De in de vorige paragraaf beschreven opkomst van het beleidsuitvoeringsdenken heeft al aan een aantal kenmerken van dit paradigma geraakt. In deze paragraaf worden deze kenmerken systematisch geordend als opvattingen (beliefs) en waar-den (values).
3.2.1 Opvattingen achter het beleidsuitvoeringsdenken
Opvattingen (beliefs) hebben betrekking op ideeën en aannames over hoe de wer-kelijkheid in elkaar zit. Naar verwachting delen de aanhangers van het beleidsuit-voeringsdenken de volgende opvattingen over de aard van overheidsdiensten, over de beweegredenen achter de dienstverlening, over de in te zetten instrumenten en over de effecten van het beleidsuitvoeringsdenken.
3.2.1.1 Opvattingen over de aard van de overheidsdiensten Overheidsdiensten zijn producten van de toepassing van beleidsregels
In het beleidsuitvoeringsdenken worden overheidsdiensten gezien als producten van beleid of wetgeving. In individuele contacten met burgers spitst dit zich toe op het toepassen van al dan niet gejuridiseerde beleidsregels op een afzonderlijk geval. Het beleid of de wet is daarbij leidend en niet zozeer de concrete situatie waarvoor de dienst dient te worden geleverd.
Beleidsmakers zijn beter in staat om in te schatten wat goed is voor de individuele burger dan de burger zelf
Omdat het beleid en wettelijke regels de kaders zijn waarbinnen diensten door de overheid worden verleend, worden de opstellers van het beleid en de regels impli-ciet kwaliteiten toegekend met betrekking tot het inschatten van de behoeften van
de burgers. Beleidsmakers (hier gebruikt als een elite van gekozen politici en hun ambtelijke ondersteuners) zijn beter in staat het (verlichte) belang van burgers te bepalen dan de burgers zelf of de street-level bureaucraat waartoe de burger zich wendt. De in beleid vervatte preferenties van de politiek worden daarom als domi-nant beschouwd bij het omgaan met individuele gevallen. (Te veel) rekening hou-den met preferenties van individuele burgers wordt als inefficiënt gezien en is een potentiële bron van ongelijkheid, wat men vóór alles wil voorkomen. De idee dat een goed ingelichte elite beter in staat is te bepalen wat goed is voor een samen-leving, grijpt al terug op eeuwenoude theorieën over de staatsvorming. Zo pleitte Plato al in De Politeia voor een staatsbestuur door een groep speciaal geselecteerde wijzen die op basis van het verstand de staat besturen en zo voorkomen dat het staatsbestuur te veel wordt bepaald door het gewone volk, dat zich volgens hem meer laat leiden door zijn driften.
Overheidsdiensten hebben een dominant juridisch karakter
De juridische aspecten van overheidsdiensten spelen een belangrijke rol in het beleidsuitvoeringsdenken. Dienstverlening is in belangrijke mate het ontstaan en afwikkelen van rechten en plichten tussen burger en overheid. Bij de uitvoering dient iedere ambtenaar met klantcontacten zich daarom continu bewust te zijn van de juridische effecten van zijn handelen. Overwegingen zoals welke verwachtingen wel en niet gewekt kunnen worden, of beslissingen voldoende gemotiveerd zijn, of voldoende rekening is gehouden met principes zoals het gelijkheids- en zorgvul-digheidsbeginsel, bepalen in hoge mate de manier waarop de ambtenaar zich dient op te stellen in de relatie met burgers als afnemers van overheidsdiensten.
De toepassing van beleidsregels is een technisch en instrumenteel proces
De aanhangers van het beleidsuitvoeringsdenken beschouwen dienstverlening in be-langrijke mate als een technisch/juridisch en instrumenteel proces van regeltoepas-sing. In potentie hoeft de discretionaire bevoegdheid van ambtenaren niet groot te zijn, zolang regels maar helder zijn geformuleerd en naar de letter worden toegepast. Men gelooft ook dat het op termijn mogelijk is dat veel van het dienstverlenings- of beleidsuitvoeringswerk kan worden overgenomen door ICT-toepassingen.
