonder concessies hoeven te doen in de dienstverlening aan andere groepen. Onder het klantdenken is dit een aanvaardbare en zelfs aan te moedigen praktijk, terwijl dit onder het beleidsuitvoeringsdenken niet bespreekbaar zou zijn.
31 Rofje staat voor Rechtmatigheidsonderzoeksformulier.
32 De gemeente Hoogeveen is een voorbeeld van een gemeenten die het rofje heeft afgeschaft. Alleen als er wijzigingen in de situatie van de cliënt optreden hoeft men dit pas bij de gemeente te melden.
ze van dienstverlening en prijsstelling acceptabel vindt. Klantdenkers claimen de maximale ruimte die de wet biedt om diensten toe te snijden op individuele be-hoeften. Beleidsuitvoeringsdenkers proberen, teruggrijpend op waarden als gelijk-heid en efficiency, de uniformerende en standaardiserende werking van regels op te rekken tot ver buiten de grenzen die de wet als harde kern probeert te beschermen. Zij proberen met andere woorden met extra regels de discretionaire ruimte die de wet biedt nog verder te beperkten. Klantdenkers wijzen het gelijkheidstreven overi-gens niet af. Zij vinden echter dat het belang van het individu soms mag prevaleren boven het gelijkheidsideaal. Men durft meer ongelijkheid te tolereren dan beleids-uitvoerinsgdenkers. Klantdenkers zijn wat dat betreft meer pragmatisch ingesteld, versus een meer principiële instelling van de beleidsuitvoeringsdenkers. Het ver-schil tussen beide paradigma’s is daarbij aan te duiden als een verver-schil in – wat ik vanaf hier zal noemen – de mate van ‘ongelijkheidtolerantie’.
Ten tweede zijn de verschillen terug te leiden tot wat men kan noemen de loyali-teitsvraag. Klantdenkers voelen zich betrokken bij de individuele klant. Zij pro-beren zijn ongemak te reduceren als gevolg van de gedwongen relatie. De loyaliteit van de beleidsuitvoeringsdenkers ligt bij het beleid c.q. het collectieve belang dat zij moeten behartigen.
Instrumenten
De instrumenten waaraan men binnen het paradigma van het klantdenken waarde hecht, zijn te typeren als middelen om optimaal gebruik te maken van de onder-handelingsruimte die rondom de kern van de overheidsdienst bestaat, om daarmee het ongemak voor de klant te beperken en beter tegemoet te komen aan zijn be-hoeften (i.c. de ruimte om te differentiëren in de wijze van levering van de dienst). De instrumenten van het beleidsuitvoeringsdenken kenmerken zich door hun bij-drage aan de doelstellingen van gelijkheid en efficiency. Vaak vallen beiden te com-bineren. Soms staan ze haaks op elkaar en is er sprake van een potentiële bron van conflicten. Hieronder worden de kenmerkende instrumenten van ieder paradigma besproken vanuit de vraag of er sprake is van een potentiële tegenstelling of slechts een accentverschil.