3.2.1.2 Opvattingen over doelen en beweegredenen
Beleidsuitvoering (dienstverlening) draagt bij aan het realiseren van beleidsdoelen De motivatie achter het beleidsuitvoeringsdenken dient vooral gezocht te worden in de bijdrage die de individuele dienst levert aan het realiseren van een hoger be-leidsdoel. Ervan uitgaand dat een beleidsdoel ten behoeve van een collectief belang is gedefinieerd, kan gesteld worden dat de beweegredenen voor een goede dienst-verlening liggen in het collectief belang van de samenleving en niet zozeer in het individuele belang van de klant. Interactie met individuele burgers in het kader
van de beleidsuitvoering is daarom expliciet een instrument om het gedrag van deze burgers in lijn te brengen met de doelen van het beleid. Dienstverlening heeft met andere woorden een belangrijke gedragssturende functie.
De beleidsuitvoering is loyaal aan de politiek
De belangrijkste, zo niet de enige klant van de ambtenaar is de apex waar de hië-rarchische bevoegdheden samenkomen, het gekozen bestuur. Het primaat ligt met andere woorden bij de politiek. Democratisch gekozen politici bepalen via beleids-regels wie recht heeft op welke dienst en wie niet. Er wordt in dat verband veel waarde gehecht aan de eenheid van leiding. Er is uiteindelijk maar één instantie waar men opdrachten van hoeft aan te nemen en verantwoording aan hoeft af te leggen. Zuurmond vat het als volgt samen: ‘De bureaucratie moet door de politiek leider gestuurd worden. De krachten die in de bureaucratie liggen moeten worden ge-bundeld, om het tot een machtig apparaat te vormen. De leider stuurt, de ambtenaar volgt. “Sine ira et studio, ‘Ohne Zorn und Eingenommenheit’, soll der Beamte seines Amtes walten” (Weber, 1970)). Als de ambtenaar inhoudelijk bezwaren heeft, kan hij dat een keer naar voren brengen, maar mocht de leider vasthouden aan de ingeno-men stelling, dan zal de ambtenaar de regel moeten uitvoeren alsof het geheel en al conform zijn eigen overtuiging is’ (Zuurmond, 1994, p. 37).
Klanten hechten waarde aan zorgvuldige en correcte toepassing van regels
Aanhangers van het beleidsuitvoeringsdenken veronderstellen dat ook de klanten het belangrijk vinden dat de overheid zich aan regels en procedures houdt. Dat men voorspelbaarheid, onzekerheidsreductie en gelijkheid voor de overheid prefereert boven zaken als snelheid van dienstverlening of het uiteindelijke resultaat. Kwa-liteit van dienstverlening wordt in het beleidsuitvoeringsdenken dan ook vooral opgevat als zorgvuldige en correcte regeltoepassing.
3.2.1.3 Opvattingen met betrekking tot de instrumenten Neutrale opstelling van de ambtenaar als dienstverlener
De aanhangers van het beleidsuitvoeringsdenken veronderstellen dat het wense-lijk is dat de ambtenaar zich als dienstverlener neutraal opstelt ten opzichte van de klant. Hij mag geen belang hebben bij de uiteindelijke uitkomst van een overheids-beslissing of overheidsdienst. Dit in het Weberiaanse bureaucratiemodel centrale principe moet expliciet voorkomen dat een dienstverlener zich laat meeslepen in de tragiek van individuele gevallen.
Het beperken van de discretionaire bevoegdheid van ambtenaren is goed voor het bevorderen van gelijkheid en zorgvuldigheid
In het beleidsuitvoeringsdenken zit een continue tendens ingebakken om de ruim-te voor street-level bureaucraruim-ten om zelf beslissingen ruim-te nemen, zo veel mogelijk
te beperken. De uitvoerend ambtenaar is juist door zijn menselijkheid een risico-factor. Hij kan fouten maken, verkeerde verwachtingen wekken, te meelevend zijn met de cliënt of andere eigenschappen hebben, die kunnen leiden tot een verkeerde uitvoering van het opgedragen beleid. In het continue streven om de foutenmarge te verkleinen wordt dan ook steeds verder getornd aan de discretionaire bevoegd-heid van de uitvoerende ambtenaren.
Regulering beperkt willekeur
Een van de instrumenten om de handelingsvrijheid van uitvoerende ambtenaren te beperken is het vergroten van de regeldichtheid. Hoe meer er is voorgeschreven, hoe minder de ambtenaar zelf invulling kan geven aan zijn taakopvatting. Vanwe-ge het Vanwe-geloof dat men heeft in het reguleringsinstrument als middel om willekeur te voorkomen, is er binnen het beleidsuitvoeringsdenken ook een continue drang tot verdergaande en meer gedetailleerde regelgeving.
Informatisering draagt bij aan beheersbare beleidsuitvoering
De aanhangers van het beleidsuitvoeringsdenken geloven sterk in het nut van ICT als middel om beleidsuitvoering effectief en efficiënt te maken en te houden. De standaardiserende en formaliserende werking van ICT draagt in zichzelf bij aan de doelstellingen van gelijkheid, beperking van willekeur en voorspelbaarheid, die beleidsuitvoeringsdenkers hoog in het vaandel hebben. Een hieraan gekoppeld gevolg is dat de ICT de politiek in staat stelt om de regelgeving en het beleid ver-der te nuanceren en complexer te maken. De ICT is in staat om zeer ingewikkelde regelcomplexen die een individu niet meer in zijn eentje kan bevatten, toch uit-voerbaar en beheersbaar te houden. ICT draagt daardoor in de opvattingen van de beleidsuitvoeringsdenkers niet alleen bij aan een beter beheersbare, maar ook aan een meer complexe beleidsuitvoering.
Centralisatie en concentratie dragen bij aan gelijkheid en efficiencystreven
Aanhangers van het beleidsuitvoeringsdenken hebben een sterke voorkeur voor concentratie, zo niet centralisatie, van de dienstverlening. Concentratie en centra-lisatie maken het makkelijker en efficiënter om gelijkheid in de klantbenadering na te streven en te standaardiseren en daarmee tevens geautomatiseerde afhandeling rendabel te maken.
Samenwerking vooral in het belang van de beleidseffectiviteit of de efficiency Onder het beleidsuitvoeringsdenken is er een tendens om samenwerking met an-dere overheden te vermijden. Samenwerking vraagt het delen of afstaan van au-tonomie, leidt tot tijd en middelen kostende afstermmingsmechanismen en levert over het algemeen moeilijk beheersbare risico’s op die de beleidsuitvoering in ge-vaar kunnen brengen. Alleen wanneer samenwerking duidelijk aantoonbare
voor-delen oplevert voor de uitvoering van de beleidsopdracht c.q. de wettelijke taak, of substantiële besparingen oplevert, zijn beleidsuitvoeringsdenkers bereid het onge-mak van samenwerken op de koop toe te nemen. Het reduceren van het ongeonge-mak voor klanten is voor hen op zichzelf meestal niet voldoende reden om structurele samenwerking met ketenpartners buiten de eigen organisatie aan te gaan.
3.2.1.4 Opvattingen met betrekking tot de effecten
Zorgvuldige en correcte toepassing van beleidsregels leidt tot versterking van de legi-timiteit van het openbaar bestuur
Onder het beleidsuitvoeringsdenken wordt een causale relatie verondersteld tus-sen het zorgvuldig en correct toepastus-sen van de wet en andere beleidsregels, en het vertrouwen dat burgers in hun overheid hebben. Dit effect kan zowel direct als in-direct zijn. Het correct toepassen van regels voorkomt willekeur, draagt bij aan de gelijkheid tussen burgers, en bevordert voorspelbaarheid en betrouwbaarheid van het overheidshandelen. Op hun beurt dragen deze waarden weer bij aan het ver-trouwen van de burgers. Het volgen van de regels is in het beleidsuitvoeringsden-ken daarom een belangrijk element van de legitimiteit van het openbaar bestuur. Zorgvuldige en correcte toepassing van beleidsregels draagt bij aan efficiency en ef-fectiviteit van het openbaar bestuur
Een tweede causaal verband dat binnen het beleidsuitvoeringsdenken wordt ver-ondersteld is de relatie tussen het correct en zorgvuldig toepassen van regels en de efficiency en effectiviteit van het beleid. Hoe beter men de regels toepast, des te effi-ciënter en effectiever de overheid functioneert. Weber stelde al dat de rationele bu-reaucratie, mits goed toegepast, qua efficiency en effectiviteit op afstand superieur is aan welke andere organisatievorm dan ook. Uitgangspunt daarbij is wel dat de beleidsmakers als bedenkers van de beleidsregels in staat zijn geweest om de con-sequenties ervan ook op het vlak van efficiency en effectiviteit te doorzien. Beleids-makers op hun beurt veronderstellen dat het definiëren van beleid in zo concreet mogelijke beleidsregels uit efficiency- en effectiviteitsoverwegingen is te prefereren boven mogelijke alternatief in te zetten beleidsinstrumenten.
3.2.2 Waarden achter het beleidsuitvoeringsdenken 3.2.2.1 Gelijkheid, regelgebondenheid en efficiency
De centrale waarden achter het beleidsuitvoeringsdenken kunnen worden terug-geleid tot het streven naar rechtsgelijkheid, het rechtsstaatideaal en het efficiency-streven. Alle drie tezamen vormen ze de basis voor het mensbeeld en de visie op de rol van de overheid achter het beleidsuitvoeringsdenken. Hieronder zullen de drie waarden afzonderlijk worden behandeld alvorens over te gaan op het mensbeeld en de visie op de rol van de overheid.