Deregulering en verruiming van de discretionaire bevoegdheid zijn als instrumen-ten een karakteristiek uitvloeisel van het klantdenken. Beide kunnen voorkómen dat de burger in een gedwongen dienstverleningsrelatie tot de overheid komt. En als de gedwongen relatie niet te voorkomen is, kan deregulering in ieder geval bij-dragen tot een reductie van ongemak voor de klant. Deregulering kan daarnaast op zichzelf de discretionaire bevoegdheid voor de dienstverlener verruimen, zodat deze beter kan inspelen op de behoeften van de klant. Beleidsuitvoeringsdenkers tenderen juist naar verdere regulering en standaardisatie van werkprocessen en werkwijzen. Regels vervullen een essentiële rol in het waarborgen van de
neutrali-teit van de uitvoering en in het beteugelen van willekeur door uitvoerders. Rondom het vraagstuk van deregulering en discretionaire bevoegdheid kan men daarom stellen dat er sprake is van een potentieel conflicterend verschil dat vooral is terug te leiden tot een verschil in de mate waarin men ongelijkheid wenst te tolereren. De inzet van ICT als instrument speelt in beide paradigma’s een belangrijke rol. Men heeft in beide paradigma’s grote verwachtingen van de potentie van ICT. De verschillen zitten vooral in de benadering van ICT als instrument. Eerder al is aan-gegeven dat de mainframe-ICT de techniek van het beleidsuitvoeringsdenken is, terwijl het internet de techniek van het klantdenken representeert. Dit onderscheid is ook typerend voor de benadering van ICT door beide paradigma’s in het alge-meen. Is voor klantdenkers ICT een middel om het ongemak dat de overheid de burger aandoet te beperken, voor beleidsuitvoeringdenkers is het een middel om overheden efficiënter te kunnen laten werken. Waar klantdenkers ICT zien als een instrument om recht te doen aan de verschillen tussen individuen en hun behoef-ten, waarderen beleidsuitvoeringdenkers juist de willekeur beperkende en uni-formerende kwaliteiten van ICT. Deze verschillende benaderingswijzen zijn met behulp van ICT op zich goed te combineren. Potentieel conflicterend wordt het pas als investeringsbeslissingen in ICT dienen te worden onderbouwd. Gegeven de voordelen die het biedt aan de klant is een investering in ICT al snel gerecht-vaardigd voor aanhangers van het klantdenken. Beleidsuitvoeringdenkers zullen zich bij een kosten-batenafweging vooral laten leiden door de mate waarin een ICT-investering bijdraagt aan verbetering van de efficiency en/of de realisatie van beleidsdoelen.
In principe wordt proactieve dienstverlening als instrument binnen beide paradig-ma’s aangehangen. Het verschil zit hem met name in de beweegredenen erachter. Klantdenkers zien proactieve dienstverlening als een ultieme manier om invulling te geven aan het ideaal van ongemakreductie. Beleidsuitvoeringsdenkers omarmen proactieve dienstverlening vanwege de bijdrage die het levert aan het realiseren van beleidsdoelen zoals doelgroepbereik, fraudebestrijding en het afdwingen van normconform gedrag. Daarnaast maakt proactieve dienstverlening efficiënter wer-ken mogelijk. Men hoeft minder rewer-kening te houden met fouten die kunnen ont-staan door de interactie met burgers.
Hetzelfde geldt tot op zekere hoogte ook voor ketensamenwerking als instrument. Binnen het paradigma van het klantdenken is ketensamenwerking de moeite waard omdat het een bijdrage kan leveren aan integratie van dienstverlening en daarmee aan reductie van het ongemak. Voor beleidsuitvoeringdenkers is ketensamenwer-king vooral een middel om beleid effectiever en efficiënter uit te voeren. Wordt aan die voorwaarden niet voldaan, dan vindt men binnen het
beleidsuitvoeringsden-ken samenwerking ofwel het delen van autonomie met derden vooral verspilling van publieke middelen.
Om dezelfde reden worden concurrentie in de dienstverlening en het vergroten van de kanaalkeuzevrijheid voor klanten door beleidsuitvoeringsdenkers afgewezen. Concurrentie wordt als een verspilling van publieke middelen gezien. Het leidt of-wel tot overcapaciteit ofof-wel, in geval van ondercapaciteit, tot tariefverhoging voor de klant. Daarnaast vreest men verschraling van de dienstverlening en verschillen in kwaliteit van de dienstverlening.
Klantdenkers zien concurrentie en kanaalkeuzevrijheid juist als instrumenten die respect voor het individu uitstralen. Het stelt de burger beter in staat om naar eigen inzicht te kiezen voor wat hij belangrijk vindt. Concurrentie kan overheidsorgani-saties daarnaast een goede prikkel geven om extra hun best te doen voor de burger als klant.
De verschillen in opvattingen over concurrentie en samenwerking als instrumen-ten zijn in essentie terug te brengen tot een verschil in de mate waarin men hecht aan de eigen wettelijk verankerde monopoliepositie. Beleidsuitvoeringdenkers zien dit wettelijk monopolie als een rationeel middel om gelijkheid tussen subjecten van beleid te kunnen nastreven en efficiënt te kunnen omspringen met publieke midde-len. Klantdenkers vinden dat het wettelijk monopolie juist een belemmering vormt om burgers klantvriendelijk te benaderen en om de samenwerking te zoeken in het belang van de klant.