Gelijkheid
Een van de belangrijkste waarden achter het beleidsuitvoeringsdenken is het be-lang dat gehecht wordt aan gelijkheid. Dit gelijkheidsstreven is onder andere vast-gelegd in artikel 1 van de Grondwet: “Allen die zich in Nederland bevinden wor-den in gelijke gevallen gelijk behandeld”. In het gelijkheidstreven kan een aantal elementen worden onderscheiden, die specifiek van belang zijn voor de dienstver-lening door overheden. Ten eerste impliceert het discriminatieverbod in artikel 1 van de Grondwet, dat de overheid alleen kan afwijken van gelijke behandeling als daarvoor een wettelijke basis is. De overheid moet dus kunnen terugvallen op een democratisch vastgestelde regel voordat men onderscheid maakt tussen burgers. Ten tweede kan gelijkheid tot uiting komen in het streven naar gelijke toegang tot overheidsdienstverlening. De toegang tot overheidsdiensten zou voor iedere burger even makkelijk of even moeilijk moeten zijn. Ook in de uitkomsten van overheids-dienstverlening mogen niet te grote verschillen tussen burgers ontstaan. Beleids-uitvoeringsdenkers zien liever niet dat de uitkomst van een dienstverleningsproces mede afhankelijk is van de dienstverlener als persoon of van de gemeente c.q. het lokale kantoor waar de klant toevallig voor de dienst aanklopt. Te grote verschillen in aanpak, uitkomsten of tarieven tussen uitvoeringsorganisaties zijn daarom een doorn in het oog van de aanhangers van het beleidsuitvoeringsdenken. Zij hebben dan ook een voorkeur voor het concentreren c.q. centraliseren van gelijksoortige uitvoeringstaken en het standaardiseren van de toegang tot en de uitvoering van overheidsdienstverlening.
Regelgebondenheid/Rechtsstaatideaal
Los van het gelijkheidsstreven vormt ook het legaliteitsbeginsel een belangrijke waarde binnen het beleidsuitvoeringsdenken. Om er voor te zorgen dat de over-heid haar machtsmonopolie niet misbruikt, zijn overover-heidsorganisaties zelf aan re-gels gebonden. De overheid heeft hier ook een voorbeeldrol naar de burger. Als de overheid zelf al ruimhartig omgaat met regels, kan niet verwacht worden van burgers dat zij zich wel precies aan de regels houden. Er wordt daarom veel waarde gehecht aan het feit dat de overheid zichzelf aan de wet houdt. De rechtsbescher-ming van het individu heeft mede daarom een centrale plaats binnen zowel het legaliteitsstreven als het beleidsuitvoeringsdenken. Legitimiteit van de overheid wordt vooral opgevat als legaliteit: het gebonden zijn van het overheidshandelen zelf aan democratisch vastgestelde regels.
Efficiency
Als laatste kan het streven naar efficiency als een centrale waarde in het beleids-uitvoeringsdenken worden gezien. Aanhangers van het beleidsbeleids-uitvoeringsdenken voelen een sterke morele plicht om de taken, die de overheid op zich heeft geno-men, binnen de vastgestelde regels en tegen zo laag mogelijke kosten voor de
belas-tingbetalers (het collectief) uit te voeren. Efficiency dient in dit verband vooral te worden opgevat vanuit de definitie van bureaucratische efficiency zoals Weber dat bedoelde bij het beschrijven van zijn ideaaltype rationele bureaucratie. Het wordt minder gerelateerd aan het efficiencybegrip in de neoklassieke economische stro-ming waarin concurrentie en marktwerking ook leiden tot maatschappelijke ef-ficiency. De rationele bureaucratie wordt met zijn hiërarchie, arbeidsspecialisatie en aan regels gebonden uitvoering als het meest geëigende instrument gezien om die efficiency te kunnen garanderen. De waarde die aan efficiency wordt gehecht kan dan ook worden gezien als één van de drijvende krachten in de overheid om te centraliseren en te standaardiseren.
De drie beschreven waarden zijn als volgt terug te vinden in het mensbeeld en visie op de rol van de overheid in het beleidsuitvoeringsdenken:
3.2.2.2 Mensbeeld: rechtssubject / subject van beleid / de calculerende burger Het mensbeeld in het beleidsuitvoeringsdenken kan worden getypeerd als subject van regels van beleid. Door de leidende positie van het beleid en het juridische ka-rakter van de dienst worden burgers zo neutraal mogelijk als onpersoonlijke dra-gers van rechten en plichten benaderd. Men is gelijk voor de wet en zo wordt men ook behandeld. De blinddoek van vrouwe Justitia kan in dat opzicht ook op de ambtenaar als uitvoerder van beleidsregels worden toegepast. Alleen zo kan een ambtenaar ‘sine ira et studio’ de belangen van zijn opdrachtgevers, de (al dan niet politiek gekozen) beleidsmakers dienen. De burger is rechtssubject c.q. subject van beleid waarop beleidsregels zonder aanzien des persoons dienen te worden toege-past. De overheid is daarom ook liever niet geïnteresseerd in de persoon achter het rechtssubject, voor zover kenmerken van zijn persoonlijkheid geen onderscheidend criterium zijn voor de regeltoepassing.
De burger wordt daarnaast minder in staat geacht om zelf zijn verlicht belang in te zien. Beleidsmakers – met daaronder de politici die uiteindelijk beslissen – kunnen zich beter informeren en daardoor beter kiezen uit de oplossingen voor de proble-matiek van individuele burgers in relatie tot het collectieve belang. De burger heeft deze taak mede daarom ook in de opzet van ons staatsbestel voor een deel over-gedragen aan de representatieve democratie. Het beleidsuitvoeringsdenken past daarmee op veel aspecten beter bij de collectivistische politieke stromingen dan bij de liberale stromingen.
Toch kan men niet stellen dat het beleidsuitvoeringsdenken geheel neutraal staat tegenover het rechtssubject burger. Veel procedures en regels die onder het beleids-uitvoeringsdenken tot stand zijn gekomen gaan uit van een negatief mensbeeld in de vorm van de calculerende burger. Regels en procedures zijn ontworpen op een
klantbeeld waarin de klant zich onverantwoordelijk tegenover de overheid opstelt en ten koste van het collectief zijn korte termijn eigenbelang probeert na te streven. De bewijslast voor het tegendeel wordt bij de burger neergelegd.
Dit mensbeeld heeft tot op zekere hoogte ook zijn weg gevonden naar het taalge-bruik. Men praat bijvoorbeeld niet zozeer over ‘klanten’ als wel over ‘cliënten’. Het begrip cliënten heeft een connotatie die veronderstelt dat de klant relatief passief is in de dienstverleningsrelatie. Zij ondergaan de dienstverlening en hebben in de re-latie weinig in de melk te brokkelen. Het begrip benadrukt daarmee ook meer het hiërarchische verschil tussen de afhankelijke burger en alwetende overheid. Daar bovenop heeft het begrip ‘cliënt’ een klinische bijklank. Het suggereert dat de over-heid klinisch, ofwel onbesmet en objectief met de burger in de dienstverleningsre-latie omgaat.
3.2.2.3 Rol overheid: uitvoerder van beleid en regeltoepasser
Bij het schetsen van de rol van de overheid in het beleidsuitvoeringsdenken is het van belang onderscheid te maken tussen de politieke besluitvormers en het amb-telijke apparaat. De politieke besluitvormers worden mede vanwege hun democra-tische legitimatie gezien als verlichte leiders. Zij worden in staat geacht om in te schatten wat goed is voor burgers als afnemers van overheidsdiensten, en hoe daar het beste in kan worden voorzien. Het beleidsuitvoeringsdenken veronderstelt daarmee ook een zekere mate van paternalisme van de overheid, alhoewel deze zijn oorsprong vindt in de via democratische processen gedefinieerde collectieve wil van de burgers.
Het ambtelijke apparaat is een zo neutraal mogelijk instrument in de handen van het politieke bestuur. Het is zo mogelijk gezichtsloos. De ambtelijke organisatie als samenwerkingsverband van mensen wordt eerder gezien als een last en risicofactor dan als een kans. Verdere instrumentalisering van het ambtelijke apparaat wordt dan ook voorgestaan door regelverdichting en informatisering van processen. Door de gebondenheid aan regels dient het ook een zo efficiënt en effectief mogelijk instrument te zijn.
3.2.2.4 Relatie burger – overheid: rechtssubject versus regeltoepasser
De relatie burger – overheid kan worden getypeerd als die van subject van beleid cq. rechtssubject versus regeltoepasser. De technocratische en zo veel mogelijk