Klantmonitoring heeft een belangrijke rol in het paradigma van het klantdenken. De mening van de klant vormt de basis voor de beoordeling van het functioneren van de eigen organisatie. Het geeft tevens invulling aan het idee dat de klanten het beste weten wat goed voor hen is. In het beleidsuitvoeringsdenken voelt men zich gebonden aan de uitkomsten van beleidsontwikkelingsprocessen. De directe me-ning van klanten en daarmee de klantmonitoring krijgt daarmee een andere status. Waar het bij het klantdenken een belangrijke input en graadmeter is voor het eigen functioneren, is het in het beleidsuitvoeringsdenken één van de vele bronnen die beleidsmakers zouden kunnen gebruiken om beleid te ontwikkelen. Pas als dat be-leid vervolgens door de representatieve – indirecte – democratie wordt vastgesteld, heeft klantmonitoring invloed op het eigen functioneren. Beleidsuitvoeringden-kers gaan er daarbij vanuit dat beleidsmaBeleidsuitvoeringden-kers en de gekozen besluitvormers beter weten wat het verlicht belang is van de individuele klant, dan de klant zelf.
Toegerekende effecten
Beide paradigma’s benadrukken andere verwachtingen ten aanzien van de effecten van overheidsdienstverlening. Aanhangers van het klantdenken verwachten dat het reduceren van het ongemak dat de overheid burgers aandoet, een positieve
uit-werking heeft op de tevredenheid van burgers, het vertrouwen dat zij hebben in de overheid en de mate waarin zij zich aan door de overheid opgelegde normen zullen houden.
Aanhangers van het beleidsuitvoeringsdenken hebben niet zulke hoge verwachtin-gen van dienstverleningsverbeterinverwachtin-gen. Zij ontkennen deze effecten niet zo zeer. Ze hebben echter niet zodanig veel vertrouwen in het daadwerkelijk optreden van deze effecten, dat dit een rechtvaardiging is voor de benodigde inspanningen van de overheid en voor de concessies die moeten worden gedaan aan het efficiency- en het gelijkheidsstreven. Daarentegen zijn beleidsuitvoeringdenkers eerder bereid te investeren in effecten die zij voorzien met betrekking tot de rol die het zorgvuldig volgen en uitvoeren van regels heeft op de legitimiteit van de overheid en de effici-ency van het overheidsapparaat.
Het verschil in verwachtingen ten aanzien van de effecten van dienstverlenings-verbetering vertaalt zich daardoor met name in een verschil in de perceptie van het rendement van de maatregelen die het klantgemak bevorderen.
4.2.2.2 Overeenkomsten en verschillen in aangehangen waarden
De kernwaarde bij het klantdenken is aangeduid als respect voor het individu. De burger wordt in beginsel beschouwd als een volwassen en verantwoordelijk indi-vidu, dat zelf weet wat goed voor hem is en rekening houdt met zijn omgeving. De belangrijkste waarden voor aanhangers van het beleidsuitvoeringsdenken zijn getypeerd als gelijkheid, legaliteit en efficiency. De burger wordt beschouwd als een object waarop men regels dient toe te passen. Betrokkenheid bij de burger als in-dividu door hem bijvoorbeeld minder te beschouwen als object en meer als uniek individu wordt liever zoveel mogelijk vermeden. Dit kan immers ambtenaren en bestuurders compromitteren, de rechtsgelijkheid in gevaar brengen en daarmee de legitimiteit van de overheid als instituut ondermijnen.
Kijkt men dieper, dan kan men stellen dat achter de waarden van gelijkheid en legaliteit in het beleidsuitvoeringsdenken een groot vertrouwen schuilt in het ver-mogen van de overheid om te bepalen wat goed is voor de samenleving en dit in beleidsregels te vervatten. Impliciet benadrukken de aanhangers van het beleids-uitvoeringsdenken het belang van de samenleving als geheel dan ook boven het belang van de individuele burger. De burger als onderdeel van een collectief gaat boven de burger als zelfstandige verzameling van wensen en behoeften. Men gaat